II SA/BK 490/24

II SA/Bk 490/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 7 czerwca 2024 r. nr KO.703/22/24 KO.703/23/24 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Decyzją z 12 kwietnia 2024 r. nr Gn.6730.45.2023 Wójt Gminy Przerośl ustalił na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr geod. [...], położonej w obrębie I. w gminie P.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. F. i M. F.
Decyzją z 7 czerwca 2024 r. nr KO.703/22/24 KO.703/23/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji niesłusznie uznał odwołujących za strony przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie stwierdzono, że nie posiadają oni legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy zobowiązany był zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu mającego status strony postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.). W przypadku bowiem jego braku, organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W takiej sytuacji nie rozpatruje się merytorycznie zarzutów odwołania.
W dalszej kolejności wskazano, że przepisy ustawy planistycznej nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zastosowanie znajduje zatem art. 28 K.p.a. Cechami interesu prawnego o którym mowa w tej regulacji jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.
Organ odwoławczy stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Mogą mieć go również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na mocy art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości i stopień jej uciążliwości (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422).
Organ odwoławczy podkreślił także, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, dającymi podstawę skierowanego żądania w celu podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O tym czy podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama jego wola, skoro interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym.
Odnosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej organ odwoławczy wskazał, że T. F. i M. F. są właścicielami działki nr [...] w obrębie I., gmina P. Z kolei warunki zabudowy dla inwestora ustalono na części działki nr [...] w tym samym obrębie. O ile cała działka ewidencyjna nr [...] faktycznie graniczy z działką odwołujących, to pod uwagę należy wziąć fakt, że terenem inwestycji, na którym ustalono przedmiotowe warunki zabudowy jest wyłącznie część tej działki. Jak z kolei wynika z załącznika nr 1 do decyzji Wójta, linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z terenem, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać. Co więcej, z załącznika nr 3 dołączonego do decyzji, który stanowi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka odwołujących znajduje się poza terenem analizowanym.
Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na specyfikę postępowania o ustalenie warunków zabudowy zagadnienie sposobu określenia kręgu stron tego postępowania nabiera wyjątkowego znaczenia. Jest to kwestia wieloaspektowa, wywołująca szereg problemów w praktyce wydawania tego rodzaju decyzji. Dlatego też, celem ustanowienia kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, należy zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji, którego zakres pozwała na ustalenie kręgu podmiotów posiadających interes prawny w sprawie.
Decyzja organu pierwszej instancji ustala warunki zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii. Powierzchnia planowanej inwestycji wyznaczona po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów może wynosić maksymalnie do 0,5 ha (w związku z czym niewymagane prawem było uzyskanie uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z § 3 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z granicą terenu objętego wnioskiem inwestora. Dlatego też mając na uwadze bezemisyjny charakter planowanej inwestycji, a także pozytywne uzgodnienie projektu decyzji przez organy wyspecjalizowane należy uznać, zdaniem organu odwoławczego, że stronami postępowania w niniejszej sprawie mogą być tylko właściciele działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji, na którym ustalono warunki zabudowy. Zatem w analizowanym przypadku stronami postępowania będzie inwestor, podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli działki nr [...] oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...].
W ocenie Kolegium ustalone decyzją Wójta warunki zabudowy nie będą w żaden sposób ingerować w sferę praw i obowiązków odwołujących, których nieruchomość nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, a także jest położona poza obszarem analizowanym. Z mapy poglądowej wynika, granica działki odwołujących znajduje się w odległości ponad 600 m od najbliższej granicy terenu inwestycji.
