II SA/Bk 489/12

II SA/Bk 489/12 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2012-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Transport
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OSK 255/13 - Wyrok NSA z 2014-06-24
II OZ 681/12 - Postanowienie NSA z 2012-08-30
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 38 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
art. 17 ust. 1, art. 55
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
Tezy
Zarządca linii kolejowej jest podmiotem zobowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez niego linii kolejowych. Natomiast korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu gruntu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] P. L. K. S.A. w W. Z. L. K. w B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bk 489/12
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. numer [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant PSP) w B. nakazał A w B. (dalej jako A w B.) - jako zarządcy linii kolejowej nr a przebiegającej przez teren Nadleśnictwa Ż. – wykonanie do dnia 31 marca 2012 r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii, na terenie wskazanego Nadleśnictwa, na odcinku 17, 19 km (leśnictwa S., B., K., S., S., Ż., K. L.). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
Powyższe rozstrzygnięcie jest kolejnym w sprawie, po decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylonej przez P. Komendanta Wojewódzkiego PSP w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wydano je (decyzję z dnia [...] marca 2012 r.) po ustaleniu nieoczyszczania terenu A wzdłuż wskazanych linii kolejowych, występowania drzew i krzewów w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego i nieprowadzenia ewidencji zalesienia, które to okoliczności stwierdzono protokolarnie w trakcie czynności kontrolno – rozpoznawczych w dniach 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. Również w protokole z dnia 21 listopada 2011 r. odnotowano wyniki kontroli przedstawionej przez A w B. dokumentacji geodezyjnej (z której sporządzono serwis fotograficzny), obrazującej wyrys własności gruntów A wzdłuż linii kolejowych na terenie poszczególnych Nadleśnictw (ale bez wskazania odległości torowiska od granicy gruntów kolejowych). Do wymienionych protokołów przedstawiciele A w B. zgłosili zastrzeżenia. Jako dowód przeprowadzono również przedstawione przez Nadleśnictwo Ż. mapy terenów leśnych wraz z opisem drzewostanu znajdującego się w pobliżu linii kolejowych. Organ ocenił na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych spoczywa na zarządcy linii kolejowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło A w B. kwestionując przede wszystkim brak jednoznacznego wskazania podmiotu kontrolowanego, istnienie formalnoprawnych braków protokołów z czynności kontrolnych i udzielonych kontrolującym upoważnień, przeprowadzenie kontroli w zakresie wykraczającym poza granice upoważnienia, bezpodstawne ustalenie, że infrastruktura kolejowa jest obiektem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe lasu, a w związku z tym że zarządca infrastruktury ma obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Zarzucono brak określenia w decyzji konkretnej lokalizacji podlegających wykonaniu pasów przeciwpożarowych. Zdaniem odwołującego się określono wyłącznie numery linii, długości tych pasów i nazwy leśnictw. Wyjaśniono, że A w B. jedynie zarządza infrastrukturą kolejową, a więc nie może być odpowiedzialna za skutki procesu hamowania pociągu. Nadto nie wykazano, by w ostatnich latach przyczynami pożarów na terenach wskazanych w decyzji były niesprawnie działające urządzenia kolejowe.