II SA/Bk 488/19

II SA/Bk 488/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2471/21 - Wyrok NSA z 2023-07-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 39 ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), b), c) i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia D. R. w czynnościach służbowych.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Postanowieniem z [...] marca 2019r. (nr [...]) Komendant Miejski Policji w B. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu – sierż. szt. D. R. Dwa zarzuty postawione funkcjonariuszowi dotyczyły naruszenia dyscypliny służbowej w zakresie przekroczenia uprawnień wynikających z przepisów prawa oraz zasad etyki zawodowej policjanta. Pierwszy z zarzutów wiązał się z udzieleniem przez skarżącego środkom masowego przekazu, bez właściwych uzgodnień, przy braku stosownego przygotowania oraz bez upoważnienia rzecznika prasowego KWP w B., informacji i materiałów o problemach i zagadnieniach dotyczących funkcjonowania Pomieszczenia dla Osób Zatrzymanych (dalej: PoDZ) Wydziału Sztab Policji KMP w B. oraz przedstawienia nieprawdziwej oceny stanu sanitarnego oraz technicznego PdOZ, które to informacje i nieprawdziwe oceny zostały następnie wykorzystane w opublikowanym w dniu [...] listopada 2018r., na ogólnopolskiej antenie telewizji [...], w programie "C.", w reportażu zatytułowanym "K.", przy czym zachowanie takie nie było przejawem troski o społeczny wizerunek Policji, jako formacji. Drugi zarzut dotyczył nieuprawnionych działań skarżącego w dniach [...] maja 2018r. związanych z pozyskaniem z monitora monitoringu wewnętrznego nagrań dwóch zdarzeń w pokoju nr 3 PdOZ i udostępnieniem tych nagrań osobom nieuprawnionym, - mimo zobowiązania do zachowania dyskrecji w odniesieniu do informacji mogących zaszkodzić społecznie pojętemu dobru służby – w efekcie czego tak pozyskany materiał filmowy został wykorzystany w opublikowanym w dniu [...] listopada 2018r., na ogólnopolskiej antenie telewizji [...], w programie "C.", w reportażu zatytułowanym "K.".
Rozkazem personalnym z [...] marca 2019r. Komendant Miejski Policji w B. powołując się na art. 39 ust. 2 oraz 45 ust. 3 ustawy o Policji zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres od [...] kwietnia 2019r. do [...] maja 2019r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał na opisany wyżej fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego. Następnie opisał przebieg zdarzeń od dnia wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych tj. od dnia [...] marca 2019r. Stwierdził, że z uwagi na dobro służby zasadne jest zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na okres miesiąca. Wyjaśnił cele zawieszenia funkcjonariusza policji w czynnościach, które służy odsunięciu policjanta od bieżącego wykonywania zadań na wypadek, gdyby okazało się, że przestał spełniać wymogi stawiane policjantowi i przyjął naganną postawę względem obowiązującego prawa, uzasadniającą wykluczenie go z ram organizacyjnych służby publicznej. Wskazał na okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i na postawę skarżącego, opisując konkretne zdarzenia odnotowane podczas wykonywania służby przez skarżącego w PoDZ: zaniedbywanie obowiązków służbowych (czytanie książek podczas służby), rozsyłanie do współpracowników SMS-ów z notatkami służbowymi oczerniającymi przełożonych i wyzwiskami, afiszowanie się nagrywaniem kolegów oraz grożenie kolegom rozpowszechnianiem nagrań, skutkujące dyskomfortem psychicznym współpracowników i wyrażaną niechęcią do pełnienia dyżurów razem ze skarżącym, skargi współpracowników na zachowanie skarżącego. Przełożony stwierdził, że postępowanie skarżącego od dłuższego czasu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i narusza zasady etyki zawodowej policjanta. Organ wskazał na treść roty ślubowania policjanta, podkreślił, że skarżący dobrowolnie zgłosił się do służby w dniu 24 marca 2006r. oraz, że podpisał zobowiązania do utrzymania w tajemnicy wiadomości uzyskanych w czasie służby, stanowiących tajemnicę służbową i państwową, chyba, że na ich ujawnienie funkcjonariusz uzyska zezwolenie przełożonego. Organ zaakcentował ograniczenia związane ze świadczeniem służby w Policji oraz opisał zadania i cele Policji. Podkreślił prawo organów Policji do kształtowania polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Stwierdził, że odsunięcie skarżącego od czynności służbowych na okres miesiąca pozwoli ustabilizować sytuację w Komórce PoDZ, zaznaczając przy tym, że pomimo zawieszenia skarżącego, będzie możliwe zapewnienie ciągłości służby w tej komórce. Zdaniem przełożonego, zachowanie skarżącego wskazuje, że pomimo długiego stażu nie jest on w stanie zaakceptować podporządkowania służbowego, któremu podlega każdy funkcjonariusz Policji. Wielokrotnie w swoich wypowiedziach kwestionował politykę kadrową przełożonego, jego polecenia i sposób zarządzania jednostką, nie będąc do tego uprawnionym. Jednocześnie, według przełożonych, swoje obowiązki wykonywał w stopniu minimalnym, nie przejawiając inicjatywy i zaangażowania w służbie.
