II SA/Bk 50/11

II SA/Bk 50/11 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2011-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2283/11 - Wyrok NSA z 2012-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust.1, art. 4 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Rada Miejska Ł. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (rejon ulic: K. S. W., Gen. W. S. i Z.). Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Bk 583/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi J. F., J. G. P.
i U. T., stwierdził nieważność uchwały, jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania.
W następstwie powyższego Rada Miejska [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła ponowną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (rejon ulic: K. S. W., Gen. W. S. i Z.).
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku wniosły, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, J. G. P. i U. T.. Główne zarzuty skargi dotyczyły naruszenia: art. 3 ust. 1 zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego; art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez ulokowanie inwestycji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej; art. 14 ust. 1 ustawy poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium; art. 14 ust. 2 i 5 ustawy poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Ł. analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium; art. 15 ust. 1 ustawy poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium; art. 17 pkt 6 i 7 w zw. z art. 25 ust 1 ustawy poprzez brak opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami oraz art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 czerwca
2010 r. (II SA/Bk 663/09) oddalił wywiedzioną skargę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżące spełniły formalne przesłanki niezbędne do skutecznego wniesienia skargi, tj. wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą i w terminie wniosły skargę. Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że kwestionowane ustalenia planu nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego gminy,
a w konsekwencji nie naruszają interesu prawnego skarżących. Zapisy planu dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 3UCH (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²) i 4KS (teren przeznaczony pod stację paliw) w żaden sposób nie ingerują w prawo własności skarżących. Zapisy te dotyczą nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje. W ocenie Sądu, w prawo własności skarżących nie ingeruje także zapis § 28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP, przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych. Działek skarżących dotyczą natomiast zapisy § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21 planu, niemniej jednak w ocenie Sądu, nie stanowią one ingerencji w ich prawo własności będącej konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Odnośnie zapisu § 19 ust. 5 w zw. § 10, § 6 i § 7 planu, uzależniającego pozwolenie na zabudowę od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D od wcześniejszego wydzielenia i zrealizowania tego dojazdu, Sąd podkreślił, że zapis planu w takim kształcie jest wynikiem uwag zgłoszonych do projektu planu przez same skarżące (pismo U. T. z dnia 2 września 2007r. oraz pismo J. G. P. z dnia 3 września 2007r.). Skarżące w pismach tych wnosiły o zamieszczenie zapisu, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą postulowaną, a nie obowiązkową do realizacji oraz, że jej szerokość ustalona na 8 m jest zbyt duża do potrzeb. Wprowadzenie do planu zapisu o realizacji niniejszego dojazdu przez właścicieli nieruchomości przyległych jest gwarancją, że droga ta – zgodnie z sugestią skarżących, zostanie wybudowana wyłącznie wówczas, jeżeli właściciele działek, przez które przebiega wyrażą na to zgodę. W konsekwencji Sąd stwierdził, że stanowisko skarżących, zgodnie z którym ograniczono ich prawo własności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę dojazdową, faktycznie przeznaczoną w ich ocenie pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, jest niczym innym jak subiektywną interpretacją zapisów planu w oderwaniu od jego rzeczywistej treści, albowiem droga ta jest postulowana,
a jej wybudowanie zależy od zgody samych właścicieli. W ocenie Sądu skarżące dokonały również swobodnej interpretacji zapisów § 10 ust. 13, 15, 16 planu. Podniesione w tym zakresie zarzuty sprowadzają się generalnie do wykazania przez skarżące pogorszenie warunków ich życia na skutek wybudowania centrum handlowego poprzez m.in. zwiększenie hałasu, natężenie ruchu. W ocenie Sądu powstanie przedmiotowej inwestycji może wprawdzie zmienić warunki i komfort życia skarżących, ale zmianę tę można rozpatrywać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, gdyż nie ma ona odniesienia prawnego. Dalej skład orzekający stwierdził, że ograniczenia prawa własności skarżących stanowią zapisy § 21 i § 19 ust. 4, ale mieszczą się one w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zapis § 21 dotyczy zasad podziału działek, zasad zagospodarowania działek, warunków realizacji zabudowy i kolorystyki budynków. Natomiast zapis § 19 wprowadza zakaz lokalizacji usług mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego i zamieszkania ludzi. Objęcie ochroną obiektów stanowiących własność skarżących i nakazanie prowadzenia prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi konsekwencję wpisania tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że zapis § 9 planu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem został on podjęty w granicach obowiązującego prawa.
