II SA/Bk 489/04

II SA/Bk 489/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Prutis
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 181/05 - Wyrok NSA z 2005-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 144 ust. 1 i nast.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Tezy
1. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela. O traktowaniu dwóch działek sąsiadujących ze sobą jako jednej nieruchomości w sensie prawnym decyduje osoba właściciela tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej.
2. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy; winien to być jednak wybór takich metod i technik, który wyliczenia czyni czytelnymi i dającymi się skonfrontować.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (ref.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi A.B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A.B.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta B. po powtórnym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w B. wskutek modernizacji ul. G., po raz drugi ustalił tę opłatę na kwotę 990,67 zł, obciążając obowiązkiem jej uiszczenia skarżącą A.B.K. – właścicielkę nieruchomości. Organ powołał się na art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 23 uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku Nr [...] z [...] stycznia 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, a w uzasadnieniu decyzji przytoczył następującą argumentację.
Na skutek modernizacji drogi (oznaczonej jako G.) w roku 2001, wzrosła wartość nieruchomości położonej przy ul. G. [...]. Omawianą nieruchomość tworzy obok działki ewidencyjnej [...]/94, również działka ewidencyjna numer [...].
W związku z kształtem, wymiarami oraz położeniem szczegółowym nieruchomości wpływ wynikający z modernizacji ul. G. na wartość nieruchomości ograniczony jest do około 70%.
Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości przyjął prawidłowe podejście, metodę i technikę zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) oraz "Standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych", opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i w sposób przekonywujący uzasadnił przyjęte przez siebie podejście porównawcze.
Organ ocenił jako wyczerpujące badanie rynku obrotu nieruchomościami
i prawidłowe wytypowanie do porównań nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości. Zasięg oddziaływania inwestycji został określony również na podstawie badania parametrów powierzchniowych nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanych na terenie osiedli W., B., P., W., na podstawie badania parametrów.
Również informacje zawarte w operacie szacunkowym, a dotyczące doboru poszczególnych cech rynkowych nieruchomości gruntowych (położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan zagospodarowania, wymiary, infrastruktura) mających wpływ na cenę oraz oszacowania wag tych cech są czytelne i pozwalają w sposób prawidłowy dokonać ustalenia wartości nieruchomości.
Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość posiadała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu (Uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.).
Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
W związku z dostarczeniem przez Komitet Mieszkańców Budowy Ulicy dowodów potwierdzających partycypowanie w kosztach modernizacji drogi przez A.B.K. w wysokości 2.329,33 zł i wniesiony wkład w tej kwocie został zaliczony na poczet opłaty adiacenckiej. Zaliczenie dodatkowych nakładów na sporządzenie drugiego wjazdu nie może być uwzględnione, albowiem w ramach budowy nawierzchni ulic realizowanych z finansowym udziałem mieszkańców budowany jest jeden wjazd na jedną posesję. Jeżeli na działce występuje więcej niż jeden wjazd powinien on być wykonany na koszt właściciela działki (różnica pomiędzy kosztem wjazdu a chodnikiem w jego obrębie).
Również poniesione przez stronę koszty na ułożenie polbruku w miejsce części chodnika (odmiennie od projektu modernizacji ulicy), nie mogą być uznane jako świadczenia na modernizację drogi w rozumieniu art. 148 ust. 4 w związku z art. 143 ust. 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Na wielkość wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej modernizacją ulicy nie ma też wpływu fakt, że budynek na spornej nieruchomości nie jest podłączony do sieci kanalizacji w ulicy G., gdyż istotne jest to, że istnieje możliwość jego podłączenia do kanalizacji.
W odwołaniu od tej decyzji A.B.K. zakwestionowała operat szacunkowy zarzucając mu nierzetelność, niestaranność i podtrzymała twierdzenie o braku możliwości technicznych podłączenia jej nieruchomości do kanalizacji ogólnospławnej w ulicy G. oraz twierdzenia o braku możliwości wykorzystania na cele budowlane działki Nr [...]/94 o powierzchni 486 m2, leżącej w pasie rozgraniczającym sieci energetycznej. Zdaniem skarżącej organ powtórzył błąd rzeczoznawcy traktując przy szacowaniu działkę [...]/94 tak samo jak działkę [...] (obie wyceniając na 90,00 zł/m2).Ostatecznie strona stwierdziła, że w ulicy G. w ogóle nie istnieje sieć wodociągowa i kanalizacyjna.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującą argumentacją.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt dokonania w 2001 r. modernizacji ulicy G. w B. Powyższe potwierdza protokół z dnia [...].12.2001 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku modernizacji ulic B. i G. w B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dokonało oceny przedstawionego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego, aneksu operatu z dnia [...].01.2004 r. oraz pism rzeczoznawcy z dnia [...].11.2003 r. i [...].03.2004 r., a także pism i dokumentów dołączonych przez Stronę. Po przeanalizowaniu akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy uzupełniony aneksem oraz wyjaśnieniami w formie pism, pozwala obecnie organom obu instancji na dokonanie oceny wszystkich danych i kryteriów branych pod uwagę przez rzeczoznawcę oraz prześledzić tok rozumowania prowadzący ostatecznie do wyceny wzrostu wartości nieruchomości. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że określony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości jest prawidłowy, a operat sporządzony został zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.
