II SA/BK 499/23

II SA/Bk 499/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 f par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P., E. P. i K. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział GDDKiA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr O.BI.Z-12.4363.12.2023.2.MMA w przedmiocie przedstawienia dowodu potwierdzającego usunięcie naruszenia prawa w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr O.BI.Z-12.4363.12.2023.2.MMA Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 189 f § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.), w związku ze sprawą wszczętą z urzędu, dotyczącą zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 65 w miejscowości Knyszyn, działka nr geod. [...], na wysokości działki o nr geod. [...] obręb Knyszyn, o powierzchni 71 m2 zajętego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, gdzie stroną postępowania byli E. P., A. P. oraz K. P., postanowił wyznaczyć stronom termin do 120 dni od dnia otrzymania postanowienia, przedstawienia dowodu potwierdzającego usunięcie naruszenie prawa tj. usunięcia/przesunięcia ogrodzenia poza pas drogowy.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 01.03.2023r. strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Poinformowano strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o terminie oględzin pasa drogowego. Podczas oględzin w dniu 19.04.2023r. stwierdzono, że istniejące ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Pomiar kontrolny punktu granicznego 1780-52373 wykazał, że ogrodzenie w tym punkcie jest przesunięte o 2,58m, co potwierdziła inwentaryzacja geodezyjna, gdzie pomiar wynosił 2,50. Pomiar kontrolny dokonano taśmą mierniczą. Pomiar powierzchni obliczony na miejscu wynosił 102m2 (po ponownym przeliczeniu formuły oszacowana powierzchnia wyniosła: 2,58x46,9x0,54-2,58x16,1x0,5=81,2 m2). Wg obliczeń uprawnionego godety powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 71 m2. Powierzchnia 71 m2 zajętego pasa drogowego została ujęta w dokumentacji pt. "Wyznaczenie punktów granicznych pasa drogi krajowej nr 65 km 1424-314-1464-450" w zestawieniu zajęć pasa drogowego, opracowanego przez uprawnionego geodetę w 2019r. W w/w opracowaniu wykazano o zajęciu pasa drogowego działki o nr geod. [...] obręb Knyszyn z działki o nr geod. z którego następuje zajęcie pasa drogowego tj. [...] obręb Knyszyn.
W toku postępowania strony skarżące poinformowały, że stan własności rodziny P. od pokoleń obejmuje teren objęty granicami płotu. Płot w tym miejscu stał zawsze (od pokoleń) w innym wykonaniu technicznym. Obecny płot stoi na miejscu płotu wcześniejszego, który był na podmurówce betonowej, a przęsła ze sztachet drewnianych. Obecna forma ogrodzenia występuje od roku 2000, a w tym samym miejscu co obecny płot stał płot wyżej opisany od co najmniej 80 lat. Rodzina P. jest właścicielem terenu wewnątrz ogrodzenia. Podkreślono, że rodzina P. nie zajęła pasa drogowego i jest właścicielem tego terenu.
Mając powyższe na uwadze organ zauważył, że w przypadku, gdy strona w wyznaczonym terminie przedstawi dowód potwierdzający wykonanie postanowienia, tj. usunięcia naruszenia prawa (przesunie ogrodzenie poza wygrodzony teren pasa drogowego) - organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.
Ponadto organ informacyjne wskazał, że w przypadku np. zajęcia wygrodzonego terenu pasa drogowego o powierzchni 1,00m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, skutkuje to nałożeniem kary pieniężnej stanowiącej 10- krotność opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, wynoszącej 10 x 1,00m2 x 1,00zł/m2 = 10,00zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt. 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2023r., poz. 645 z późn. zm.) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustalonej zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) wynoszącą 1,00 zł.
Mając na uwadze art. 189f § 2 k.p.a. wskazano, że organ administracji publicznej przed nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodu potwierdzającego usunięcie naruszenia prawa, co też uczyniono.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył A. P., E. P., K. P., zarzucając naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. nieustalenie przez organ czy i od kiedy zajęta przez Skarżących część działki nr [...] była we władaniu poprzedników prawnych Skarżących, czy i kiedy została faktycznie i prawnie uznana za drogę publiczną oraz od kiedy zostały utrwalone słupki graniczne tejże drogi,
2) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że Skarżący zajęli pas drogowy, podczas gdy z wyjaśnień stron podczas oględzin i w pismach składanych w sprawie wynika, iż rzekomo zajęty pas drogowy pozostawał we władaniu rodziny P. od pokoleń,
3) art. 81a k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie przez organ i nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie władztwa poprzedników prawnych Skarżących nad rzekomo zajętym przez nich pasem drogowym, okresu w którym zaczęli władać częścią działki nr [...], oraz czy i kiedy przed 1 stycznia 1999 r. część działki nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa, w jaki sposób Skarb Państwa nim władał oraz kiedy działka nr [...] została faktycznie i prawnie uznana za drogą publiczną,
4) art. 336 k.c. poprzez jego nieuwzględnienie przez organ, który nie uwzględnił okoliczności, iż poprzednicy prawni Skarżących i Skarżący są posiadaczami samoistnymi części działki nr [...] co najmniej od 1956r. i władają nią jak właściciel, a stan ten prowadzi do zasiedzenia.