Legalności kwestionowanej uchwały nie podważają też, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej, przede wszystkim trybu opiniowania i uzgodnienia projektu planu. Z treści pisma Prezydenta Ł. z dnia
26 sierpnia 2009r. w sprawie uzgodnienia projektu planu jednoznacznie wynika, że Prezydent przedłożył stosownym organom i instytucjom, w celu uzyskania uzgodnienia, projekt przedmiotowego planu wraz z nową Prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzoną w marcu 2009r. W piśmie tym zaznaczono, że Prognoza oddziaływania na środowisko udostępniona będzie poprzez umożliwienie wglądu
w Urzędzie Miasta. W ocenie Sądu taki sposób udostępnienia prognozy spełnia wymóg określony w art. 25 ust. 1 ustawy. Dalej skład orzekający zauważył, że wprawdzie najpierw powinno nastąpić uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 54 ustawy
o udostępnianiu informacji o środowiska, a następnie ten sam organ na podstawie art. 17 pkt 6c ustawy ponownie powinien zaopiniować ten sam projekt planu. Jednakże naruszenie procedury w tym zakresie miało charakter naruszenia nieistotnego, albowiem brak stosownych opinii bez wątpienia nie mógł mieć wpływu na ostateczną treść planu.
Odnośnie zarzutu pominięcia możliwości udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag Sąd podniósł, że przepis art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza oddzielne zasady udziału społeczeństwa w odniesieniu do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje fakt umożliwienia skarżącym zgłaszania uwag i wniosków do projektu planu, jak i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nieaktualności danych, na podstawie których została przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy określa, jakie wymagania merytoryczne powinny spełniać informacje wykorzystane
w postępowaniu, dotyczącym sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko. W przepisie tym nie ma natomiast mowy o tym, aby do prognozy używane były dane zebrane w określonym czasie, dlatego też w sytuacji, gdy uprawniony organ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał określone dane za wystarczająco aktualne brak jest w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia w tym wypadku naruszenia przepisów prawa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że naruszenie polegające na niepodjęciu nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego pomimo zmiany studium uznać należy, w realiach przedmiotowej sprawy, za nieistotne naruszenia procedury sporządzania planu. W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że naruszono sekwencję poszczególnych etapów postępowania planistycznego, albowiem przystąpiono do sporządzenia projektu planu (uchwała z dnia [...] października 2003 r.) w sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium (uchwała z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie zmiany studium). Jednakże w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie zmianie stwierdził, że niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na ostateczną wersję uchwalonego planu.
Nieistotne jest również, zdaniem Sądu, naruszenie dotyczące zaniechania sporządzenia przez Prezydenta Miasta Ł. analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium. Przede wszystkim dlatego, że zgodnie z regulacją art. 14 ust. 5 ustawy taka analiza dokonywana jest przed podjęciem uchwały inicjującej sporządzenie planu. Analiza taka w przedmiotowej sprawie została dokonana w 2003 r. Wykazanie braku konieczności podejmowania w sprawie niniejszej kolejnej uchwały inicjującej skutkowało tym, że nie było konieczności ponownego wykonywania analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium. Tym bardziej, że ostateczna wersja studium z dnia [...] grudnia 2007r., stanowiąca podstawę podjęcia kwestionowanego planu różni się od tej wersji studium, w stosunku do której przeprowadzono analizę, tylko i wyłącznie tym, że wprowadzono zapis o terenie położonym u zbiegu ulic Z. i Gen. W. S. jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (zapis ten został wprowadzony zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku). Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności pomiędzy zapisami studium, a planem polegającej na tym, że studium pod obiekty wielkopowierzchniowe przewidywało większy teren niż przewiduje to plan, Sąd stwierdził, że zapisy takie, nie mogą być uznane za naruszenie procedury sporządzania planu w stopniu istotnym.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniosły J. G. P. i U. T. zarzucając mu naruszenie:
1) zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonymi w ustawie
z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik sprawy;
2) prawa materialnego, tj.:
- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego,
- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2, 5 i 6, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie,
- art. 17 pkt 6 lit c w zw. z art. 17 pkt 4 w/w ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię,
a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,
- art. 28 ust. 1 w/w ustawy przez jego błędną wykładnię,
- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) przez jego niezastosowanie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. (II OSK 2013/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Argumentując wydane orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sąd nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu i nie rozważył w pełni, w jakim zakresie interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości w kwestionowanych przez skarżące zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie NSA sąd nie przytoczył też ustaleń i okoliczności, które miał na względzie uznając, że zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanym przez skarżące podjęta została w granicach przysługującego gminie, na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Zarzut ten dotyczy przeznaczenia
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (rejon ulic: K. S. W., Gen. W. S. i Z.), uchwalonego uchwałą z dnia [...] czerwca 2009r., terenów oznaczonych symbolami 5ZP (stanowiącego własność skarżącej U. T.), 5KDW-D (własność obu skarżących) i 3 UCH. W § 28 planu określono, że teren oznaczony symbolem 5ZP, przeznacza się pod "urządzoną zieleń parkową", dla którego ustala się możliwość realizacji miejsc postojowych na połowie powierzchni całego terenu.
