II SA/Bk 495/15

II SA/Bk 495/15 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2015-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 163/16 - Wyrok NSA z 2017-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bk 495/15
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B., ustalono A. D. jako współwłaścicielce w 7/10 części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] opłatę adiacencką w kwocie 1 365 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek budowy ul. [...], zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 144, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n." w związku z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta Białystok nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 3604 z późn. zm.).
A. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej tj. w sytuacji, gdy zamieszczenie § 12 w uchwale z dnia 5 listopada 2012 r. nastąpiło z naruszeniem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zarzuciła też niewskazanie podstawy prawnej upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję, wydanie w stosunku do współwłaścicielek nieruchomości dwóch decyzji o ustaleniu opłaty (zamiast orzeczenie w tym przedmiocie w jednej decyzji), uwzględnienie w operacie nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Kolegium wyjaśniło zasady ustalania wysokości opłat adiacenckich oraz wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zrealizowanie budowy ulicy [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak [...] zezwalającej na realizację inwestycji oraz stworzenie warunków do korzystania z drogi w dniu [...] grudnia 2012 r., które to okoliczności nie są kwestionowane przez stronę. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. (którym oszacowano wzrost wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,0922 ha na kwotę 3 900 zł) Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw do jego podważenia. W ocenie organu odwoławczego, biegła rzetelnie wykazała skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem dróg (ulicy [...] i ulicy [...]). Operat został sporządzony zgodnie z zasadami szczególnej staranności, w szczególności w zakresie podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Biegła uwzględniła wszystkie cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość oraz wyjaśniła wybór metody szacowania. Także nieruchomości przyjęte do porównania zachowują cechy określone w § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgłoszone zarzuty nie podważają, zdaniem Kolegium, prawidłowości operatu szacunkowego. Kolegium wskazało też, że opłatę adiacencką ponosi podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury, co potwierdza prawidłowość ustalenia opłaty w sprawie niniejszej wobec A. D.
Organ odwoławczy nie podzielił tych zarzutów odwołania, w których kwestionuje się sposób zebrania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i jego ocenę. Za chybioną uznał również argumentację o niewskazaniu podstawy prawnej upoważnienia dla osoby podpisanej pod decyzją. Zaprzeczył, jakoby była to okoliczność dyskwalifikująca decyzję.
Skargę od decyzji drugoinstancyjnej do sądu administracyjnego złożyła A. D. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione wymagania ustawowe do ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury nie funkcjonował w obrocie prawnym przepis § 12 uchwały Rady Miasta Białegostoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r., bowiem został wydany sprzecznie z prawem tj. z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym, jak też zawartych w art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b, art. 73 ust. 3 u.g.n.;
2. art. 268a w związku z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w decyzji organu I instancji podstawy prawnej upoważnienia do podpisania decyzji dla osoby, która uczyniła to w imieniu Prezydenta Miasta B.
Na wypadek niepodzielenia przez sąd zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi dodatkowo zarzuciła naruszenie:
3. art. 144 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym wszczętym i przeprowadzonym w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli nieruchomości jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości;
4. art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 i ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, że ulica [...] posiadała przed dokonaniem inwestycji drogę nieurządzoną, a nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji gdy:
a). wskazane w operacie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem:
- przed budową drogi w 2012 r. ulica [...] posiadała drogę urządzoną, utwardzoną płytami betonowymi, z krawężnikami, zaś nieruchomość skarżącej posiadała wjazd, a nieruchomości podobne posiadają drogę nieurządzoną;
b). brak jest w operacie wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca wybrał do porównania podane tam ruchomości, a nie inne;
c). rzeczoznawca nie wskazał w operacie szacunkowym powodów, dla których zastosował określone podejście, metodę i technikę szacowania;
5. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, niezgodnie ze stanem faktycznym.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".
Spór w sprawie dotyczy legalności ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi.
Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według tekstu jednolitego z daty wydania zaskarżonej decyzji, Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń (drogi) a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale obowiązującej w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi. Oznacza to, że podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie przepisu uchwały rady gminy ustalającego stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek, zdaniem składu orzekającego, nie został w sprawie niniejszej spełniony, co dyskwalifikuje zaskarżone w sprawie decyzje jako wydane bez podstawy prawnej.