W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji przyjął, iż część zarzutów Strony, wnoszona w toku postępowania, nie ma bezpośredniego wpływu na wielkość wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ w równym stopniu dotyczą one stanu przed modernizacją, jak i po modernizacji. Odnosi się to do takich kwestii jak: braku podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej (teren jest uzbrojony, lecz istnieje konieczność dłuższego przyłącza); faktu, że przedmiotowa nieruchomość składa się z dwóch działek, w tym jednej oznaczonej jako budowlana, druga jako rolna; oraz kwestii, że działka druga znajduje się w sąsiedztwie linii energetycznych. Fakty te bezsprzecznie mają wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, dlatego też powyższe ograniczenia oraz ich zasięg oddziaływania zostały wzięte przez rzeczoznawcę pod uwagę. Ograniczenie to zostało określone na poziomie 70%
i spowodowało ustalenie kwoty wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 5,30 zł na m2, podczas gdy w stosunku do sąsiednich działek wzrost określono na kwotę 8,10 zł na m2 i 7,20 zł na m2 (str. 6 aneksu operatu, str. 2 pisma z dnia [...].03.2004 r., karta wyceny nieruchomości str. 27 operatu). Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość, a nie poszczególne działki wchodzące w jej skład, dlatego też cała nieruchomość została określona jako w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej – zgodnie
z aktualnym sposobem użytkowania – (brak planu zagospodarowania przestrzennego) i z tego powodu określano wartość całej nieruchomości. Z tego też powodu podobne nieruchomości zostały przyjęte do porównań i analiz (str. 3,4,8 operatu, str. 7 aneksu), a nie oddzielnie działki budowlane i rolne.
Należy zatem stwierdzić, że wątpliwości odnośnie treści operatu podnoszone przez Stronę, jak i we wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2003 r. zostały następnie wyjaśnione, a okoliczności te miały wpływ na wartości wyceny.
Z dołączonego do akt sprawy pisma Zakładu Energetycznego B. S.A. z dnia [...].03.2004 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie linii energetycznych, tut. Kolegium zauważa, że operat szacunkowy oraz decyzja I instancji nie negują tego faktu, wręcz przeciwnie, znalazł on swoje odzwierciedlenie przy wyliczaniu wartości nieruchomości.
Odnośnie zarzutu, iż operat i decyzja I instancji pominęły treść § 26 ust. 2 rozporządzenia M.G.P. i B. z dnia 14.12.1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż kwestia możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej była przedmiotem rozważań rzeczoznawcy, jak i organu I instancji, natomiast rzeczywiście nie powoływano się na w/w rozporządzenie, gdyż kryteria i warunki wynikające z tych przepisów nie mogą mieć wpływu na fakt wyceny wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej modernizacją drogi i ustalenia opłaty adiacenckiej.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego A.B.K. zarzuciła:
- błędne traktowanie działek Nr [...]/94 i Nr [...] jako jednej nieruchomości, tak samo szacowanej mimo różnego przeznaczenia gruntów i brak wskazania w operacie założeń dotyczących przyczyn traktowania odmiennie przeznaczonych działek jako jednej nieruchomości;
- nie rozpatrzenie w sposób merytoryczny zarzutów strony z odwołania w tym dotyczącego wyjaśnienia sposobu określenia współczynnika korygującego wartość nieruchomości przed modernizacją ulicy (chodzi o współczynnik dotyczący wyposażenia nieruchomości
w infrastrukturę),
- brak wyjaśnienia kwestii zróżnicowania wartości nieruchomości przy ul. G. [...] i G. [...],
- nie wzięcie pod uwagę tego, że na działce Nr [...]/94 w ogóle nie istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zasady udziału społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej regulują przepisy rozdziału siódmego, działu III-go ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami), przy czym zasady te odnoszą się do wszystkich nieruchomości – poza nieruchomościami przeznaczonymi w planie miejscowym na cele rolne i leśne – które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli takich nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi urządzenie lub modernizację drogi (vide: art. 143 ust. 2 ustawy). Z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika dalej, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po urządzeniu lub po modernizacji drogi, przy czym decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana – jak stanowi art. 145 ust. 2 ustawy – w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi. Stosownie do treści art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały
a wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Z przypomnianych wyżej zasad partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika jasno, iż między innymi precyzyjne określenie wycenianej nieruchomości ma decydujący wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej. Wycenie – dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej – podlegać mogą bowiem te nieruchomości, które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej.