Sąd II instancji nie podzielił też stanowiska sądu I instancji, jakoby zapis § 28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych nie ingerował w prawo własności skarżących. Stwierdził, że zaplanowanie na nieruchomości "zieleni parkowej" oraz miejsc parkingowych, wbrew woli jej właścicielki jest ingerencją w prawo własności. Sąd I instancji nie rozważył natomiast, czy realizacja tej inwestycji miałaby być dokonana w interesie publicznym i czy cel ten można uznać za nadrzędny nad własnością indywidualną, ponadto nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi kwestionujących celowość zaplanowania tej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Konflikt między interesem ogólnym,
a indywidualnym wymagał wyważenia, któremu interesowi nadano prymat i dlaczego.
Analogicznych rozważań w ocenie NSA zabrakło w zakresie zapisu § 10 ust. 6 i 7 uchwały, w którym ustalono "projektowany dojazd wewnętrzny", oznaczony symbolem 5KDW-D, o szerokości w liniach rozgraniczających – 6m,
z "nieprzekraczalną linią zabudowy – 5m od linii rozgraniczających", który "zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu". Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko skarżących, zgodnie z którym ograniczono ich prawo własności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę dojazdową, faktycznie przeznaczoną w ich ocenie pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, jest niczym innym jak subiektywną interpretacją zapisów planu w oderwaniu od jego rzeczywistej treści, albowiem droga ta jest postulowana,
a jej wybudowanie zależy od zgody samych właścicieli. Tymczasem skarżące zarzucają, że ze struktury układu komunikacyjnego na rysunku planu wynika, że droga wewnętrzna 5KDW-D stanowi element przejazdu z ul. S. i ul. W. do terenu centrum handlowego, a zatem jej funkcja nie będzie się ograniczała do dojazdu do istniejących przy niej posesji. Dlatego Sąd I instancji winien był rozważyć, jakie względy zadecydowały o wytyczeniu drogi wewnętrznej 5KDW-D (o określonych parametrach technicznych) we wskazanym w planie miejscu, przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i uzasadnić, dlaczego nie podziela stanowiska skarżących, że zapis ten zmierza do obejścia prawa w tym znaczeniu, że faktycznie planuje tę drogę jako przelotową do obiektu wielkopowierzchniowego. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że sugerowane przez skarżące skutki ustalenia w planie przebiegu i lokalizacji dróg 5KDW-D i 6CP - jako obsługi komunikacyjnej centrum handlowego są "subiektywną" i "swobodną" interpretacją uchwały.
W ocenie NSA sąd I instancji nie odniósł się też do zarzutu, czy możliwe jest uzależnienie w uchwale prawa właścicieli nieruchomości do podziału
i zainwestowania działek od zgody innych właścicieli na wydzielenia drogi wewnętrznej 5KDW-D, a także od jej zrealizowania (§ 19 ust. 5). Pomimo nadania drodze 5KDW-D waloru drogi postulowanej, jej utworzenie przez właścicieli jest koniecznym warunkiem podziału nieruchomości i uzyskania pozwoleń na budowę oraz prowadzi do obciążenia właścicieli nieruchomości prywatnych obowiązkiem utworzenia i utrzymywania na swój koszt ciągu komunikacyjnego. W tym miejscu Sąd II instancji podkreślił jednocześnie, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jedną
z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie wskazana wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś
z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z podanych względów, zdaniem NSA, konieczność ingerencji w prawo własności winna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sąd kontrolując legalność takiej uchwały
w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym winien w pełni rozważyć prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych i dokładnie uzasadnić swoje stanowisko.