Reasumując stwierdzono, że uwzględniając zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości, uznać należy, że T. F. i M. F. nie posiadają interesu prawnego do występowania jako strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy ocenił, że przywoływane przez odwołujących okoliczności świadczą jedynie o interesie faktycznym nieuprawniającym do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora. Dlatego Kolegium zobligowane było, na postawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli T. i M. F. i zarzucili naruszenie:
- art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ drugiej instancji, że nie są oni stroną przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie w ocenie organu nie posiadali legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowy brak rozpatrzenia merytorycznego zarzutów wniesionego przez nich odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że realizacja planowanej inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej będzie w istotny sposób oddziaływać na ich interes prawny, co wynika z szerokiego zakresu oddziaływania takich inwestycji na środowisko oraz wpłynie na znaczące pogorszenie warunków ich życia i innych mieszkańców wsi I. oraz na obniżenie wartości należącej do nich nieruchomości, w tym poprzez konieczność dokonania istotnych zmian w krajobrazie, związanych w szczególności z koniecznością przygotowania drogi dojazdowej dla sprzętu ciężkiego niezbędnego do prawidłowej realizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem obecnie obszar planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także ze względu na zwiększony ruch pojazdów ciężkich w okresie budowy farmy fotowoltaicznej oraz konserwacji sprzętu, a także ze względu na hałas generowany przez owe sprzęty oraz panele fotowoltaiczne i kontenerową stację transformatorową, a ponadto organ drugiej instancji nie ocenił faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość oraz nie ustalił stopnia jej uciążliwości dla ich nieruchomości;
- art. 77 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie są oni stroną w postępowaniu, podczas gdy dotychczas organ pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu oraz w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej zawiadamiał ich o dokonywanych czynnościach, udzielił dostępu do akt sprawy, informował o okolicznościach faktycznych i prawnych, a ponadto organ drugiej instancji uznał, że posiadają oni przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co ma bezpośrednie i tożsame znaczenie na kanwie przedmiotowej sprawy, czym organ pozbawił ich w zupełności nieprawidłowo przymiotu strony w tymże postępowaniu;
- art. 106 § 1 w zw. z art. 7b w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy 29 marca 2024 r., tj. przed dniem wydania przedmiotowej decyzji, skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z 15 marca 2024 r. nr Oś.6220.1.2024 dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie Gminy P., podczas gdy organy powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji dotyczącej warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozpatrzenia ww. odwołania i złożonej w następstwie skargi, z uwagi na zasadę współdziałania organów administracji publicznej, bowiem wydanie niniejszej decyzji było uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co czyni niniejszą decyzję przedwczesną na obecnym etapie postępowania administracyjnego;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niedokonanie całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie podjęcia przez organ drugiej instancji wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia owego stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i w konsekwencji błędne rozpatrzenie całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości, w tym przede wszystkim nieuwzględnienie przez organ drugiej instancji, że planowana inwestycja w obecnym kształcie nie posiada dostępu do drogi publicznej, natomiast najbliższa droga publiczna znajduje się w odległości około 700 m od planowanej inwestycji, co wiąże się z koniecznością wyodrębnienia i przygotowania drogi przebiegającej w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości skarżących, co prowadzi do konkluzji, że organ dokonał dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego jak dotąd materiału dowodowego, który winien był poczynić rzetelne ustalenia w toku postępowania, co doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowo wydanej decyzji przez SKO i uznania, że skarżący nie są stroną niniejszego postępowania, co winno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji w całości i przekazaniem do ponownego rozpatrzenia, co ma przecież wprost wpływ na nieruchomość skarżących i co stanowi o tym, że przysługuje im przymiot strony;
- art. 8 w zw. z art. 107 § 2 w zw. z 124 § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego, brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez organ drugiej instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i zawarciu przez ten organ jedynie lakonicznych twierdzeń w tymże uzasadnieniu przy jednoczesnym braku wskazania w sposób wyczerpujący podstawy prawnej tak wydanej decyzji, przez co owe uzasadnienie nie wskazuje w sposób całościowy na twierdzenia i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu postępowania przez organ drugiej instancji;