Mając na względzie powyższe, wnieśli o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, iż wynik postępowania jest uzależniony od wyniku postępowania sadowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Białymstoku w sprawie o zasiedzenie z wniosku Pana A. P., sygn. akt I Ns 513/23, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania sadowego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm prawem przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w sprawie nastąpiło. W rozpatrywanej sprawie zgromadzono materiał dowodowy, w skład którego wchodzą:
– postanowienie z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak O.BI.Z-12.4363.12.2023.2.MMA;
– wyciąg z opracowania geodezyjnego pt. "Wznowienie znaków granicznych i wyznaczenie punktów granicznych pasa drogi krajowej nr 65 km 142+314- 146+450" sporządzone przez uprawnionego geodetę - opracowanie z roku 2019 (mapa w skali 1:500, współrzędne punktów granicznych, tabela zajętości pasa drogowego);
– notatka służbowa z dnia 27 lutego 2023 r.;
– zdjęcie ogrodzenia;
– zawiadomienie znak O.BI.Z-12.4363,12.2023.1.MMA z dnia 01 marca 2023 r.
– wniosek o zmianę terminu oględzin z dnia 16 marca 2023 r.;
– e-mail w sprawie zmiany terminu oględzin z dnia 20 marca 2023 r.;
– e-mail w sprawie potwierdzenia zmiany terminu oględzin z dnia 03 kwietnia 2023r.;
– e-mail w sprawie operatu geodezyjnego mapa + zestawienie) z dnia 03 kwietnia 2023 r.;
– protokół z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r.;
– szkic roboczy z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r.;
– informacja dotycząca przedłożonego pełnomocnictwa z dnia 28 kwietnia 2023 r.;
– informacja o dołączeniu prawidłowych pełnomocnictw z dnia 05 maja 2023 r.
Zebrany – zdaniem organu - materiał dowodowy pozwolił na zobrazowanie pełnego stan faktycznego sprawy i wystarczający do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego. W dniu 19 kwietnia 2023 r. dokonano oględzin pasa drogowego w obecności stron postępowania. Pomiar kontrolny punktu granicznego 1780-52373 (wskazanego w opracowaniu "Wznowienie znaków granicznych i wyznaczenie punktów granicznych pasa drogi krajowej nr 65 km 142+314- 146+450") wykazał, że ogrodzenie przesunięte jest około 2,5m w stronę pasa drogowego. Wobec tego przyjęto, że powierzchnia zajętego pasa drogowego obliczona przez uprawnionego geodetę wynosi 71m2. Powyższe okoliczności potwierdzają zatem zasadność wydanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony.
Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd, złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 kwietnia 2023 r. wydanego na podstawie art. 189 f § 2 k.p.a. wyznaczającego E. P., A. P. oraz K. P., termin do 120 dni od dnia otrzymania postanowienia, przedstawienia dowodu potwierdzającego usunięcie naruszenie prawa w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr 65 w miejscowości Knyszyn, działki nr geod. [...], na wysokości działki o nr geod. [...] obręb Knyszyn, o powierzchni 71 m2, zajętego bez zezwolenia zarządy drogi.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ uznał, że skarżący dopuścili się naruszenia z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., gdyż zajęli pas drogowy. Z akt sprawy wynikało bowiem, że podczas oględzin w dniu 19.04.2023r. stwierdzono, że istniejące ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Pomiar kontrolny punktu granicznego 1780-52373 wykazał, że ogrodzenie w tym punkcie jest przesunięte o 2,58m, co potwierdziła inwentaryzacja geodezyjna, gdzie pomiar wynosił 2,50. Wg obliczeń uprawnionego godety powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 71 m2. Powierzchnia 71 m2 zajętego pasa drogowego została ujęta w dokumentacji pt. "Wyznaczenie punktów granicznych pasa drogi krajowej nr 65 km 1424-314-1464-450" w zestawieniu zajęć pasa drogowego, opracowanego przez uprawnionego geodetę w 2019r. (mapa w skali 1:500, współrzędne punktów granicznych, tabela zajętości pasa drogowego). W w/w opracowaniu wykazano o zajęciu pasa drogowego działki o nr geod. [...] obręb Knyszyn z działki o nr geod. [...], z którego następuje zajęcie pasa drogowego. Potwierdzał to również protokół z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r., szkic roboczy z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r.