W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano prawidłowej wykładni przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania planu nie musi zawsze i bezwzględnie skutkować nieważnością planu. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy, w zakresie trybu postępowania, to jedynie "istotne" jego naruszenie skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Sąd II instancji podzielił również stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że w przedmiotowej sprawie naruszenie trybu poprzez pominięcie zasięgnięcia opinii o projekcie planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (art. 17 pkt 6c u.p.z.p.) miało charakter naruszenia nieistotnego, albowiem jej brak nie mógł mieć wpływu na ostateczną treść planu, wobec uzyskania uzgodnienia tego organu w dniu 27 marca 2009 r., po sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej w marcu 2009r.
Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał też stanowisko, że zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ zmianie w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie, zatem niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na ostateczną wersję uchwalonego planu. Za prawidłową uznano też tezę wyprowadzoną przez sąd I instancji, że objęcie ochroną obiektu stanowiącego własność skarżącej i nakazanie prowadzenia prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi konsekwencję wpisania tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków (dom przy ul. S. [...]). Oznacza to, że zapis § 9 planu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem został on podjęty w granicach obowiązującego prawa.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać wnikliwej oceny, czy naruszenie prawa własności skarżących zapisami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując takiej kontroli należy pamiętać, że art. 1 ust. 2 wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę
w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego
i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1).
W piśmie procesowym z 18 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu jako: 5ZP, 5KDW-D oraz 3UCH. W zakresie terenu 5ZP pełnomocnik wyjaśnił, że przeznaczenie go na cele ogólnodostępne zieleni parkowej i parkingu, nie uzasadnia pozbawienia skarżącej jako właściciela praw do korzystania z tej nieruchomości, skoro nie są to cele publiczne. Tym bardziej, że wielkopowierzchniowa zabudowa handlowa jest celem komercyjnym i jej właściciel powinien zagospodarować swój teren własnym kosztem, bilansując liczbę miejsc postojowych oraz powierzchnię biologicznie czynną na swojej działce, a nie na działce sąsiada. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżących, niezasadne jest też przeznaczanie na cele obsługi parkingowej jednej nieruchomości, innej nieruchomości prywatnej, wbrew woli jej właściciela. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na terenie 5KDW-D pełnomocnik skarżących uzasadnił tym, że zapisy planu w tym zakresie są dysfunkcjonalne i w konsekwencji prowadzą do obciążania osób prywatnych obowiązkami publicznymi. Wybudowana droga wewnętrzna, jako przelotowa, pomiędzy ul. K.. S. W., a ul. 2KD, będzie bowiem wykorzystywana jako dojazd do centrum handlowego projektowanego na terenie 3UCH, co narusza prawa własności skarżących i jest niezgodne z art. 7 ust.1 o drogach publicznych. Odnośnie zapisów planu dotyczących terenu 3UCH skarżące stwierdziły, iż ustalenia te nie dotyczą wprawdzie nieruchomości skarżących, to jednak powodują one istotną i bezprawną ingerencję w prawo własności oraz sposób korzystania z ich nieruchomości. Skarżące podkreśliły, że nie kwestionuje lokalizacji centrum handlowego, ale ich zdaniem cel ten został w planie miejscowym zrealizowany niezgodne z ustawą i w sposób nadmiernie uciążliwy dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Powyższe przejawia się częściowo w przyjętych przez uchwałę regulacjach (wprowadzeniu obsługi parkingowej centrum handlowego na "przyległy teren", to jest na sąsiedni teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na grunty innych właścicieli, a także ustaleniu sposobu, w jaki przepisy uchwały organizują obsługę komunikacyjna centrum handlowego) a częściowo przez zaniechanie uwzględnienia w planie na omawianym terenie ustaleń planistycznych wymaganych przepisami (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ w piśmie procesowym z dnia