- art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie na kanwie przedmiotowej sprawy, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej są wymagane wiadomości specjalne, a ponadto mając na uwadze liczne wątpliwości i skargi zgłaszane przez mieszkańców pozostających w sąsiedztwie do planowanej inwestycji, w tym przez skarżących, organy powinny posiłkować się odpowiednią opinią biegłego lub biegłych, posiadających wiadomości specjalne wymagane przy tego typu przedsięwzięciu, zwłaszcza mając na uwadze moc elektrowni i brak drogi dojazdowej;
- art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego i odmowę przez organ przyznania skarżącym przymiotu strony, podczas gdy prawo do ochrony interesu prawnego wynikającego z normy prawa określającego przymiot strony jest skutecznie realizowane przez skarżących poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego chroniących wprost ich rzeczywisty interes naruszony decyzją o warunkach zabudowy;
- art. 17 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 1 ppkt a i ust. 1 a pkt 2 ppkt a i b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nieuwzględnienie przez organ, że planowana inwestycja znajduje się na terenie otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego, na którym jest zakaz lokalizowania nowych obiektów, jak również takich które odbiegają od formy architektonicznej oraz znajdujących się w niewielkich odległościach od innych obiektów, co czyni wydaną w przedmiotowym postępowaniu decyzję o warunkach zabudowy wadliwą;
- art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie przez organ, że ustalenie warunków zabudowy na jedynie części działki o nr geod. [...] położonej w obrębie I., Gmina P. jest niedozwolone;
- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieuwzględnienie przez organ, że planowane przedsięwzięcie wpłynie w znaczący sposób na krajobraz oraz wpłynie znacząco na obniżenie atrakcyjności turystycznej terenów w bliskim sąsiedztwie inwestycji, zaburzy ład przestrzenny krajobrazu, a ponadto do realizacji przedsięwzięcia wymagane jest usunięcie znajdujących się na przedmiotowym terenie drzew oraz krzewów, a także zachodzi konieczność wyodrębnienia drogi dojazdowej dla specjalistycznych maszyn, koniecznych do budowy elektrowni fotowoltaicznej z uwagi na odległość planowanej inwestycji od najbliższej drogi publicznej (około 700 m), co wskazuje na istotną ingerencję inwestora w teren, posiadający szczególne walory kulturowe, przyrodnicze i krajobrazowe oraz trwałe zniekształcenie terenu, co nie zostało uwzględnione przez organ;
- § 4 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny", poprzez nieuwzględnienie przez organ, że planowana inwestycja znacząco i negatywnie będzie oddziaływać na środowisko przyrodnicze, oraz że inwestycja naruszy zakazy zawarte w wyżej wskazanej uchwale, w tym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień, zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, podczas gdy teren na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie jest zadrzewiony i znajdują się na nim liczne krzewy oraz pobliskie tereny leśne, co będzie wiązało się z koniecznością usunięcia owej flory, a ponadto na terenie planowanej inwestycji i w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się zbiorniki wodne tzw. "oczka wodne", a także przytwierdzenie słupów podtrzymujących moduły wiąże się z wykonaniem prac ziemnych, które trwale zniekształcą rzeźbę terenu, ponadto planowana inwestycja w obecnym kształcie nie posiada dostępu do drogi publicznej, natomiast najbliższa droga publiczna znajduje się w odległości około 700 m od planowanej inwestycji, co wiąże się z koniecznością wyodrębnienia i przygotowanie drogi przebiegającej w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości skarżących, wobec czego realizacja przedsięwzięcia będzie miała negatywny wpływ na przyrodę oraz trwale zniekształci powierzchnię gruntu na terenach przylegających.
Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr geod. [...] położonej w obrębie I. w gminie P.
Tak zakreślony przedmiot postępowania niesie określone konsekwencje. Przesądza bowiem, że wydając zaskarżoną decyzję SKO nie dokonało merytorycznej oceny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ograniczając się jedynie do oceny, czy skarżący posiadali legitymację procesową do wniesienia odwołania. Kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, bowiem skarżący we wniesionej skardze podnoszą zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co nie mogło być przedmiotem sądowej kontroli. Kontrola powyższa jest bowiem ograniczona jedynie do zbadania prawidłowości stanowiska SKO odmawiającego skarżącym przyznania statutu strony w postępowaniu.
Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego w kontrolowanej sprawie wynikało z przeprowadzonej przez Kolegium oceny co do braku u podmiotów wnoszących odwołanie statusu strony kontrolowanego postępowania administracyjnego. Uznanie, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 10 września 2019 r., II OSK 2480/17, pub. CBOSA).
