II SA/Bk 494/21

II SA/Bk 494/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 139/22 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...], nakazującej D. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego placu manewrowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł., w sąsiedztwie ulicy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...].05.2020r. wszczął postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego w 2016 r. placu manewrowego na działce nr [...] w Ł. oraz o terminie oględzin. W trakcie oględzin w [...].06.2020r. z udziałem inwestora D. B. ustalono, że inwestor samowolnie wybudował w 2016r. plac manewrowy do nauki jazdy wraz ze wzniesieniem najazdowym ograniczonym po obu bokach murkami oporowymi o długości ok. 23,3m, szerokości ok. 0,19 m i zmiennej wysokości do ok. 0,5m. Utwardzenie terenu zostało wykonane z kostki betonowej (na ok 4/5 powierzchni działki), teren został uzbrojony w kanalizację deszczową z 9 wpustami deszczowymi. Plac manewrowy ogrodzony został płotem ażurowym z zamontowaną metalową bramą wjazdową dwoma szlabanami i furtką wejściową. Plac manewrowy wyposażony został w 9 słupów, na których zamontowane zostały lampy oświetleniowe, kamery monitoringu i gniazda elektryczne 230V. Na powierzchni utwardzonej działki namalowane zostały linie manewrowe w kolorze białym i żółtym. Przez działkę przebiega sieć cieplna (poza terenem utwardzonym) i kanalizacji deszczowej. Na terenie utwardzonym od strony zachodniej działki, ustawione są dwa kontenery metalowe tymczasowe. Do działki zostało wykonane przyłącze energetyczne (szafka złącza kablowego z licznikiem znajduje się przy ogrodzeniu działki, w pasie drogowym).
Organ ponadto ustalił, że działka nr [...], której współwłaścicielami są D. B. i A. B., jest działką o powierzchni 5310 m2 i nie stanowi działki budowlanej. W części (o pow. 5289 m2) stanowi grunty orne oznaczone symbolem "RIVb", a w części (o pow. 21 m2) grunty zabudowane i zurbanizowane zaliczone do innych terenów zabudowanych oznaczonych symbolem "Bi".
D. B. przedłożył w dniu [...].10.2020r. w organie I instancji:
1. zgłoszenie (nr rej [...] w Urzędzie Miejskim w Ł.) z dnia [...].06.2020r. o zamiarze wykonania na działce nr [...] "dwóch tymczasowych obiektów kontenerowych niezwiązanych trwale z gruntem i przewidzianych do przeniesienia lub rozbiórki niż 180 dni", określając termin rozpoczęcia realizacji na dzień [...].02.2020r. (k. 25 akt admin.);
2. zgłoszenie (nr rej [...] w Urzędzie Miejskim w Ł.) z dnia 18.06.2020r. o zamiarze budowy 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, na działce nr [...], określając termin rozpoczęcia robót na dzień [...].06.2020r. (k. 26 akt admin.);
3. pismo z dnia [...].06.2020r. znak: [...]. Prezydenta Miasta Ł. informującego ,że budowa 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. nie wymaga zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej (k. 27 akt admin.);
4. zaświadczenie z dnia [...].06.2020r. znak; [...] Prezydenta Miasta Ł. "o braku sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...].06.2020r. dotyczącego budowy dwóch tymczasowych kontenerów niezwiązanych z gruntem na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł., na okres 180 dni (tj. od [...].06.2020r. do [...].12.2020r.)’’(k. 28 akt admin.);
5. decyzję z dnia [...].06.2020r. znak: [...] Prezydenta Miasta Ł. "zgłaszającą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...].06.2020r. D. B. dotyczącym usytuowania dwóch tymczasowych obiektów kontenerowych niezwiązanych trwale z gruntem, z uwagi na stwierdzenie, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowalnych w miejscu, w którym takie obiekty już istnieją (k. 30 akt admin.);
6. pismo z dnia [...].02.2020r. znak [...] Prezydenta Miasta Ł. informujące, że część działki nr [...] o powierzchni 0,4232ha - stanowiąca grunty orne RIVb, może zostać wyłączona z produkcji rolnej pod budowę placu manewrowo-dydaktycznego zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 32 akt admin.);
7. szkic sytuacyjny zagospodarowania działki, sporządzony przez uprawnionego geodetę na mapie do celów projektowych z dnia [...].07.2019r. (k. 33 akt admin.).