16 marca 2011 r. wyjaśnił, że lokalizacja parkingu na terenie oznaczonym 5ZP dotyczy obsługi parafii S. M. B., a nie jak sugerując to skarżący, obsługi centrum handlowego. Nadto zapisy planu dotyczące tego terenu są po pierwsze, kontynuacją kierunków wskazanych w Studium, a po drugie wypełnieniem oczekiwań społecznych. Również ustalenia planu dla drogi wewnętrznej 5KDW-D nie dają podstaw do stwierdzenia, że będzie to droga przelotowa do centrum handlowego. Po pierwsze w § 27 pkt 8d planu wprowadzono wprost zakaz wykorzystywania tej drogi jako dostawczej do terenu centrum handlowego. Po drugie nadanie drodze postulowanego charakteru oznacza, że jest ona nieobowiązkowa i zostanie zrealizowana wyłącznie za zgodą właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie w/w drogi jako drogi dojazdowej stworzyłoby sytuację, w której stałaby się ona drogą publiczną z możliwością jej realizacji przez Miasto, również w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przechodzi (po postępowaniu wywłaszczeniowym). Takiej sytuacji skarżące chciały uniknąć, stąd jedyną możliwością nadania drodze 5KDW-D charakteru "drogi postulowanej", czyli nie obowiązkowej do realizacji, było nadanie jej statusu drogi wewnętrznej, realizowanej za zgodą właścicieli terenu, przez który przebiega. Odnośnie terenu oznaczonego symbolem 3UCH organ podniósł, iż NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. nie wskazał na żadne z zapisów planu dotyczących tego terenu, które zostałyby przez Sąd I instancji w sposób niewystarczająco poddane analizie. Niezależnie od powyższego organ ponownie ustosunkował się do zarzutów skargi odnoszących się do tego terenu, wskazując na całkowitą ich bezzasadność.
W piśmie procesowym z 22 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących ostatecznie sprecyzował skargę żądając stwierdzenia nieważności zapisów:
- § 10 ust. 6 i 7 uchwały, dotyczącego terenu 5KDW-D, argumentując, że wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m było niezgodne z prawem;
- § 26 ust. 1, 2 i 3 oraz § 27 uchwały, dotyczących terenu 3 UCH, argumentując, że określone warunki zagospodarowania są zbyt ogólne i wybiórcze;
- § 28 uchwały w odniesieniu do terenu 5 ZP, argumentując, że zieleń urządzona nie stanowi celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia
7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2013/10) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 663/09. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, albowiem wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania
w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA
z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA.
W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w sposób jednoznaczny istotną dla przedmiotowej sprawy kwestię, mianowicie poprawność przeprowadzonej procedury planistycznej. Stąd też na tym etapie postępowania Sąd odstąpił od badania warunków formalnych skargi i interesu prawnego skarżących oraz kontroli czynności proceduralnych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, koncentrując się wyłącznie na zakwestionowanych zapisach uchwały.
Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały godzi się podkreślić, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych,
a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych
i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA, podtrzymanej omówionym wyżej wyrokiem z dnia
7 grudnia 2010 r. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.
W niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy". Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają, więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.
W obrębie prawa administracyjnego ochronie podlega interes indywidualny na równi z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich przypadkach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840). W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Kwestią kluczową na tym etapie rozpatrywania sprawy było zatem ustalenie, czy zapisy § 10 ust. 6 i 7, § 26 ust.1, 2 i 3 oraz § 27 i § 28 uchwały z dnia [...] czerwca 2009 r. naruszają interes prawny skarżących. W tym miejscu przypomnieć należy, iż pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżących, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Należy jednak pamiętać, co podkreślono wyżej, że samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie cytowanego art. 4 ust.1 u.p.z.p.
Analizując w tym kontekście zapisy § 26 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dotyczące terenu oznaczonego symbolem 3UCH, stwierdzić należy, że ich wprowadzenie w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących. Po pierwsze, teren ten nie dotyczy działek skarżących, ale terenu przeznaczenia i rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Po drugie kwestionowane zapisy odnoszą się do nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje, a skarżące wskazując jedynie na uciążliwości i utrudnienia w korzystaniu z własności nie powołały żadnych konkretnych norm prawa materialnego, które zostały naruszone tym zapisami. Bezpodstawne są też zarzuty naruszenia wymogów art. 15 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując wyrok WSA z 22 czerwca 2010 r. nie potwierdził powyższych zarzutów, nie wskazał też, aby ocena zapisów § 26 ust.1, 2 i 3 była niewystarczająca.