Organ stwierdził, że dobro służby przemawia za zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych na okres miesiąca oraz wskazał, że podany w rozkazie przedział czasu od [...] kwietnia 2019r. do [...] maja 2019r obejmuje okres miesiąca, wyjaśniając jednocześnie, że określenie początkowej daty zawieszenia na dzień "[...] kwietnia 2019r." wynika z faktu, że do [...] kwietnia 2019r. skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim (zwolnienie lekarskie objęło okres od [...] marca 2019r. do [...] kwietnia 2019r.).
Końcowo organ wskazał uzasadnienie dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od tej decyzji D. R. zarzucił rozkazowi personalnemu naruszenie:
- art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu;
- § 2 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, poprzez wskazanie początkowej daty zawieszenia na "20 kwietnia 2019r.", w sytuacji gdy nie powinna być ona inna niż data wydania decyzji oraz poprzez wydanie decyzji w okresie niewykonywania przez stronę zadań służbowych z powodu choroby;
- art. 39 ust. 2 ustawy o Policji z powodu niezaistnienia przesłanek do zawieszenia w czynnościach służbowych;
- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie w piśmie z [...] marca 2019r. rażąco krótkiego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiającego dokonanie czynności prawnych;
- art. 7 K.pa. w związku z art. 87 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób dowolny, arbitralny, w sprzeczności z podstawowymi wolnościami i prawami strony;
- art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa prawa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnianiu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych przez stronę twierdzeń;
- art. 7 i 8 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający wiarę w praworządność organu, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów państwa;
- art. 84 oraz 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie zarzucanych stronie w postępowaniu dyscyplinarnym czynów wobec nieposiadania przez organ wiadomości specjalnych;
- art. 108 § 1 K.p.a. oraz 135 K.p.a. poprzez przyjęcie, ze przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi interes społeczny, który nie został wykazany przez organ z absolutnym pominięciem interesu strony.
Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2019r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, organ II instancji przypomniał o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego oraz o treści postawionych mu zarzutów. Następnie przytoczył treść art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Stwierdził, że przywołana norma ma charakter uznaniowy. Jest oparta na dwóch przesłankach: po pierwsze - wszczęcia wobec funkcjonariusza Policji postępowania dyscyplinarnego i po drugie – celowości zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Zawieszenie w czynnościach służbowych nie wymaga udowodnienia faktu popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Komendant Wojewódzki Policji w B. zgodził się z oceną organu I instancji zaistnienia przesłanek zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Podkreślił, że znaczenie pojęcia "dobro służby" jest ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie. Policjant, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, traci nieposzlakowaną opinię i w ten sposób podważa zaufanie do organów Policji. Skarżący został obwiniony o czyn mający związek z pełnieniem służby, polegający na naruszeniu dyscypliny służbowej poprzez przekroczenie uprawnień a tym samym przestał dawać rękojmię prawidłowego wypełniania czynności służbowych, co uzasadniało zawieszenie go w czynnościach służbowych. Organ II instancji podkreślił znaczenie przestrzegania przez policjanta zasad etyki zawodowej, do których zalicza się szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków i poczucie odpowiedzialności funkcjonariusza za nienaganne wykonywanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny policji. Czyny skarżącego, objęte zarzutami dyscyplinarnymi, niewątpliwie godzą w wizerunek Policji i dobre imię służby, narażają na utratę zaufania wobec Policji. Organ odwoławczy podkreślił, że osoby egzekwujące przestrzeganie prawa, same przede wszystkim muszą przestrzegać prawa. Winny się cieszyć autorytetem w społeczeństwie, respektować normy współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania.