Jest oczywistym, że z modernizacji ulicy G. na pewno mogą korzystać
te nieruchomości, które mają bezpośredni dostęp do zmodernizowanej ulicy. Z dwóch wycenianych działek skarżącej (Nr [...] i [...]/94) jedynie działka Nr [...] przylega do ulicy G. Działka Nr [...]/94 leży na tyłach działki [...] nie mając styczności z pasem drogowym ulicy G. Traktowanie obu działek jako jednej nieruchomości wymagało ich zdefiniowania jako jednej "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu tej ustawy (vide: art. 4 pkt 1 ustawy) ujęty został grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeniem budynków i lokali), jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Grunt tj. część powierzchni ziemskiej jest zaś odrębnym przedmiotem własności wtedy, gdy jest oddzielony w znaczeniu prawnym od pozostałej powierzchni w taki sposób, że może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu następuje przez skonkretyzowanie jego zakresu przedmiotowego, co wymaga określenia granic zewnętrznych. Wyodrębnienie takie zawsze może nastąpić przez założenie dla gruntu o określonej powierzchni księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności
w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela. W jednym ręku może być skupionych kilka działek sąsiadujących ze sobą, które niekoniecznie muszą stać się jedną nieruchomością w znaczeniu prawnym. Od woli właściciela zależy zachowanie odrębności prawnej nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Pomimo wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie ulegają prawnemu połączeniu nieruchomości, dla których bądź są założone odrębne księgi wieczyste, bądź tylko jedna z nich księgę wieczystą ma urządzoną,
a właściciel nie wyraził woli prawnego połączenia z nią drugiej nieruchomości przez przyłączenie do nieruchomości wpisanej do księgi. O traktowaniu dwóch działek sąsiadujących ze sobą jako jednej nieruchomości w sensie prawnym decyduje osoba właściciela tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc pominąć tego, że jedynie jedna
z wycenianych działek należących do skarżącej ma urządzoną księgę wieczystą (działka
Nr [...]/94), a druga jej nie ma. W znaczeniu prawnym stanowią one zatem odrębne nieruchomości (mogą być samodzielnymi przedmiotami obrotu prawnego) i tylko jedna
z nich tj. nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] ma dostęp do urządzonej
i zmodernizowanej ulicy G. Tylko ta nieruchomość, o powierzchni 743 m2, mogła zatem stanowić przedmiot wyceny rzeczoznawcy.
W sprawie niniejszej organy orzekające powieliły błąd rzeczoznawcy we właściwym określeniu przedmiotu wyceny, bagatelizując prawne znaczenie podnoszonego przez stronę faktu urządzenia księgi wieczystej jedynie dla działki Nr [...]/94. Wczytanie się w treść założeń rzeczoznawcy dla określenia poszczególnych nieruchomości składających się z dwóch lub więcej działek ewidencyjnych (k. 8 operatu, a 22 akt administracyjnych) wskazuje zresztą, iż rzeczoznawca w ogóle nie wskazał założenia dla sytuacji, gdy urządzoną księgę wieczystą ma tylko jedna z działek, a inne jej nie posiadają.
Konsekwencją błędnego określenia przedmiotu wyceny była niemożność zaakceptowania wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej, gdyż ta była liczona od wzrostu wartości gruntu o powierzchni 1229 m2 zamiast 743 m2. Powyższe czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji. Niezależnie od ujętego wyżej powodu uchylenia decyzji, Sąd zwraca uwagę na zawiłość przyjętej przez rzeczoznawcę techniki wyliczenia opłaty adiacenckiej, gdzie wynikające z sąsiedztwa linii energetycznych zmniejszenie wpływu modernizacji ulicy na wzrost wartości nieruchomości znalazło wyraz w zróżnicowaniu współczynników korygujących.
Prawdą jest, że w świetle przepisów, do rzeczoznawcy należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Winien to być jednak wybór takich metod i technik, który wyliczenia czyni czytelnymi i dającymi się skontrolować. W tej sprawie dopiero dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z [...] marca 2004 r. opisały zróżnicowanie współczynników korygujących. Pierwotny operat nie dawał jasności co do przyjętych metod liczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżoną decyzję, jako naruszającą prawo materialne, uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).