Oceniając z kolei § 28 uchwały Sąd doszedł do przekonania, iż zapis ten wprawdzie narusza interes prawny skarżącej U. T., ale naruszenie to mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Zapis ten dotyczy przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5ZP pod urządzoną zieleń parkową
i ustalenia możliwości realizacji miejsc postojowych na połowie całego terenu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotowy teren ten nie stanowi w całości własności skarżącej, ale w około 50 % jest własnością Parafii św. M. A. i w około 20 % własnością Miasta Ł. Kwestionowane zapisy są kontynuacją kierunków wskazanych w Studium w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy, a zarazem wyrazem oczekiwań społecznych. Dopuszczenie miejsc postojowych jest, bowiem spełnieniem wniosku zawartego w piśmie Parafii S. M. B. z dnia 3 grudnia 2003 r. W tych okolicznościach nieuzasadnione są obawy skarżących jakoby wyznaczone miejsce parkingowe zostały ustalone na potrzeby centrum handlowego, tym bardziej, że dla potrzeb centrum miejsca postojowe określa § 27 pkt 8e) planu - w ramach projektowanych obiektów oraz na przyległym terenie, przy czym wbrew twierdzeniom skarżących chodzi tu o teren przyległy do obiektów lokalizowanych w ramach obszaru elementarnego 3UCH i mieszczący się w tym obszarze, a zatem nie teren sąsiedni. Urządzenie zaś na terenie 5 ZP zieleni parkowej mieści się w zbiorowych potrzebach wspólnoty, których zaspokojenie należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie zaś do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. W kontekście tych regulacji przeznaczenie przez Radę Gminy części działki skarżącej pod zieleń parkową odbyło się w ramach władztwa planistycznego. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się miedzy innymi potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Ponadto, jak słusznie podkreślił organ w piśmie procesowym z 16 marca 2011 r., część nieruchomości skarżącej położona na kwestionowanym terenie będzie mogła być wykorzystywana w sposób dotychczasowy do czasu ewentualnego wykupienia na cel przewidziany planem. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności skarżącej, a gmina uchwalając omówione wyżej zapisy nie przekroczyła przysługującej jej władztwa.
Skarżące zakwestionowały również zapis § 10 ust. 6 i 7 planu, wskazując, iż projektowana droga wewnętrzna 5KDW-D zostanie przeznaczona do obsługi komunikacyjnej centrum handlowego. Analiza tej części planu, w którym ustalono, że projektowany dojazd wewnętrzny oznaczony symbolem 5KDW-D, o szerokości
w liniach rozgraniczających - 6 m, z nieprzekraczalną linią zabudowy – 5 m od linii rozgraniczających, zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu, nie daje podstaw do takiego wniosku. Przeciwnie zapis ust. 7 § 10 wprost stanowi, że wydzielona droga będzie dojazdem wewnętrznym do obsługi wydzielonych działek budowlanych. Ponadto z treści § 27 pkt 8d planu wynika zakaz wykorzystywania dróg między innymi 5KDW-D jako dostawczych do terenu 3UCH. Analogiczny wniosek wynika z § 27 pkt 8a, w którym wskazuje się, że wjazd dla klientów do centrum handlowego należy przeprowadzić z ul. Z. W kontekście powyższych zapisów nie może z samego faktu położenia drogi wewnętrznej 5KDW-D (pomiędzy ul. S. i ul. W.) wyciągnąć wniosku, iż droga ta będzie stanowiła element przejazdu do centrum handlowego. Tym bardziej, że sporna droga ma charakter drogi postulowanej - zostanie zrealizowana w określonej sytuacji, tj. w przypadku wydzielenia działek. Taki status drogi został wpisany na wyraźne żądanie skarżących (złożone w uwagach do wyłożonego planu) i takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala obejmować planem obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu zaprojektowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi 5KDW-D jako drogi postulowanej, a więc zalecanej przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych, nie narusza interesu prawnego skarżących w stopniu skutkującym koniecznością ich wzruszenia. Nie są to, bowiem zalecenia wiążące i nie stoją odmiennemu zainwestowaniu działki skarżących (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/10).