Organ II instancji stwierdził, że również z uwagi na dobro postępowania dyscyplinarnego zawieszenie skarżącego było celowe. Zachowanie policjanta może wzbudzać uzasadnione obawy innych funkcjonariuszy, pełniących służbę w PdOZ, których skarżący może nagrywać i wykorzystywać wobec nich zdobyte w ten sposób materiały. Organ podkreślił, że sytuacja w PdOZ jest napięta i wywołuje u funkcjonariuszy tam pełniących służbę dyskomfort psychiczny, co może wpływać na dobro prowadzonego postępowania dyscyplinarnego w połączeniu z faktem, że policjanci PdOZ będą przesłuchiwani w charakterze świadków w toku postępowania dyscyplinarnego.
Zarzuty odwołania organ II instancji uznał za niezasadne. Nie podzielił stanowiska co do zaistnienia przesłanek do wyłączenia organu od orzekania w postępowaniu dyscyplinarnym ani co do potrzeby zasięgania opinii. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim i prognozowany miesięczny okres tego zwolnienia, uzasadniał wskazanie początkowej daty okresu zawieszenia w czynnościach służbowych jako daty po okresie zwolnienia lekarskiego. Taka decyzja dawała gwarancję realizacji celu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ I instancji nie mógł zakładać z góry "przedłużenia" okresu zwolnienia lekarskiego. Organ uznał, że dla potrzeby zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych bez znaczenia były fakty, brak wyjaśnienia których zarzucił skarżący w odwołaniu. Nie doszło również do naruszenia art. 10 K.p.a. Nie każde bowiem naruszenie zasady z art. 10 K.p.a. może uzasadniać uchylenie rozstrzygnięcia, którego nie poprzedziło ustosunkowanie się strony do okoliczności sprawy. Skarżący nie wskazuje, dokonania jakiej czynności procesowej został pozbawiony wyznaczeniem 3 – dniowego terminu do końcowego zajęcia stanowiska. Nadto przepisy K.p.a. nie ograniczają organu konkretną długością terminu do zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska. Organ nawiązał do okoliczności sprawy, faktu składania przez skarżącego pism po powzięciu informacji o wszczęciu postępowania zmierzającego do zawieszenia w czynnościach służbowych oraz poinformowania skarżącego o deklaracji bezpośredniego przełożonego co do zwolnienia skarżącego z wykonywania obowiązków celem zapoznania się z aktami sprawy a także o bezskutecznych próbach nawiązania ze skarżącym kontaktu telefonicznego po przedłożeniu przez niego zwolnienia lekarskiego. Organ podkreślił, ze skarżący do dnia złożenia odwołania nie stawił się w siedzibie organu celem zapoznania się z aktami sprawy, natomiast kierował na piśmie prośby i żądania. Wskazał, że skarżący w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie odbierał wysyłanej do niego korespondencji w niniejszym postępowaniu, natomiast korespondencję z innych postępowań czy spraw odbierał, co świadczy o celowym i świadomym działaniu. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, ze interes służby uzasadniał opatrzenie decyzji takim rygorem.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną skarżący powtórzył rozbudowane nieco zarzuty odwołania:
- naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z racji osobistego zainteresowania piastuna organu I instancji ukaraniem skarżącego oraz osobistego zaangażowania w sprawę piastuna organu II instancji;
- § 2 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, poprzez wskazanie początkowej daty zawieszenia na "20 kwietnia 2019r." , gdy nie powinna być ona inna niż data wydania decyzji oraz poprzez wydanie decyzji w okresie niewykonywania przez stronę zadań służbowych z powodu choroby;
- § 2 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych poprzez wydanie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych w okresie niewykonywania przez skarżącego zadań służbowych z powodu choroby;
- art. 39 ust. 2 ustawy o Policji z powodu niezaistnienia przesłanek do zawieszenia w czynnościach służbowych;
- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie w piśmie z 18 marca 2019r. rażąco krótkiego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiającego dokonanie czynności prawnych;
- art. 7 K.pa. w związku z art. 87 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób dowolny, arbitralny, w sprzeczności z podstawowymi wolnościami i prawami strony;
- art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa prawa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnianiu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych przez stronę twierdzeń;
- art. 7 i 8 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający wiarę w prawo rządność organu, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów państwa;
- art. 84 poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie zarzucanych stronie w postępowaniu dyscyplinarnym czynów wobec nieposiadania przez organ wiadomości specjalnych; a tym samym naruszenie art. 80 K.p.a. gdyż organy nie mogły uznać za udowodnioną okoliczności nie posiadając wiadomości specjalnych;
- art. 108 § 1 K.p.a. oraz 135 K.p.a. poprzez przyjęcie, ze przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi interes społeczny, rozumiany jako interes służby, który nie został wykazany przez organ z absolutnym pominięciem interesu strony;