Przechodząc do tak zakreślonego przedmiotu kontroli sąd wyjaśnia w pierwszej kolejności, że proces inwestycyjny związany z realizacją inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej jest wieloetapowy i obejmuje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, gdzie badana jest kwestia ewentualnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (I postępowanie), postępowanie lokalizacyjne obejmujące ustalenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem lub w przypadku jego braku, wydania decyzji o warunkach zabudowy (II postępowanie), a na końcu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (III postępowanie). Co istotne, na każdym etapie procesu inwestycyjnego inaczej oceniana jest kwestia interesu prawnego strony, a więc ocena, czy dany podmiot ma legitymację procesową. Zasadą pozostaje przy tym, że o ile w przypadku I postępowania (środowiskowych uwarunkowań) kwestia legitymacji procesowej jest traktowana bardzo szeroko, o tyle na dalszych etapach procesu inwestycyjnego interes prawny osób trzecich jest ograniczany. Konsekwentnie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny jest traktowany bardzo wąsko, czego wyrazem jest treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie niniejszej mamy zaś do czynienia z etapem ustalenia warunków zabudowy.
Przepisy u.p.z.p., inaczej niż to ma miejsce w przypadku ustawy – Prawo budowlane, nie określają expressis verbis kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji podstawy legitymacji procesowej należy poszukiwać w regulacji zawartej w art. 28 K.p.a.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., VIII SA/Wa 216/16; wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 78/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 marca 2018 r., II SA/Bd 1263/17, pub. CBOSA).
Przymiot strony w postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy posiadają także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (vide: uchwała NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95; uchwała NSDA z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, pub. CBOSA). Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2009 r., II OSK 1186/08; wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2882/14; wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Po 587/18, pub. CBOSA).
Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkowni wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również działki znajdującej się w dalszej odległości (vide: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09; wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13, pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że co do zasady stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Krąg tych stron może być jeszcze poszerzony o właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości nie sąsiadujących z działką, dla której organ ustala warunki zabudowy. O interesie prawnym właścicieli lub użytkowników wieczystych działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla nieruchomości położonych w strefie oddziaływania. Czynny udział w postępowaniu należy zapewnić także właścicielom, użytkownikom wieczystym, zarządcom nieruchomości nie graniczących z terem przedsięwzięcia, jeżeli zostanie wykazane w okolicznościach danej sprawy, że przedmiotowa inwestycja będzie wpływać na dotychczasowy sposób korzystania z praw rzeczowych do nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie z 11 lipca 2023 r., II SA/Rz 137/23, pub. CBOSA).
W sprawie niniejszej organ odwoławczy w następujących bezspornych okolicznościach faktycznych: skarżący są właścicielami działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną nr [...], stwierdził że nie mają oni przymiotu strony. Stanowisko swoje w tym zakresie organ odwoławczy uzasadnił tym, że:
- teren inwestycji stanowi wyłącznie część działki, z którą to częścią nie graniczy w sposób bezpośredni działka skarżących;
- linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywa się z terenem, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać;
- z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżących znajduje się poza obszarem analizowanym.
Organ odwoławczy stwierdził, że stronami przedmiotowego postępowania są: inwestor, podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej czyli działki nr [...] oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działek nr [...] bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, tj. z częścią działki nr [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że stronami niniejszego postępowania powinni być także skarżący, jako właściciele działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną (działką ewidencyjną) a ich odwołanie powinno być merytorycznie rozstrzygnięte. Bez przesądzania kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki ewidencyjnej sąd wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy dla część działki ewidencyjnej możliwe jest w wyjątkowych stanach faktyczno-prawnych.
Zgodnie z dominującym stanowiskiem w orzecznictwie, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (vide: wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17; 23 września 2020 r. II OSK 1069/20; 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21; 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20; 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21, pub. CBOSA). W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (vide: wyroki NSA z 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, pub. CBOSA). W orzecznictwie pojawia się również stanowisko, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki w przypadku działek o dużej powierzchni, kiedy możliwe jest precyzyjne wyodrębnienie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (vide: np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, pub. CBOSA).
Przytoczone wypowiedzi judykatury zachowały aktualność mimo zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych wprowadzonych z dniem 3 stycznia 2022 r. W dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, że: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Nie bez znaczenia jest też treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a – w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji". W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23, pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy (bez uprzedniej oceny merytorycznej) posłużył się wyjątkową instytucją (ustalenie warunków zabudowy na części działki) i wyłączył z postępowania skarżących, którzy zasadniczo jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną (działką ewidencyjną) powinni być stroną tego postępowania. Podnieść w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji uznawał skarżących za strony postępowania. Skarżący znajdowali się w wykazie stron postępowania a decyzja organu pierwszej instancji została im doręczona.
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna merytorycznie odwołanie T. i M. F.