W dacie stworzenia warunków podłączenia działki nr [...] (pozostającej we współwłasności skarżącej) do wybudowanej drogi (ulicy [...]), tj. w dacie 28 grudnia 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr XXXIV/377/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 3604), powoływana dalej jako "uchwała". W jej § 12 ust. 1, w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano, że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 u.g.n., uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis (§ 12 ust. 1) w połączeniu z przepisami art. 144, 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a, 148 ust. 1 u.g.n. stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zdaniem składu orzekającego, wymieniony § 12 ust. 1 uchwały nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem, stanowiący o kwalifikowanej wadzie prawnej tegoż rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zgodnie z § 139 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane.
Uchwała z dnia [...] listopada 2012 r., zawierająca § 12 ust. 1 określający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (zastosowany przez organy w sprawie niniejszej), wskazuje następujące przepisy będące podstawą jej wydania: art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g."), który wprowadza wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Następnie powołano art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b oraz art. 73 ust. 3 u.g.n. Jak wynika z treści tej uchwały i jej tytułu, określa ona zasady i kryteria nabywania, zbywania, obciążania i zamiany, a także zasady wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata (vide § 1 uchwały). Podkreślić trzeba, że w żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej"), nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148b u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".
Należy też zwrócić uwagę na treść § 134 pkt 1 i 2 oraz § 135 "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy mają odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143). Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1); wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Stosownie zaś do treści § 135 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skoro uchwała, jak tego wymaga treść § 134 i § 135, regulować ma wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza treść (zakres) spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz wyżej wymienione przepisy u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają do tego upoważnienia. Stąd też nie można było, w uchwale na podstawie tych przepisów wydanej, stawki takiej wprowadzać.
W konsekwencji należy ocenić, że regulacja § 12 ust. 1 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.
Co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano, jednak – jak wyżej wskazano – każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym (w zakresie zawartego w niej upoważnienia). Tego wymagania nie spełnia przepis § 12 ust. 1, bowiem w uchwale z dnia 5 listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. W tym więc zakresie (treści § 12 ust. 1) uchwała z dnia 5 listopada 2012 r. jest sprzeczna z prawem.
Prowadzi to do odmowy zastosowania przez sąd w sprawie niniejszej przepisu § 12 ust. 1 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.
Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (vide wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 2076/10 oraz z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, a odnośnie rozporządzeń wyrok z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (vide powoływany wyrok w sprawie I OSK 2102/10). Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z dnia 5 listopada 2012 r., w której zamieszczono § 12 ust. 1 będący podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji.
Należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisów zawartych w takim akcie na skutek oceny ich niezgodności z przepisami rozporządzenia. O ile bowiem rozporządzenia i akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustaw, o tyle ich moc prawna w hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie jest równa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA ze sprawy II OSK 531/10, że wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym, nie powoduje przyznania im równej mocy prawnej. Wzajemną relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego i w celu wykonania ustaw.
Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści § 12 ust. 1 do uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. nastąpiło sprzecznie z prawem: normami ustawowymi (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 i ust. 1b, art. 73 ust. 3, art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6 u.g.n.) oraz normami rozporządzenia (§ 134, §135, § 139 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") – to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania § 12 i zakwestionować moc prawną tego przepisu jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej § 12 ust. 1 dotyczy tylko tego przepisu, a nie innych przepisów uchwały z dnia 5 listopada 2012r. i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tego przepisu z obrotu prawnego. Eliminuje go wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie (np. art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Powyższa ocena ma swoje określone konsekwencje dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Skoro § 12 ust. 1 uchwały jako sprzeczny z prawem nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji (a więc skoro sąd odmówił jego zastosowania jako kryterium kontroli jej legalności), to decyzję tę należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wskazanej przez organ jako moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do nowowybudowanej drogi ([...] grudnia 2012 r.) - przepis § 12 ust. 1 nie miał racji bytu i należy go traktować - na potrzeby sprawy niniejszej - jako wówczas nieistniejący. To natomiast oznacza, że nie zostały spełnione wymagania do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury (w tym przypadku: korzystania z drogi) nie obowiązywał przepis uchwały rady gminy wprowadzający obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i ustalający jej stawkę procentową.