Zebrany materiał dowodowy pozwolił na zobrazowanie pełnego stan faktycznego sprawy i zdaniem organu był wystarczający do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego.
Merytoryczną ocenę sąd musi poprzedzić jednak istotną dla sprawy uwagą, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie prawidłowość wydania postanowienia umożliwiającego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189 f § 2 k.p.a., takie bowiem rozstrzygniecie zostało zaskarżone do sądu. Gdy zaskarżone skargą rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczy wyłącznie kwestii odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, sąd administracyjny nie może "wyjść" poza przedmiot tego postępowania i objąć kontrolą całości postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania tego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 01.03.2023r. strony postępowania zostały bowiem zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednakże w toku tego postępowania nie została wydana decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, zaś organ zdecydował się wyłącznie na możliwość wyznaczenia terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, w tym przypadku usunięcia/przesunięcia ogrodzenia poza pas drogowy.
Przedmiotem oceny sądu nie mogą być zatem zarzuty szeroko podniesione w skardze w zakresie naruszenia art. 7, 80, 81 a k.p.a. czy też art. 336 k.c. w kontekście wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. nieustalenia czy i kiedy nieruchomość o nr [...] (stanowiąca pas drogowy) była we władaniu poprzedników prawnych skarżących, a od kiedy została faktycznie i prawnie uznana za drogę publiczną czy też nieuwzględnienia że skarżący i ich poprzednicy prawni byli posiadaczami samoistnymi części przedmiotowej działki, od co najmniej 1956 r. co prowadzi do zasiedzenia. Nie ma również podstaw do badania w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów dołączonych do skargi, albowiem wówczas sąd administracyjny wszedłby w rolę sądu powszechnego, który np. na potrzeby zasiedzenia danego gruntu analizuje stan prawny nieruchomości.
Tego typu ustaleń organ administracji publicznej nie dokonuje także w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi. Gdyby zatem Sąd przeanalizował te okoliczności podniesione w skardze, niedopuszczalnie wkroczyłby w jurysdykcję administracyjną zastrzeżoną właściwości organów administracji publicznej i mógłby wkroczyć również w ewentualną przyszłą kontrolę sądową głównej sprawy administracyjnej (kara pieniężna za zajęcia pasa drogowego). Co istotnie, strony w toku postępowania co do zasady nie kwestionowały granic nieruchomości czy też tego, że działka nr [...] stanowi pas drogowy, co wynika też z przedłożonej przez skarżących treści księgi wieczystej nr [...], gdzie użytek ten został określony jako "dr". Wskazywały jedynie konsekwentnie, że obecna forma ogrodzenia występuje od roku 2000, a w tym samym miejscu co obecny płot, stał płot drewniany, od co najmniej 80 lat.
Stąd też przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej jest tylko prawidłowość zastosowania możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sprawie zajęcia pasa drogowego. Sąd zatem może ocenić jedynie czy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 189 f § 2 k.p.a., a jego rozstrzygnięcie i uzasadnienie sprowadza się do wykazania, że takie przesłanki miały miejsce.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2023r., poz. 645 z późn. zm. dalej jako ) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy).
W orzecznictwie panuje jednolity pogląd, zgodnie z którym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11, wyrok NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09, pub. CBOSA).