Odnosząc się z kolei do wyznaczonych parametrów technicznych drogi
5KDW-D wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno - architektonicznych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2009 r., II OSK 45/08). Wprawdzie
w przedmiotowej sprawie linia zabudowy została wyznaczona od drogi wewnętrznej, tym niemniej jej wyznaczenie nie narusza prawa, albowiem pełnić będzie jedynie rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy - od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Odnośnie ustalonej szerokości drogi wewnętrznej stwierdzić należy, że wyznaczenie jej na 6 m w liniach rozgraniczających mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. W tym miejscu zauważyć należy, iż określenie jej parametrów w sposób powyższy nie spełnia warunków przewidzianych dla dróg publicznych, gdzie przykładowo dla drogi gminnej wymagana jest szerokość w liniach rozgraniczających minimum
10 m, dla drogi powiatowej minimum 12 m (§ 7 rozporządzenia Ministra transportu
i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Z wyżej wymienionych względów nie można podzielić stanowiska skarżących, iż powyższe zapisy zmierzają do obejścia prawa, w ten sposób, iż mimo określenia tej drogi jako wewnętrznej przewiduje się dla niej parametry techniczne, tak jak dla drogi publicznej.
Kontrolując z kolei ust. 7 § 10 planu ustalający, że dojazd wewnętrzny 5KDW-D zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości, w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przewidziany na rysunku planu, stwierdzić należy, że zapis ten nie jest zaleceniem wiążącym. Obowiązek zrealizowania kwestionowanego dojazdu pojawi się, bowiem wówczas, gdy skarżące zdecydują się na wydzielenie działek budowlanych. Ponadto, co istotne, w planie wyraźnie wskazano rolę tego dojazdu, tj. do obsługi wydzielonych działek. Podsumowując powyższe rozważania nie można zgodzić się z obawami skarżących, że wyznaczona droga wewnętrzna 5KDW-D planowana jest jako droga "przelotowa" do centrum handlowego.
O przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego nie ma też mowy
w zakresie zapisu § 19 ust.5 planu, który ustala, że realizacja zabudowy na terenie 1.1 MU od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D uwarunkowana jest wcześniejszym wydzieleniem i zrealizowaniem tego dojazdu wewnętrznego. Zapis ten, wbrew przekonaniu skarżących, nie uzależnia podziału należących do nich nieruchomości od zgody właścicieli działek położonych wzdłuż planowanej drogi, ale od wydzielenia i zrealizowania drogi. W ocenie składu orzekającego w planie możliwe, a wręcz pożądane jest ustalenie zasad podziału działek, w szczególności wydzielenie drogi wewnętrznej w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Mieści się to w ramach kompetencji rady, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego oraz znajduje oparcie w art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei ust. 3 uzależnia podział nieruchomości od dostępu do drogi publicznej lub wydzielenia drogi wewnętrznej. Wobec powyższego w planie możliwe jest ustalenie pewnych ograniczeń przy dokonywaniu podziału działek i owo ograniczenie mieści się
w kompetencji władztwa planistycznego gminy. Skoro w miejscowym planie muszą znaleźć się szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości, to nie można uznać za wadliwe tych postanowień planu, które regulują takie warunki.
O przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego w powyższym zakresie można byłoby mówić tylko wówczas, gdy plan wprowadzałby zakaz takiego podziału.
Końcowo jeszcze raz podkreśli należy, że utworzenie drogi wewnętrznej 5KDW-D nie będzie służyć, wbrew obawom skarżącym, uzupełnieniu istniejącej sieci dróg publicznych, ale wyłącznie obsłudze komunikacyjnej wydzielonych działek budowlanych. Jej rola wbrew zarzutom skargi została określona w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Również postanowienia dotyczące jej utworzenia nie mogą być odczytywane jako przerzucanie przez miasto odpowiedzialności za własne zadania na właścicieli terenów prywatnych. Jak już wyżej wskazano omawiana droga ma bezwzględnie charakter drogi wewnętrznej i nie stanowi obsługi komunikacyjnej terenu jako całości, jej funkcją nie jest uzupełnianie rozwiązań komunikacyjnych miasta. Stąd też obciążenie właścicieli nieruchomości prywatnych obowiązkiem jej utworzenia i utrzymywania jest zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz.115 ze zm.).
Rekapitulując należy wskazać, że wprowadzone w zaskarżonym planie zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności. Na marginesie należy podkreślić, że
w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, skarżące mogą – w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak
w sentencji.-