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na dzień 30 czerwca 2012 r. Natomiast utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych zostały wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i są nimi zarządcy lub przewoźnicy kolejowi, którzy mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Obowiązek zarządców potwierdza, zdaniem organu, treść przepisów art. 55 ust. 1 – 3 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem wynika z nich, że to zarządca może domagać się od właścicieli gruntów wspólnego, umownego ustalenia wysokości odszkodowania za szkody poniesione wskutek urządzania tych pasów. Nie budzi również wątpliwości, zdaniem organu, fakt że ruch kolejowy stanowi zagrożenie pożarowe dla obszarów leśnych. Zdaniem organu niewskazanie numeru legitymacji służbowej kontrolującego w dokumencie upoważnienia do jej przeprowadzenia nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się również, jakoby upoważnienia oraz protokoły z czynności kontrolno – rozpoznawczych nie oznaczały podmiotu nimi objętego, skoro upoważnienia każdorazowo doręczano A w B., a w trakcie czynności kontrolnych brali udział jego przedstawiciele, co potwierdzali za każdym razem własnoręcznymi podpisami w protokołach. Zmianę terminu wykonania nakazanych czynności organ uzasadnił niewykonalnością pierwszego terminu z uwagi na upływ czasu.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka akcyjna A w B. Zarzuciła:
- naruszenie przepisów art. 23 i 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dalej ustawa o PSP) oraz art. 6, 7 i 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
- błędne zastosowanie przepisów: § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym – poprzez uznanie, że strona skarżąca zobowiązana jest do wykonania spornych pasów;
- naruszenie art. 23 ust. 7 i 8 pkt 4 i 6 ustawy o PPSP oraz § 4 i § 10 ust. 2 pkt 4 i 7 ppkt "a" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzanych przez PSP poprzez ich niezastosowanie polegające na: nieoznaczeniu podmiotu objętego czynnościami kontrolno – rozpoznawczymi, brak podania w upoważnieniach numerów legitymacji służbowych osób kontrolujących, podjęcie czynności kontrolnych niezgodnie z miejscem i czasem wykonywania zadań skarżącego, niewskazanie przepisów, z którymi niezgodność stwierdzono;
- naruszenie art. 26 ustawy o PSP oraz art. 107 k.p.a. poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku, w tym niewskazanie konkretnej lokalizacji pasów przeciwpożarowych;
- naruszenie art. 79 "a" ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wykroczenie poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu naruszeń proceduralnych zarzucanych przez stronę skarżącą. W szczególności w upoważnieniach z dnia 10 czerwca 2011 r. i z 10 sierpnia 2011 r. oraz w protokołach z czynności kontrolnych z dnia 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. nie wskazano numerów legitymacji służbowych kontrolujących, nie wskazano jednoznacznie podmiotu kontrolowanego. Z treści protokołów wynika natomiast, że kontroli dokonano na terenie Nadleśnictwa Ż. Dopiero w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. uzupełniono brak kolejnego upoważnienia, stąd zdaniem strony, datę 8 listopada 2011 r. należy uznać za początek czynności kontrolno – rozpoznawczych wykonywanych wobec A w B. W ocenie skarżącego z protokołu z dnia 21 listopada 2011 r. wynika, że przekroczono zakres upoważnienia z dnia 3 listopada 2011 r., które obejmowało wyłącznie wgląd w dokumentację geodezyjną zgromadzoną przez A i sporządzenie jej kopii. W związku z tym strona zgłosiła liczne pisemne zastrzeżenia. Mimo powyższych uchybień organy wydały decyzje (pierwszoinstancyjną i zaskarżoną odwoławczą), w których wskazano skarżącego jako podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych, a nie wskazano konkretnej lokalizacji tych pasów. Tymczasem, zdaniem skarżącego, zobowiązanym do ich wykonania jest właściciel lasów, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Natomiast przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazują jako zobowiązanego w tym przedmiocie zarządcy infrastruktury kolejowej. Nie jest on również odpowiedzialny za sposób funkcjonowania taboru. Niezależnie od tego organ nie wykazał również, że to właśnie tabor kolejowy powodował w ostatnich latach zagrożenie pożarowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji wskazano lokalizację podlegających wykonaniu pasów przeciwpożarowych – wzdłuż linii kolejowych i zgodnie z protokołem odbioru robót oczyszczania i renowacji pasów ochronnych z dnia 29 kwietnia 2010 r., który był sporządzany wspólnie z przedstawicielami A w B. Również w trakcie czynności kontrolnych nie zgłaszano uwag odnośnie nieznajomości lokalizacji przedmiotowych pasów. Zdaniem organu wskazany przez skarżącego przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów ogólny obowiązek wykonywania zabiegów zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem dotyczącym wprost realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zwrócono uwagę, że kwestia obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania spornych pasów nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kwestionowane decyzje zostały wydane na skutek postępowania wszczętego z urzędu w związku z przeprowadzoną przez organ I instancji kontrolą stanu utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr a na terenie Nadleśnictwa Ż. (protokół z dnia 21 czerwca 2011 r., k. 85 akt adm.). Stwierdzony wówczas przez organ nieprawidłowy stan pasów przeciwpożarowych, uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był co do zasady kwestionowany przez uczestniczących w czynnościach kontrolnych przedstawicieli Nadleśnictwa i A w B. Zastrzeżenia złożone przez ten ostatni podmiot polegały głównie na wskazaniu, że utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych należy do zarządcy lub właściciela lasu. Tego zagadnienia dotyczył główny ciężar sporu w sprawie niniejszej, sprowadzający się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenie konkretnie wskazanych leśnictw w kompleksie Nadleśnictwa Ż. Zdaniem bowiem organu przedmiotowy obowiązek spoczywa na skarżącym jako zarządcy terenu (zarządcy linii kolejowej), a zdaniem strony skarżącej – na Nadleśnictwie. Zarzut skargi dotyczący tej okoliczności należy rozpoznać w pierwszej kolejności, bowiem ma on znaczenie przesądzające o legalności zaskarżonej decyzji.
W ocenie składu orzekającego przeprowadzona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza przepisów prawa (a w szczególności wnioski z niej płynące, na podstawie których obciążono zarządcę infrastruktury kolejowej, czyli w niniejszej sprawie A w B., obowiązkiem wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych) nie narusza prawa.
Zauważyć należy, że w poprzednim stanie prawnym tj. w czasie obowiązywania § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) – prawodawca wprost wskazał, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na właścicielu linii kolejowej. Kolejne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), które zastąpiło wymieniony wyżej akt wykonawczy z 2006 r., nie zawiera tak wyraźnej regulacji odnośnie podmiotu zobowiązanego do wykonania, urządzenia oraz utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zawiera jedynie wskazanie, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok (§ 38 ust. 1).
Zwraca natomiast uwagę, że w § 38 ust. 2 nowego rozporządzenia (z 2010 r.) wskazano, iż "Rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) i 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Zacytowany wyżej przepis § 38 ust. 2 zawiera istotną informację. Odsyła bowiem do dwóch wymienionych w nim rozporządzeń - w zakresie koniecznych do wykonania w terenie konkretnych rozwiązań przeciwpożarowych oraz co istotniejsze - do trzech ustaw: o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej - w zakresie podmiotów właściwych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Oznacza to, że podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych należy poszukiwać we wskazanych, trzech regulacjach ustawowych.
Analiza przepisów wymienionych wyżej ustaw prowadzi do wniosku, że konkretne rozwiązania dotyczące spornego w sprawie niniejszej zagadnienia (podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie pasów przeciwpożarowych) zawiera ustawa o transporcie kolejowym, zaś pozostałe regulacje prawne zawierają przepisy uzupełniające kwestie ochrony przeciwpożarowej wzdłuż linii kolejowych.