W przedmiotowej sprawie takich ustaleń dokonano, na podstawie oględzin a także inwentaryzacji geodezyjnej z 2019 r., którą potwierdzono zajęcie pasa drogowego działki o nr geod. [...] obręb Knyszyn z działki o nr geod. [...]. Potwierdzał to również protokół z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r. oraz szkic roboczy z oględzin pasa drogowego z dnia 19 kwietnia 2023 r. Określono również faktycznie zajętą powierzchnię. Organ w postanowieniu nie wskazał na okres zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego ale informacyjnie przytoczył treść regulacji stwierdzających, że w przypadku np. zajęcia wygrodzonego terenu pasa drogowego o powierzchni 1,00m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, skutkuje to nałożeniem kary pieniężnej stanowiącej 10 - krotność opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, wynoszącej 10 x 1,00m2 x 1,00zł/m2 = 10,00zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt. 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2023r., poz. 645 z późn. zm.) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustalonej zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) wynoszącą 1,00 zł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym kara należna jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Ponieważ art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w sprawie nie mogą zaistnieć szczególne okoliczności, które będą uzasadniały odstąpienie od nałożenia kary. Bezwzględny charakter kary, co podkreślić należy, nie może determinować oceny wagi popełnionego naruszenia.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu organy orzekające zasadnie uznały, że przed nałożeniem kary należy dać skarżącym możliwość wykazania usunięcia naruszenia prawa, co umożliwiałoby odstąpienia od nałożenia kary
Zgodnie bowiem z art. 189 f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W myśl art. 189 f § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa. Unormowania te obligują do odstąpienia od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. Zaś w myśl § 2 nawet jeżeli waga naruszenia nie jest znikoma, ale naruszenie zostało usunięte, możliwe jest odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tu: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za zasługujące na odstąpienie od ukarania. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Przy ocenie wagi naruszenia należy mieć na uwadze treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na trwanie naruszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się też pogląd, który skład orzekający podziela, że przy ocenie wagi naruszenia, należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 435/21, WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20, publ. w CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powstała jednak rozbieżność poglądów w sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, w kwestii możliwości zastosowania przepisów Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), a w szczególności art. 189f k.p.a. w odniesieniu do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Według pierwszego stanowiska przepisy Działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a. dotyczący instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ma zastosowanie do spraw w przedmiocie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia: 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 140/20, III SA/Kr 18/20, III SA/Kr 17/20; 10 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 584/19, III SA/Wr 526/19, gdzie wskazano, że przepisy u.d.p. nie regulują kwestii odstąpienia od nałożenia kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Artykuł 189f k.p.a. ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej ma więc zastosowanie w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 wypowiedział się w zakresie możliwości stosowania art.189f k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego - na podstawie unormowań przewidzianych w u.d.p. gdzie wyjaśnił, że art. 189f k.p.a. nie zawiera regulacji normujących zakres stosowania kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Jednakże kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w u.d.p. należy wywieść z treści art. 189a k.p.a. Przepisy u.d.p. nie regulują bowiem materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny jest więc pogląd, że art. 189f k.p.a., ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w u.d.p kar za zajęcie pasa drogowego. Przy czym, nie można przyjąć, że brak możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego wynika z faktu, że decyzje te mają charakter decyzji związanych. W tym stanie rzeczy NSA w cyt. wyroku uznał, że skoro art. 189f k.p.a. - co do zasady - znajduje zastosowanie do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, to organ przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie powinien rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie. Pogląd ten podzielił także w wyrokach z: 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 894/21; 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 117/21, II GSK 1318/20, II GSK 1143/20, II GSK 1046/20, II GSK 284/21, jak również w wyrokach z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1339/21, II GSK 1389/21 oraz 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 888/20.
Zgodnie z drugim stanowiskiem przepisy Działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a., normujący instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie powinny być stosowane w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego.
Stanowisko, zgodnie z którym przepisy Działu IVa k.p.a. nie powinny mieć zastosowania w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego, podzielił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 674/20. NSA wskazał, że z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. W takiej sytuacji nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Tak więc ustalenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przewidziana w tym przepisie decyzja, jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, co do dopuszczalności stosowania art. 189 f k.p.a. w sprawie zajęcia pasa drogowego. Skoro w przypadku kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w przepisach u.d.p. uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej oraz odsetki od zaległej kary pieniężnej, to oznacza, że w tym zakresie przepisy Działu IVa k.p.a. nie będą miały w ogóle zastosowania. Natomiast brak w u.d.p. regulacji dotyczących odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, stanowi podstawę do stosowania w tym zakresie przepisów Działu IVa k.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organy orzekające zasadnie nie skupiły się jedynie na obligatoryjności kary, uznając, że cele nałożenia kary mogą zostać spełnione także poprzez usunięcie naruszenia prawa. Obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako zasługującego na odstąpienie od ukarania. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, co w sprawie dokonano, zapewne z uwagi na nieświadomość tego naruszenia przez strony skarżącego, albowiem wskazywano, że sporny płot od co najmniej lat 80 stoi w tym samym miejscu. Celem zaś art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. W wyroku z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 743/20, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasada proporcjonalności musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Stanowisko to skład orzekający podziela.