Mając powyższe na uwadze organ I instancji postanowieniem z dnia [...].06.2020r. znak: [...], na mocy art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust.3 Prawo budowlane, nakazał D. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową placu manewrowego oraz przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2020r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności wybudowanego placu manewrowego, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący przedłożył w dniu [...].10.2020r. w organie I instancji "Projekt architektoniczno-budowlany na roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki wraz budową urządzeń infrastruktury z technicznej - doziemną instalacją kanalizacji deszczowej, elektrycznej oraz oświetleniem zewnętrznym na działce nr ewid. [...], "Projekt budowlany przyłącza kanalizacji deszczowej"; oświadczenie projektanta oraz oświadczenie A. B. i l D. B. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ I instancji w piśmie z dnia [...].10.2020r. znak: [...] zwrócił D. B. przedłożone przez niego w/w dokumenty celem uzupełnienia i przedłożenia, zgodnie z w/w ostatecznym postanowieniem. Przedłożony przez zobowiązanego projekt nie dotyczył budowy placu manewrowego, a robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki. Skarżący nie przedłożył dokumentów zgodnie z ostatecznym postanowieniem z dnia [...].06.2020r. a pismem z dnia [...].11.2020r. poinformował PINB PG w Ł. o zamiarze doprowadzania do dnia [...].12.2020r obiektu, będącego przedmiotem postępowania [...], do stanu poprzedniego.
Organ I instancji przeprowadził w dniu [...].01.2021 r. kontrolę na działce nr [...] podczas której stwierdził, że inwestor nie doprowadził działki do stanu poprzedniego, a rozbiórka placu manewrowego nie została jeszcze rozpoczęta.
W związku z powyższym decyzją z dnia [...].02.2021r. znak: [...] organ I instancji, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b, nakazał D. B. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. B., reprezentowany przez r.pr. K. S. wnosząc o uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wstrzymał prowadzenie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego placu manewrowego na działce nr [...], a także zobowiązał inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów, enumeratywnie wymienionych w postanowieniu, które nie zostało zaskarżone. Słusznie również organ I instancji stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przedmiotowego placu manewrowego z uwagi na fakt, że zobowiązany nie przedłożył dokumentów wymaganych w/w ostatecznym postanowieniem, stąd nakazano jego rozbiórkę.
Cytując treść regulacji art. 28 i 48-49 P.b. organ II instancji podkreślił, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. Podkreślono także, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020r., a organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie podstawę prawną skarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącego naruszania art. 103 § 3 Kpa organ odwoławczy wskazał, iż zarówno decyzja jak i uzasadnienie organu I instancji jest prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 79 § 2 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w oględzinach, jest zdaniem organu II instancji niezasadny, gdyż była to kontrola, zaś w myśl art. 81 ust. 4 P.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowalnego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Organ powiatowy nie naruszył przepisów prawa, a z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządził protokół kontroli (karta 54-57 akt I instancji). Dokumentacja fotograficzna sporządzona wraz z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2021r. przez pracowników organu powiatowego, nie potwierdza prawdziwości zarzutu skarżącego, że nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego.