Wskazać należy, że w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązano właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, jednak jest to przepis ogólny, którego treść nie pozwala wyinterpretowywać wniosków odnośnie podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Nadto w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach w zakresie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego odesłano do rozporządzenia Ministra właściwego do spraw środowiska. Jest nim rozporządzenie z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 z późn. zm.), w którym ustalono cztery kategorie pasów przeciwpożarowych (§10 ust. 1). Rozporządzenie to nie zawiera jednak wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów wzdłuż linii kolejowych, również żaden ze wskazanych w tym paragrafie pasów przeciwpożarowych nie jest pasem oddzielającym las od linii kolejowej. W § 10 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia wskazano z kolei, że szczegółowych ustaleń dotyczących wykonania pasów (na terenie poligonów wojskowych i umożliwiających prowadzenie działań ratowniczych) dokonują zarządcy lasów w uzgodnieniu z właściwymi terytorialnie organami (Ministrem Obrony Narodowej, Komendantem Straży Pożarnej). Jednak również i tego przepisu nie można traktować jako przesądzającego o podmiocie zobowiązanym do wykonania pasa przeciwpożarowego wzdłuż linii kolejowej po pierwsze dlatego, że tej konkretnej kategorii pasa on nie dotyczy, po drugie mowa w nim nie o podmiocie zobowiązanym do urządzenia takiego pasa, ale o podmiocie ustalającym, jak pas wykonać. Powyższe uprawnia zatem do wniosku, że ani § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., ani art. 13 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy o lasach nie zawierają rozwiązania spornej w sprawie niniejszej kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów wzdłuż linii kolejowych.
Analiza przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej również prowadzi do wniosku, że nie reguluje ona zagadnienia podmiotów zobowiązanych do urządzenia, wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. W jej treści nie porusza się zagadnienia ochrony lasów przed zagrożeniem pożarowym występującym wzdłuż linii kolejowych. Jedynie wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. zawiera w § 38 ust. 2 odesłania do ustawy o lasach i transporcie kolejowym, które to odesłania wyżej przeanalizowano.
Trafnie organy w sprawie niniejszej wskazały, że regulacje dotyczące podmiotów właściwych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zawiera ustawa o transporcie kolejowym.
Zgodnie z jej art. 17 ust. 1 zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Ustawodawca nałożył zatem wprost na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w wymienionym art. 17 ust. 1, określa przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z jego ustępem 1 punktem 3 zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. W myśl art. 55 ust. 2 ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Z kolei w przepisie art. 55 ust. 3 wskazano, że koszty związane z urządzaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych obciążają właścicieli gruntów, jeśli posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzania tych pasów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Ostatnio wskazany wyjątek, zdaniem sądu, potwierdza że podmiotem zobowiązanym co do zasady do urządzania i utrzymywania pasów jest zarządca linii kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3), który na podstawie umowy cywilnoprawnej może uzgodnić wysokość odszkodowania z właścicielami gruntów, na których pasy będą urządzone (art. 55 ust. 2), natomiast właściciele gruntów są obciążeni obowiązkiem urządzenia i utrzymywania pasów oraz ponoszenia kosztów z tym związanych jedynie wyjątkowo, w sytuacji opisanej w art. 55 ust. 3. Inaczej rzecz ujmując zarządca linii kolejowej, wzdłuż której pas przeciwpożarowy będzie urządzony, ma prawo zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie.
Zauważyć nadto należy, że powyższa regulacja przepisu art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, dotycząca wzajemnych relacji i zobowiązań zarządcy linii kolejowej w zakresie utrzymywania pasów przeciwpożarowych (do czego jest zobowiązany w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym) i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, nie statuuje wyłącznie uprawnienia zarządcy do urządzania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 sformułowanie "Zarządca ma prawo..." dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych, a nie uprawnień do urządzenia pasa przeciwpożarowego, bowiem w tym ostatnio wskazanym zakresie jest to obowiązek (nie uprawnienie) zarządcy linii kolejowej, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.
Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że zarządca linii kolejowej jest podmiotem zobowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez niego linii kolejowych. Natomiast korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu gruntu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Prawidłowej, prowadzącej do powyższego wniosku wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, dokonano również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w związku z tym jest ona zgodna z prawem w zakresie wskazanego podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych. Podkreślić należy, że powyższe stanowisko jest również zgodne z dominującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, spośród których przywołać należy wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Go 6/12 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., a w szczególności bogate orzecznictwo wymienione w uzasadnieniu ostatnio wskazanego wyroku (wszystkie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Skoro zatem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych, którym jest skarżący A w B., to nie mogła odnieść skutku w postaci uchylenia kwestionowanej decyzji większość zarzutów skargi sformułowanych jako naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Z kolei zarzucony również jako naruszony przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym nie miał zastosowania w sprawie, bowiem nie dotyczy bezpieczeństwa pożarowego związanego z prowadzeniem ruchu kolejowego (tego dotyczy ust. 1 pkt 3 tego przepisu), ale bezpieczeństwa ruchu kolejowego w ogólności. Z części rozstrzygającej zaskarżonej decyzji wynika też, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 nie stanowił jej podstawy (był nią natomiast art. 17 ust. 1 pkt 3).
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, mających w większości charakter proceduralny, to zdaniem sądu były one częściowo trafne, jednak nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania i jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie "jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy przy tym rozumieć jako sytuację, w której brak stwierdzonych naruszeń prowadziłby do wydania decyzji o innej treści (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, CBOSA). W ocenie składu orzekającego z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.
Zarzutami procesowymi, które powtarzały się najczęściej i to jeszcze na etapie administracyjnym, a następnie zostały wskazane w skardze, są: nieprawidłowe przeprowadzenie czynności kontrolno – rozpoznawczych polegające na nieoznaczeniu podmiotu objętego tymi czynnościami, niewskazanie w upoważnieniach numerów legitymacji służbowych podmiotów kontrolujących, wykonanie czynności kontrolnych niezgodnie z miejscem i siedzibą oraz czasem wykonywania zadań przez skarżącego, jak również niewskazanie w protokołach czynności kontrolno – rozpoznawczych stwierdzonych niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi.
W tej kwestii wskazać trzeba, że sposób przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych uregulowany został w Rozdziale 4 ustawy o PSP. Jest on następujący: prawo do przeprowadzenia takich czynności mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta PSP (art. 23 ust. 4); czynności kontrolno – rozpoznawcze mogą być przeprowadzone po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do ich przeprowadzenia przynajmniej na 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia (skrócenie tego terminu może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych wskazanych w art. 23 ust. 7 i 8, które w sprawie nie wystąpiły); zgodnie z art. 23 ust. 8 upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych powinno zawierać ściśle wskazane w punktach od 1 do 10 informacje, w tym imię i nazwisko, określenie stanowiska służbowego strażaka upoważnionego do ich przeprowadzenia oraz numer jego legitymacji służbowej (pkt 4), oznaczenie podmiotu objętego czynnościami kontrolno – rozpoznawczymi i miejsca ich przeprowadzenia (pkt 6). W chwili przystąpienia do czynności kontrolujący powinni również okazać kontrolowanemu legitymację służbową (strażak) lub dokument tożsamości (inna osoba) – art. 23 ust. 9.
Szczegółowe zasady postępowania w trakcie kontroli uregulowano w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934). Wynika z nich, że warunkiem ich prawidłowego dokonania jest m.in. zapoznanie się ze stanem obiektów, urządzeń i innych składników majątkowych, będących przedmiotem czynności (§ 3 ust. 1 pkt 2), czynności prowadzone są w siedzibie kontrolowanego oraz w miejscach i czasie wykonywania jego zadań (§ 4), z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolujący sporządza niezwłocznie protokół, który powinien zawierać m.in. wskazanie miejsca ich wykonania i dane identyfikacyjne podmiotu kontrolowanego (§ 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 4).