W ocenie Sądu wymierzona skarżącym kara mogła być rażąco nieproporcjonalna, o czym świadczy wieloletni okres zajęcia pasa drogowego, co uzasadniało wydanie postanowienia w sprawie przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, jeszcze przed wymierzeniem kary pieniężnej.
Końcowo zatem należy podzielić stanowisko organu. Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa nie budzą zastrzeżeń i jako takie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 77 i 7 k.p.a. organ administracji publicznej podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonał jego rzetelnej oceny. Podkreślić przy tym należy, że strony skarżące nie przedstawiły żadnej argumentacji w zakresie naruszenia art. 189 f § 2 k.p.a., który wyłącznie stanowił podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, co wskazuje, że do zasady akceptowały wskazaną możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, akcentując jedynie kwestię posiadania spornej części nieruchomości nr [...].
Potwierdzeniem tej tezy, jest również wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej z uwagi na toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym w Białymstoku w sprawie zasiedzenia z wniosku skarżącego – A. P., zarejestrowane pod sygn. akt I Ns 513/23, jako zagadnienia wstępnego, albowiem zasiedzenie skutkować będzie bezprzedmiotowością niniejszego postępowania. Wniosek ten potwierdza, że skarżący mają świadomość, iż prawnie część działki nr [...] zajęta przez nich nie stanowi ich własności, co potwierdza przedłożona do wniosku o zasiedzenie dokumentacja.
Sąd postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. w sprawie niniejszej odmówił zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego przez Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kwestia powyższa nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie niniejszej, bowiem zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy kara za takie działanie nie są powiązane z przyszłym rozstrzygnięciem, do kogo ostatecznie należeć będzie grunt wchodzący w skład drogi publicznej, jeśli droga ta w momencie faktycznego zajęcia jest zaklasyfikowania jako publiczna (co w niniejszej sprawie w sposób bezsporny wynika z księgi wieczystej nieruchomości nr [...]).
Nadto wskazać należy, że co do zasady od dnia 1 stycznia 1999 r. grunt pod drogą publiczną może być własnością tylko Skarbu Państwa lub samorządu (art. 2 a ustawy o drogach publicznych), a gdy nawet nie jest to przechodzi z mocy prawa na ich własność. Dopuszczalne są zatem w orzecznictwie jedynie wyjątki od tej ogólnej zasady. Ponadto ewentualne podważenie tego faktu może stanowić jedynie asumpt do zainicjowania odrębnych postępowań w przyszłości.
Na tle tej problematyki, kwestia zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była przedmiotem orzeczeń sądów wojewódzkich, jak też i Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 368/21 wskazano na tle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (którego treść jest zbliżona do treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a), że "zagadnienie prawne dotyczące prawa własności nieruchomości, stanowiącej wyodrębnioną w ewidencji gruntów działkę gruntu oznaczoną nr [...], zajętą pod drogę publiczną (...), nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, udzielanego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.). Udzielenie omawianej zgody nie jest bowiem uzależnione od wykazania przez zarządcę drogi prawa własności nieruchomości, na której wyznaczony został pas drogi publicznej. W myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. decyzja zezwalająca jest – co do samej zasady – uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Nie ma przy tym wątpliwości, że także ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – także nie wprowadza przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że oceny tej nie zmienia treść art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p., który jakkolwiek określa, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jednak jest to norma adresowana do organów administracji rządowej i samorządowej, która ma na celu ustawowy podział sfery władztwa publicznoprawnego nad drogami, biorąc pod uwagę kryterium rodzaju drogi. Biorąc pod uwagę wskazany wyżej stan prawny, stwierdzić należy, że nie ma podstaw do badania prawa własności pasa drogowego będącego przedmiotem decyzji o jego zajęciu, bowiem zagadnienie własności nieruchomości zajętej jako pas drogowy jest prawnie obojętne. W tym stanie rzeczy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pomijając badanie prawa własności spornego pasa gruntu, co nie daje podstaw do zawieszenia postępowania przez ten organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (CBOSA).
Podzielając powyższe stanowisko Sąd uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, bowiem aktualnie własność nieruchomości o nr [...], stanowiącej pas drogowy znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji, jak również księdze wieczystej tej nieruchomości. Ewentualna kwestia zasiedzenie spornego pasa gruntu, na tym etapie, w kontekście ustaleń dokonywanych przy wykładni art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie ma prawnego znaczenia.
W zawiązku z powyższym, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.