W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył D. B. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:
- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ograniczenie się przez organ wyłącznie do wskazania podstawy prawnej żądania, bez przeprowadzenia analizy stanu prawnego dla przedmiotowego obiektu, co skutkowało niewłaściwym sporządzeniem uzasadnienia prawnego, bowiem organ ograniczył się wyłącznie do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przytoczenia treści artykułu, co skutkowało wadliwym wydaniem decyzji, bowiem skarżący nie ma możliwości odniesienia się co do jej treści;
2. art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w oględzinach (kontroli), bowiem w dniu wyznaczonych oględzin ([...] stycznia 2021 r., godzina 11.00), strona stawiła się w miejscu przez organ wyznaczony, natomiast nie stawił się przedstawiciel organu i w związku z powyższym strona nie miała możliwości wzięcia udziału w czynnościach, a także złożenia uwag i zastrzeżeń do protokołu, które to uwagi były istotne na etapie postępowania administracyjnego, bowiem w oparciu o te czynności ustalono stan faktyczny. Tym samym strona została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu;
3. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż kontrola sprawdzająca przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2021 r. wykazała, że rozbiórka placu nie została rozpoczęta, natomiast w dniu kontroli (przeprowadzonej przez organ bez udziału pełnomocnika strony) plac pokryty był grubą warstwą śniegu i organ nie mógł dostrzec, iż nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego;
4. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia o wszczęciu postępowania strony - współwłaściciela nieruchomości A. B. podczas gdy jest ona stroną w sprawie, bowiem wszelkie obciążenia spowodowane wydaną decyzją administracyjną zgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane zobowiązują właściciela nieruchomości do podjęcia działań, a zatem jest ona osobą zainteresowaną w sprawie;
5. art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż inwestor samodzielnie wybudował plac manewrowy do nauki jazdy w 2016 r. i w związku z powyższym należy stosować treść przepisów prawa budowlanego na 2016 r. podczas gdy analiza akt sprawy wskazuje, iż inwestor przedmiotową działkę nabył w 2018 r., a pierwsze działania związane z inwestycją w postaci złożenia wniosków w zakresie podłączenia do sieci kanalizacji deszczowej i wykonaniu przyłącza energetycznego do działki miały miejsce w kwietniu 2019 r., co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu prawnego;
6. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stanowi plac budowlany i wymaga pełnej rozbiórki, podczas gdy analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie prowadzi do przekonania, iż obiekt nie stanowi placu manewrowego zgodnie z definicją, a jedynie plac utwardzony, który podobnie jak wszelkie instalacje i ogrodzenie nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane.
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
1. art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, podczas gdy z ww. artykułu wynika wprost, że przez definicję działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a zatem jednoznacznie stwierdzić należy, iż przedmiotowa działka jest działką budowlaną, natomiast klasyfikacja działki jako RBIV nie ma znaczenia dla definicji działki budowlanej, a nadto przeznaczenie terenu jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., jako tereny zabudowy usługowej i drobnej wytwórczości;
2. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nakazanie skarżącemu rozbiórki obiektu, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż obiekt przestał być placem manewrowym, bowiem skarżący przywrócił obiekt do stanu poprzedniego, czyli placu utwardzonego, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych;
3. art. 52 ustawy prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki wyłącznie do skarżącego, pomijając przy tym drugiego współwłaściciela w osobie A. B..
W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że art. 52 P.b. wskazuje, iż postępowanie prowadzi się najpierw do inwestora, którym jest skarżący. Ponadto przedmiotowa działka nie stanowi działki budowlanej, gdyż jako działka rolna figuruje w ewidencji gruntów i budynków i może być wyłączona z produkcji rolnej, ale na datę orzekania nie została wyłączona z tej produkcji. Końcowo podkreślił, że kwalifikacja wykonanych robót jest prawidłowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie podlegała uwzględnieniu, bowiem zarzuty podniesione w skardze nie podważyły prawidłowości wydanej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu D. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego placu manewrowego na działce nr [...], położonej w Ł.. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wykonanie placu manewrowego wraz z urządzeniami związanymi z tą inwestycją wymaga uzyskania pozwolenia, którego skarżący jako inwestor nie posiadał, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333, ze zm. dalej P.b.).
Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na wszczęcie kontrolowanego postępowania w dniu [...] maja 2020 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (tj. P.b. Dz.U.2020.1333).
Wedle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").
W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wybudowanie placu manewrowego, a według skarżącego utwardzenie części terenu działki nr [...] stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania, prowadzącego do legalizacji.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokonanych oględzin w [...].06.2020r. z udziałem inwestora D. B. wynika, że na działce nr [...] w Ł. wybudowano plac manewrowy do nauki jazdy wraz ze wzniesieniem najazdowym ograniczonym po obu bokach murkami oporowymi o długości ok. 23,3m, szerokości ok. 0,19 m i zmiennej wysokości do ok. 0,5m. Utwardzenie terenu zostało wykonane z kostki betonowej (na ok 4/5 powierzchni działki), teren został uzbrojony w kanalizację deszczową z 9 wpustami deszczowymi. Plac manewrowy ogrodzony został płotem ażurowym z zamontowaną metalową bramą wjazdową dwoma szlabanami i furtką wejściową. Plac manewrowy wyposażony został w 9 słupów, na których zamontowane zostały lampy oświetleniowe, kamery monitoringu i gniazda elektryczne 230V. Na powierzchni utwardzonej działki namalowane zostały linie manewrowe w kolorze białym i żółtym. Przez działkę przebiegała sieć cieplna (poza terenem utwardzonym) i kanalizacji deszczowej. Na terenie utwardzonym od strony zachodniej działki, ustawione są dwa kontenery metalowe tymczasowe. Do działki zostało wykonane przyłącze energetyczne (szafka złącza kablowego z licznikiem znajduje się przy ogrodzeniu działki, w pasie drogowym).