W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono dwie kontrole w terenie (w dniu 21 czerwca 2011 r. – k. 85 i w dniu 29 sierpnia 2011 r. – k. 72) oraz czynności kontrolno – rozpoznawcze polegające na zapoznaniu się przez kontrolującego w siedzibie skarżącego ze zgromadzoną przez tego ostatniego dokumentacją geodezyjną (w dniu 21 listopada 2011 r., k. 44 – 53). Zauważyć należy, że przed każdą z wymienionych wyżej czynności zarówno Nadleśnictwu, jak i A w B. doręczano upoważnienie zawierające wskazanie osoby kontrolującej, datę kontroli i jej zakres (wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych linii kolejowych i kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych – upoważnienie na k. 86, 78, wgląd do dokumentacji i dokonaniu jej kopii – upoważnienie na k. 56, 57). Wskazane wyżej dwa podmioty były wprost wymieniane w przedmiotowych upoważnieniach jako ich adresaci, a jedynie w ostatnim wymieniono wyłącznie A w B., bowiem tylko w jego siedzibie przeprowadzano czynności. Takie postępowanie było prawidłową realizacją wymagania zawartego w art. 23 ust. 7 u. P.S.P., z którego wprost wynika, że upoważnienie doręcza się kontrolowanemu. Nadto wymieniony przepis był wskazany w każdym z przesłanych upoważnień. Brak kwestionowania przez skarżącego faktu otrzymywania przedmiotowych upoważnień wskazywał, że w sposób domniemany akceptował on swoją procesową rolę w sprawie jako kontrolowanego, co ubezskutecznia zarzut skargi dotyczący tej kwestii i to także mimo faktu jednoczesnego doręczania upoważnień Nadleśnictwu.
Brak jest podstaw do kwestionowania występowania w postępowaniu A w B. w roli kontrolowanego również i z tego powodu, że w protokołach dnia 21 czerwca 2011 r. i z dnia 29 sierpnia 2011 r. znajduje się wyraźny zapis o wyznaczeniu przez skarżącego konkretnej osoby do reprezentowania go podczas czynności kontrolno – rozpoznawczych (k. 72, 85). Nadto zgodnie z treścią protokołów organ kontrolujący ma obowiązek pouczać kontrolowanego o prawie zgłoszenia zastrzeżeń i w obydwu wyżej wskazanych przypadkach takie zastrzeżenia, przy podpisaniu protokołu, przedstawiciel skarżącego zgłaszał. Podkreślić trzeba, że prawo zastrzeżeń i podpisania protokołu przysługuje wyłącznie podmiotowi kontrolowanemu i podmiotowi kontrolującemu zgodnie z art. 23 ust. 14 u. PSP. Oznacza to, że fakt aktywnego uczestnictwa osoby reprezentującej skarżącego w czynnościach kontrolno – rozpoznawczych, niezależnie od jednoczesnego uczestniczenia w tych czynnościach i podpisywania protokołu kontroli przez przedstawiciela Nadleśnictwa, świadczy o tym, że skarżący faktycznie występował w roli kontrolowanego.
Powyższe potwierdza również miejsce przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych. Wbrew zarzutom skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, że miejsce to zaprzecza, jakoby występował w trakcie czynności w roli kontrolowanego. Kontrolę w dniach 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. przeprowadzono co prawda na terenie Nadleśnictwie Ż., ale kontrolowano "wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych linii kolejowych". W ten sposób spełniono zarówno warunek z § 3 ust. 1 pkt 2, jak i z § 4 rozporządzenia z dnia 24 października 2005 r., zgodnie z którymi kontrolę przeprowadza się poprzez zapoznanie się ze stanem obiektów, urządzeń i innych składników majątkowych, będących przedmiotem czynności, w siedzibie kontrolowanego oraz w miejscach i czasie wykonywania jego zadań. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli był stan utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż użytkowanych przez skarżącego (będącego ich zarządcą) linii kolejowych. Świadczy o tym wymieniony w protokołach "wykaz badanych obiektów" jako wskazane numerem i kierunkiem linie kolejowe. Okoliczność położenia tych linii na terenie Nadleśnictwa Ż. nie podważa ustalenia, że przedmiotem kontroli były tereny leśne wzdłuż linii kolejowych – ze względu na konieczność zapewnienia im bezpieczeństwa pożarowego, a nie sposób działania Nadleśnictwa na tych terenach. Zatem zarzut dotyczący nieprawidłowego miejsca kontroli należy uznać za bezzasadny.
Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługuje zarzut przekroczenia zakresu kontroli wyprowadzany z faktu wskazania w upoważnieniach z dnia 10 czerwca 2011 r. i 10 sierpnia 2011 r. terenu Nadleśnictwa D., a w upoważnieniu z dnia 8 listopada 2011 r. siedziby skarżącego – przy jednoczesnym niewskazaniu wprost, zdaniem skarżącego, jego jako podmiotu kontrolowanego. Zdaniem sądu okoliczność otrzymywania przez A w B. spornych upoważnień przed planowanym terminem czynności kontrolno – rozpoznawczych oraz jednoznaczne wskazanie w protokołach kontroli jej przedmiotu wykluczają przyjęcie, że skarżący może skutecznie kwestionować występowanie w sprawie w roli kontrolowanego.
Odnośnie zarzutu niewskazania w protokołach kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi to jest on również bezpodstawny wobec faktu jednoznacznych zapisów w obydwu protokołach, że pasy przeciwpożarowe "wzdłuż linii kolejowych na terenie leśnictw: S., B., K., S., S., Ż., K. L. nie są utrzymane, oczyszczone z roślinności do warstwy mineralnej, odpowiednio mineralizowane zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955)". Zauważyć należy, że wskazany przepis rozporządzenia (wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o transporcie kolejowym) określa szczegółowo sposób urządzenia dwóch równoległych do linii kolejowych pasów terenu mających pełnić rolę pasów przeciwpożarowych.
Za niemające wpływu na wynik sprawy należy natomiast uznać trafnie zarzucone uchybienie polegające na braku wskazania w upoważnieniach (za wyjątkiem ostatniego z dnia 8 listopada 2011 r., k. 56) numeru legitymacji służbowej osoby upoważnionej do kontroli. Istotnie, zgodnie ze wskazanym wyżej art. 23 ust. 8 pkt 4 ustawy o PSP. stanowi to uchybienie temu przepisowi, jednak niemające wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że w każdym upoważnieniu kontrolujący był wskazany z imienia i nazwiska (we wszystkich był to mł. kpt M. F., a jedynie w upoważnieniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. także kpt K. W.). Nadto zgodnie z art. 23 ust. 9 ustawy o PSP kontrolujący miał obowiązek w chwili przystąpienia do czynności okazać kontrolowanemu legitymację służbową. Brak w protokołach czynności kontrolno – rozpoznawczych zastrzeżeń dotyczących posiadania przez kontrolującego upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności czy nieokazania legitymacji służbowej oraz fakt wskazania w ostatnim upoważnieniu numeru legitymacji służbowej mł. kpt M. F., sanujący poprzednie uchybienia, powoduje brak możliwości uznania, że zarzucona nieprawidłowość mogła mieć wpływ na wynik sprawy.
Za bezpodstawny należy także uznać zarzut naruszenia art. 26 ustawy o PSP i art. 107 k.p.a. poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę. Przedmiotowy zarzut w istocie dotyczy cechy wykonalności decyzji, której brak stanowi kwalifikowaną wadę prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Taka sytuacja w sprawie jednak nie występuje.
W decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nakazano wykonać pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych na terenie Nadleśnictwa Ż. wskazując konkretnie numer linii kolejowej, jej kierunek oraz długość odcinka wraz z leśnictwem, przez które przebiega. Poprzestanie na takim określeniu sposobu wykonania obowiązku rzeczywiście mogłoby budzić wątpliwości, gdyby w decyzji nie wskazano, że wykonanie spornych pasów ma nastąpić "zgodnie z protokołem odbioru robót oczyszczania i renowacji pasów ochronnych przeciwpożarowych z dnia 29 kwietnia 2010 r.". Stosowny protokół dotyczący linii nr a z dnia 29 kwietnia 2010 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 89 akt adm.). Wynika z niego jednoznacznie, na których konkretnie odcinkach (od którego do którego kilometra) linii kolejowych o wskazanych numerach dokonano w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawdzenia wykonania spornych pasów (oczyszczenia i renowacji). Również w trakcie kontroli przeprowadzanej w dniach 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. przedstawiciel skarżącego nie zgłaszał faktu nieznajomości lokalizacji spornych pasów. Stąd też zarzut odwołujący się do niewskazania stronie zobowiązanej miejsca wykonania pasów nie może odnieść skutku.