- art. 7 K.p.a. polegającego na tym, że uzasadnienie przez organ przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe nie odzwierciedla stanu faktycznego, nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu strony;
- art. 8 i 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do istotnych twierdzeń skarżącego mających wpływ na sposób załatwienia sprawy;
- art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego złożonych w odwołaniu;
- art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów;
- art. 35 § 1 K.p.a. poprzez opieszałe i przewlekłe prowadzenie sprawy;
- art. 212 K.k. poprzez pomówienie skarżącego przez jego bezpośrednich przełożonych.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, skarżący podtrzymał skargę podając, że od [...] października 2019r. pozostaje poza służbą z uwagi na decyzyjne zwolnienie ze służby ze względu na dobro służby, opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności. Stwierdził także, że przed zwolnieniem ze służby zostały cofnięte ustawowe skutki zawieszenia w czynnościach służbowych tj. doszło do zwrotu na jego rzecz 50 % miesięcznego uposażenia, potrąconego w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych. Podał, że na zwolnieniach lekarskich nieprzerwanie przebywał od [...] marca 2019r. do dnia zwolnienia ze służby oraz podał, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte [...] marca 2019r., w związku z którym doszło do wydania kwestionowanego rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych, zostało zawieszone z uwagi na długotrwałą przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie tego postępowania z udziałem skarżącego tj. stan zdrowia skarżącego i pozostaje do dziś w fazie zawieszenia. Wskazał również, że [...] sierpnia 2019r. postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych (zakończone kwestionowaną decyzją ostateczną KWP w B. z [...] maja 2019r.) zostało wznowione a [...] sierpnia 2019r. wznowione postępowanie zostało zawieszone. Część zdarzeń wymienionych przez skarżącego została potwierdzona okazanymi odpisami orzeczeń organów i złożonymi do akt sądowych kopiami tych orzeczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu mimo, że części zarzutów skargi sąd nie podzielił a część podzielił z inną nieco argumentacją niż wskazywana przez skarżącego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i każdorazowo kontroluje legalność zaskarżonego aktu poprzez pryzmat wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie.
Podstawę prawną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowił przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi, że w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, można policjanta zawiesić w czynnościach służbowych, jeżeli jest to celowe ze względu na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.
Szczegółowy tryb zawieszania w czynnościach służbowych, organy uprawnione do zawieszania policjanta w czynnościach służbowych, tryb zaskarżania decyzji o zawieszeniu oraz przypadki uchylania lub wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych przed ukończeniem postępowania karnego reguluje wydane z upoważnienia art. 39 ust. 4 ustawy o Policji, Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U z 2002r. poz. 1029 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że organem uprawnionym do zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta pozostającego na stanowisku służbowym w komendzie powiatowej (miejskiej, rejonowej) Policji, lub pozostającego w dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego, rejonowego) Policji, jest komendant miejski Policji (§ 1 rozporządzenia). Jak stanowi § 2 pkt 1 rozporządzenia, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych następuje w formie rozkazu personalnego. Treść ust. 2 § 2 rozporządzenia wymienia konieczne elementy decyzji. Z przepisu wynika, że decyzja poza typowymi elementami identyfikacyjnymi (oznaczenie organu, data wydania, podstawa prawna, dane funkcjonariusza, pouczenie o środku odwoławczym, podpis przełożonego uprawnionego do wydania decyzji, uzasadnienie faktyczne i prawne zawieszenia w czynnościach służbowych) powinna określać czas zawieszenia w czynnościach służbowych oraz termin rozliczenia się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. W § 3 rozporządzenia zawarta jest regulacja dotycząca terminu wniesienia odwołania oraz organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. Właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez komendanta powiatowego (miejskiego, rejonowego) Policji, jest komendant wojewódzki Policji. W § 4 rozporządzenia jest wskazany termin do rozpatrzenia odwołania, wynoszący 7 dni. Treść § 5 rozporządzenia dotycząca przesłanek uchylenia decyzji odnosi się tylko do zawieszenia w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego. W § 6 rozporządzenia stwierdza się w jakich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Ma to miejsce w czterech przypadkach:
- upływu czasu zawieszenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, jeżeli zawieszenia nie przedłużono do czasu ukończenia postępowania karnego;
- prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego;
- zwolnienia policjanta ze służby;
- śmierci policjanta.