Organ ponadto ustalił, że działka nr [...], której współwłaścicielami są D. B. i A. B., jest działką o powierzchni 5310 m2 i nie jest działką budowlaną. W części (o pow.5289 m2) stanowi grunty orne oznaczone symbolem "RIVb", a w części (o pow. 21 m2) grunty zabudowane i zurbanizowane zaliczone do innych terenów zabudowanych oznaczonych symbolem "Bi". Okoliczności te zostały ustalone na podstawie uproszczonej informacji z rejestru gruntów, przy czym należy wyjaśnić, iż skarżący wraz z małżonką są użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości, co generalnie nie ma wpływu na niniejsze postępowania, bowiem nie ma wątpliwości, że to skarżący jest inwestorem wykonanego utwardzenia i wraz z A. B. dysponują gruntem jak właściciele. Należy przy tym podkreślić, że w ocenie Sądu do wykonania przedmiotowych robót budowlanych mogło dojść najwcześniej w roku 2018 (co jest podnoszone w skardze), zaś zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza wykonania robót już w 2016 r. Z elektronicznej księgi wieczystej o nr [...] (dostępnej na https://ekw.ms.gov.pl/) w sposób jednoznaczny wynika, że umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego na skarżącego oraz A. B. została sporządzona w dniu [...] września 2018 r.
Podkreślić przy tym należy, że ujawnione w księdze wieczystej dane, korzystają z domniemania prawnego jawności materialnej, uregulowanego art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 z późn. zm.; dalej: "u.k.w.h."). Przepis ten stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to istnieje do chwili, gdy wpisane prawo zostanie wykreślone (vide: art. 3 ust. 2 u.k.w.h.). Oznacza to, że żaden organ administracji publicznej nie ma uprawnień do samodzielnego podważania domniemania zgodności z prawem wpisów zawartych w księdze wieczystej. W tych okolicznościach w ocenie Sądu ustalenie, że do wykonania robót budowlanych doszło w 2016 r. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, należy zatem przyjąć – co podnosi skarżący w skardze – że roboty te mogły zostać wykonane w kwietniu 2019 r. Sąd dostrzegł powyższe nieścisłości niemniej jednak kwalifikacja wykonanych robót i dalsze czynności podjęte przez organ I instancji były prawidłowe, gdyż zarówno w 2016 r. jak w 2019 r. przepisy w tym zakresie były tożsame, co zatem nie miało wpływu na wynik postępowania. Zarówno w 2016 r. zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagało utwardzenie powierzchni gruntu jedynie na działkach budowlanych, jak i w kwietniu 2019 r. przepis ten brzmiał identycznie. Obecnie uregulowane jest to w identyczny sposób (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. obecnie obowiązującego). Okoliczność ta zatem mimo, że nieprawidłowo ustalona ostatecznie nie ma wpływu na wynik postępowania i pozostałe ustalenia organów obu instancji są prawidłowe.