Z decyzją wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji; gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594-595). Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro sąd – rozpoznając skargę na decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – odmawia zastosowania przepisu aktu prawa miejscowego współtworzącego podstawę prawną tej decyzji (§ 12 ust. 1 uchwały) i bez którego to przepisu nie może być decyzja wydana (art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 u.g.n.) – to jej wydanie należy ocenić jako takie, które nastąpiło bez umocowania organu do działania, czyli bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji, ocenić należy jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności.
Dodać należy, że identyczna sytuacja miała miejsce w wyrokach tutejszego sądu wydanych w sprawach II SA/Bk 183/13 oraz II SA/Bk 14/15 (dostępne w CBOSA).
Wyjaśnić również należy, że pomimo liberalnej linii orzeczniczej jaka była prezentowana wiele lat temu przez NSA (np. wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Łd 2951/94; wyrok z dnia 25 lutego 1982 r., II SA 1904/82; wyrok z dnia 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98; wyrok z dnia 6 maja 1999 r., I SA/Gd 134/97), a sprowadzającej się do twierdzenia, że niepowołanie przepisów będących prawnym uzasadnieniem działania jest co prawda uchybieniem prawa, jednak z punktu widzenia konstytucyjności lub zgodności takiego aktu z ustawą nie powinno być traktowane jako wystarczająca przesłanka do rozstrzygnięcia o jego zgodności z prawem, to skład orzekający nie może aktualnie aprobować takiego stanowiska jako niepodważalnego w sprawie niniejszej. Przeczy temu powszechnie obowiązująca zasada legalizmu polegająca m.in. na tym, że organ wydający dany akt wykonawczy, we wstępie do tego aktu powołuje się na przepis, na podstawie którego wydał akt. Obywatel ma prawo wiedzieć, jakie prawa i obowiązki są nakładane na niego przez prawo miejscowe i na jakiej podstawie prawnej. Brak wskazania podstawy prawnej aktu prawa miejscowego powinien zostać wyeliminowany.
Dodać także należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej prześledził zmiany uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/377/12 i stwierdził jedynie sprostowanie błędu w § 4 ust. 4 pkt 1 uchwały dokonane obwieszczeniem Wojewody Podlaskiego z dnia 5 listopada 2013 r. (Dz. Urz. z 2013 r., poz. 3844). Nie dotyczyło to jednak rzeczonego problemu. Analizując zaś poprzednie uchwały Rady Miasta Białystok dotyczące tej samej materii (uchwała nr XIX/200/07 z dnia 26 listopada 2007 r., uchwała nr LVII/743/10 z dnia 24 czerwca 2010 r.) należy wywnioskować, że wówczas organ nie zaniechał powołania przepisu art. 146 ust. 2 u.g.n. odnoszącego się do pobierania opłat adiacenckich.
Z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych przez sąd nieprawidłowości decyzji, bezprzedmiotowa była kontrola legalności decyzji z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze a niedotyczących kwestii zastosowania § 12 ust. 1 uchwały jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że wadliwym jest również ustalenie opłaty adiacenckiej w odniesieniu do poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które wskazują, że jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej zobowiązanie to jest solidarne, zaś w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności (vide wyrok z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Bd 1308/13; z dnia 11 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1909/13 oraz powołane w nich orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Skoro zatem w sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją ustalono sporną opłatę na rzecz A. D., podczas gdy inną decyzją, z tej samej daty tj. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalono wysokość opłaty dla drugiej współwłaścicielki nieruchomości nr [...] (na kwotę 585 zł z uwagi na wysokość jej udziału w prawie własności 3/10), to postępowanie organu również i w tym zakresie było nieprawidłowe.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
W postępowaniach sądowoadministracyjnych przed tutejszym Sądem w sprawach sygn. akt II SA/Bk 183/13 oraz II SA/Bk 14/15, w których miała miejsce identyczna sytuacja jak w sprawie niniejszej oraz w których składy orzekające identycznie oceniły konsekwencje zastosowania § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012 r., polecono organowi umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, jednakże nie ma ono automatycznego przełożenia w sprawie niniejszej, a to z uwagi na nowelizację art. 145 p.p.s.a. poprzez dodanie § 3, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten został dodany przepisem art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) i zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej stosuje się go również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie tj. przed 15 sierpnia 2015 r. Stąd też skład orzekający w sprawie niniejszej, dostrzegając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzył to postępowanie w wyroku niniejszym uwzględniającym skargę. Orzeczono o tym w punkcie 2 tego wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.