Z kolei z treści protokołów sporządzonych w terenie w kontrolowanym postępowaniu wynika, że pasy w granicach i na odcinkach będących przedmiotem oceny w kwietniu 2010 r. "nie są utrzymane, oczyszczone i odpowiednio mineralizowane zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r." Oznacza to, że obowiązkiem zarządcy linii kolejowej jest obecnie doprowadzenie ich do prawidłowego stanu, zgodnego z treścią § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Ostatnio powołany przepis wskazywano zresztą w obydwu protokołach kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r. i 29 sierpnia 2011 r. Również okoliczność określenia w decyzji zakresu obowiązku skarżącego jako "wykonanie" a nie przykładowo "oczyszczenie" nie może prowadzić do uwzględnienia zarzutu niewykonalności decyzji, bowiem istotne znaczenie ma wynik końcowy sposobu wykonania obowiązku, który powinien być zgodny z treścią § 9 wyżej wskazanego rozporządzenia, co wynika zdaniem sądu z treści decyzji pierwszoinstancyjnej i protokołów czynności kontrolno – rozpoznawczych w niej wskazanych.
Należy w związku z tym uznać, że zaskarżona decyzja w sposób dostatecznie precyzyjny określa sposób wykonania nałożonego obowiązku, a zatem posiada przymiot wykonalności i nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. To powoduje, że zarzut dotyczący "braku wskazania konkretnej lokalizacji pasów przeciwpożarowych" jest bezzasadny.
W tym miejscu zauważyć należy, że zastrzeżenia odnośnie nieprecyzyjnego określenia sposobu wykonania decyzji znalazły się już w odwołaniu. Co prawda organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dopiero w toku postępowania przed sądem, co stanowi uchybienie obowiązkowi informowania stron i budzenia zaufania do organów administracji (art. 8, 9 k.p.a.), a także uchybienie wymaganiom stawianym uzasadnieniom decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jednak nie mogło ono mieć wpływu na wynik sprawy wobec wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej.
Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności zarzut naruszenia art. 79 "a" ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), zgodnie z którym zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem sposób przeprowadzania czynności kontrolno – rozpoznawczych przez Państwową Straż Pożarną został uregulowany w ustawie o PSP i rozporządzeniu z dnia 25 października 2005 r. i tylko te akty mogły stanowić punkt odniesienia dla oceny legalności czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu.
Brak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia miała również kwestia faktycznego wystąpienia lub niewystąpienia w ostatnich latach zagrożenia przeciwpożarowego ze strony użytkowanej infrastruktury kolejowej. Zdaniem sądu obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, wynikający z art. 17 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, ciążący na zarządcy linii kolejowej, uzasadnia charakter użytkowania infrastruktury kolejowej, a w sprawie zgromadzono dane świadczące o dużej liczbie pożarów w sąsiedztwie torów kolejowych na spornym terenie. Organy Straży Pożarnej nie musiały, jak bezzasadnie uważa skarżący, ustalać każdorazowej przyczyny tych pożarów. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają przekonanie o zagrożeniu pożarowym na terenie lasów, wynikającym z funkcjonowania taboru kolejowego.
Reasumując stwierdzić trzeba, że skarżący jako zarządca linii kolejowej jest zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii, o czym orzeczono w zaskarżonej decyzji bez naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.