Jak stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (na datę kwiecień 2019 r. wskazywaną przez skarżącego) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepis ten w cytowanym kształcie obowiązywał również w latach poprzednich. Jakkolwiek przepisy P.b. nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186). Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wynika przy tym jakim celom może służyć wykonanie utwardzenia oraz jakie może być jego przeznaczenie docelowe. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (por. min. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., II SA/Bd 102/20, Lex nr 3031159), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. (wedle tego przepisu przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21, Lex nr 3208934). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 701/16, CBOSA oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2020 r., II SA/Wr 748/19, Lex nr 2979507). Przedstawione wyżej stanowisko orzecznicze, sąd orzekający w pełni podziela.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że utwardzenie terenu wykonane na działce nr [...] zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Ponadto utwardzenie gruntu stanowi niewątpliwie odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji tj. placu manewrowego do nauki jazdy. Niewątpliwie potwierdza to cała infrastruktura związania z tym terenem, w tym oświetlenie, kanalizacja deszczowa, kamery monitoringu itp. Zaakcentować przy tym należy, że ostatecznie skarżący nawet w skardze nie kwestionował kwalifikacji wykonanych robót budowlanych wskazując, że "pozbawił obiekt przymiotów planu manewrowego przez usunięcie linii na terenie utwardzonym oraz zdjęcie pachołków, tym samym przywrócił obiekt do stanu poprzedniego czyli nawierzchni utwardzonej, która – jak należy wnioskować - w ocenie skarżącego nie wymagała pozwolenia. Okoliczności tych przy tym nie zmienia dokonane przez skarżącego zgłoszenia na tymczasowe obiekty kontenerowe czy też informacja Prezydenta Miasta w zakresie braku konieczności dokonania zgłoszenia na budowę 10 miejsc postojowych.
W świetle powyższych wywodów prawnych i faktycznych, w ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe utwardzenie stanowi plac manewrowy i nie może być zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych). Brak możliwości zastosowania przedmiotowego przepisu w niniejszej sprawie wynika również z tego, że przedmiotowa działka stanowi działkę rolną, a nie działkę budowlaną.
Ze znajdującego się w aktach sprawy uproszczonej informacji z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 8 akt admin.) wynika, że w skład działki o nr ewid. [...] o powierzchni 5310 m2 wchodzą grunty orne oznaczone symbolem "RIVb" (o pow.5289 m2) oraz grunty zabudowane i zurbanizowane zaliczone do innych terenów zabudowanych oznaczonych symbolem "Bi" (o pow. 21 m2)
Decydujące znaczenie w sprawie z punktu widzenia możliwości utwardzenia działki ma zatem jej sklasyfikowanie w ewidencji gruntów jako w głównej mierze działki rolnej, a aktualne oznaczenie w rejestrze gruntów przesądza o charakterze działki bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dopóki zatem przedmiotowa działka pozostaje sklasyfikowana jako głównie działka rolna wyłączona zostaje możliwość zastosowania do niej art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.
Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzone roboty budowlane nie zostały wykonane na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., ale na działce rolnej. Przeznaczenie przedmiotowej działki w ewidencji gruntów jako działki rolnej zasadniczo wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. W wyniku wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę nie może powstać obiekt budowlany niewymieniony w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 P.b.). Jakkolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych zostały zwolnione z obowiązku zgłoszenia, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi odnosić się ściśle po pierwsze do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie do robót na działkach budowlanych (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/17 oraz z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1169/19, oba CBOSA). W tym zakresie zatem ustalenie innej definicji działki budowalnej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie jest możliwie z w/w względów, a fakt niekorzystania z niej w sposób rolniczy nie zmienia jej w działkę budowlaną, co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze w zakresie art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym omyłkowo wskazano ust. 2 zamiast 12, który wskazuje na definicję działki budowlanej).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu rację mają organy, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia nie uzyskał, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 P.b. Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 p.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka o nr ewid. [...], na której został zrealizowany przedmiotowy plac manewrowy, znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m. Ł. w części dotyczącej kwartału terenu położonego w dzielnicy przemysłowo składowej – rejon ul. [...] – uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]), a teren ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową i drobnej wytwórczości, co oznacza, że działka ta mogła zgodnie z planem zostać wyłączona z produkcji rolnej. Informację taką skarżący uzyskał już w dniu [...] lutego 2020 r. od Prezydenta Miasta Ł. (k. 32 akt admin.), gdzie wprost wskazano, że grunt ten może być wyłączony z produkcji rolnej pod budowę placu manewrowo – dydaktycznego zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i miejscowym planem. Do daty orzekania w niniejszej sprawie skarżący takiej decyzji o wyłączenie z produkcji rolnej nie przedstawił, tym samym nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z tych też przyczyn zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie mógł być uwzględniony, gdyż nawet jeśli skarżący usunął infrastrukturę związaną z użytkowaniem placu manewrowego, to i tak utwardzenie powierzchni gruntu działki rolnej wymagało pozwolenia, a zatem decyzja nakazująca rozbiórkę jest zasadna. Tym samym ustalenia organów w trakcie kontroli z dnia 28 stycznia 2021 r. były prawidłowe, mimo że zalegała warstwa śniegu. W tym zakresie zatem nie doszło również do naruszenia art. 7, 77, 80 czy art. 107 § 3 k.p.a.
Należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie stosują art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że zobowiązane były w niniejszej sprawie do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów k.p.a. oraz ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem sądu organy nie naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (jedynie błędnie została ustalona data wykonania robót budowlanych, co ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy) oraz przytoczyły przepisy prawa, które zdecydowały o treści decyzji. Ponadto organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Końcowo należy odnieść się do dwóch zarzutów, które zostały podniesione w skardze, a mianowicie naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w oględzinach z dnia [...] stycznia 2021 r., a także braku udziału w postępowaniu A. B., jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie również osoby, która powinna być objęta decyzją administracyjną.
Należy wskazać, że pełnomocnik skarżącego w dniu [...] stycznia 2021 r. został zawiadomiony (korespondencja odebrana w dniu [...] stycznia 2021 r. osobiście przez pełnomocnika - zwrotne potwierdzenie odbioru k. 52-53 akt admin.) o przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej wykonanie zobowiązana zawartego w jego wniosku dotyczącego rozbiórki placu manewrowego (wniosek z 6.11.2021 r. k. 48 akt admin. prace miały być wykonane do dnia [...].12.2020 r.). Przy czym do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. wpłynął wniosek, że z uwagi na niekorzystne warunki pogodowe, utrudnione zostało dokończenie prac zmierzających do przywrócenie stanu poprzedniego (k. 58 akt admin.). Z akt postępowania nie wiadomo kiedy organ dowiedział się o treści w/w pisma tj. przed datą kontroli na ten dzień czy już po kontroli. Trudno zatem zarzucać naruszenie przepisów postępowania w zakresie uniemożliwienie udziału w oględzinach na podstawie art. 79 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy organ wskazał wprost, iż chodzi o kontrolę sprawdzającą, do której były uprawniony na podstawie art. 84 ust.1 P.b. Skarżący zatem nie dostając odpowiedzi w zakresie przesunięcia terminu, jeśli chciał w niej wziąć udział, powinien się stawić we wskazanym terminie.
Podobnie zarzut naruszenia art. 52 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki wyłącznie do skarżącego, pomijając przy tym drugiego współwłaściciela w osobie A. B. jest niezasadny, co trafnie podniósł organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Podkreślić należy, że przepis art. 52 P.b. (t.j. Dz.U. z 2019r. poz.1186 ze zm.) w brzmieniu w dacie wszczęcia postępowania (pismo z dnia 22.05.2020r.) stanowił: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Art. 52 zmieniony został przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. (Dz.U. z 2020r. poz. 471) zmieniającej nin. ustawę z dniem 19 września 2020r. Przepis art. 52 P.b. (t.j. Dz.U. z 2020r. poz.1333 ze zm.) w brzmieniu w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji stanowił:
1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust 1 ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Niewątpliwie zatem ustawodawca zmieniając przedmiotową regulację kładzie nacisk, że to inwestor jest przede wszystkim zobowiązany do wykonania nakazów czy zakazów, a dopiero kiedy jest to niemożliwe – właściciel lub zarządca obiektu.
W niniejszej sprawie - jak bezspornie ustalił organy i czego nie kwestionuje skarżący, jest on inwestorem. Zatem obowiązki w świetle brzmienia P.b.(w dacie wszczęcia postępowania jak i w dacie rozstrzygnięcia podjętego przez organy, choć stosuje na mocy art. 25 przepisy dotychczasowe) zostały prawidłowo nałożone na inwestora. Nie było podstaw - w świetle ustaleń niniejszej sprawy – do nałożenia obowiązków na drugiego współwłaściciela terenu (użytkownika wieczystego). Podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych - skarżoną decyzją obowiązków (inwestor) został prawidłowo ustalony, zaś A. B. odbierała korespondencję w sprawie, a zatem niewątpliwie miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i nie zgłosiła żadnych zarzutów w tym zakresie. Powyższe stanowisko organu w zakresie skierowania decyzji do inwestora potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1997/18, LEX nr 3169996).
Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organy obydwu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy materialne oraz procesowe.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.