Bezspornym jest, że z zawieszeniem policjanta w czynnościach służbowych wiąże się szereg konsekwencji określonych zarówno w ustawie o Policji, jak i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zasadniczy finansowy skutek ustawowy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych wymienia art. 124 ustawy o Policji. Na mocy art. 124 w związku z art. 110 ustawy o Policji funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia, przy czym po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje na charakterystyczne cechy fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych. Użycie sformułowania "może" oznacza, że zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta związane z faktem wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego ma charakter uznaniowy. Zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa materialnego i celem, dla jakiego dana regulacja została stworzona. Uznaniowa decyzja o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych jest decyzją konstytutywną, zmieniającą sytuację prawną funkcjonariusza od chwili wydania rozkazu. Z konstytutywnym z kolei walorem decyzji wiąże się bezwzględna konieczność rozstrzygania sprawy z uwzględnieniem sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza w dacie podejmowania decyzji. Skoro skutki prawne decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych powstają w dacie wydania decyzji ostatecznej lub w dacie wydania decyzji nieostatecznej, gdy jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, w literaturze przedmiotu wyrażony został pogląd, że nie ma podstaw do decyzyjnego określania początkowej daty zawieszenia w czynnościach służbowych (vide: A. Korcz – Maciejko Sł. Pracow. 2009/10/25-28)
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko co do celu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 14.07.2005r. sygn. OSK 1958/04 "ratio legis instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych polega na tym, aby policjanta pełniącego służbę niezwłocznie odsunąć od wykonywania swoich obowiązków".
Celem zawieszenia w czynnościach służbowych jest zatem konieczność natychmiastowego odsunięcia funkcjonariusza od codziennych zajęć służbowych z uwagi na dobro postępowania prowadzonego przeciwko niemu (karnego lub dyscyplinarnego) lub dobro służby. Chodzi o zawieszenie w czynnościach służbowych natychmiastowe tj. niecierpiące zwłoki odsunięcie policjanta od czynności służbowych z uwagi na to, że dalsze wykonywanie czynności służbowych przez policjanta byłoby nie do pogodzenia z charakterem postawionych mu zarzutów lub dobrem postępowania. Nie jest zawieszeniem natychmiastowym, zawieszenie w czynnościach na przyszłość. Zawieszenie w czynnościach służbowych na okres do trzech miesięcy, może nastąpić w każdym momencie trwającego postępowania karnego lub dyscyplinarnego aż do jego zakończenia o ile dobro postępowania lub dobro służby wymagać będzie natychmiastowego odsunięcia funkcjonariusza od czynności służbowych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, nie została zdaniem sądu w należyty sposób wykazana potrzeba niezwłocznego odsunięcia skarżącego od czynności służbowych. Już samym faktem "przesunięcia" okresu zawieszenia w czynnościach na przyszłość, organ pośrednio stwierdził, że nie istnieje potrzeba natychmiastowego zawieszenia skarżącego w czynnościach. Organowi I instancji w dacie wydawania decyzji znany był bowiem obiektywny fakt niewykonywania przez skarżącego czynności służbowych od [...] marca 2019r. z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Ta okoliczność zadecydowała o odsunięciu w czasie okresu zawieszenia w czynnościach. Niezrozumiałe jest opatrzenie decyzji z odroczonym okresem zawieszenia w czynnościach służbowych, rygorem natychmiastowej wykonalności. Opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności następuje w celu nadania decyzji nieostatecznej atrybutu natychmiastowej wykonalności (egzekwowalności). Skoro treścią decyzji okres zawieszenia w czynnościach służbowych został odroczony na przyszłość, zaopatrzenie decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji i charakterem rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd zauważa przy tym, że ustawowy skutek finansowy zawieszenia w czynnościach służbowych, określony w art. 124 ustawy o Policji (pomniejszenie uposażenia o 50%) następuje z mocy prawa od najbliższego (decyzji) terminu płatności uposażenia.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ odwoławczy w toku instancji i mimo zarzutów odwołania, które między innymi dotykały kwestii braku potrzeby natychmiastowego odsunięcia skarżącego od czynności służbowych, nie zweryfikował okoliczności dalszego przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim, mimo wynikającego z akt faktu, że pierwsze zwolnienie lekarskie skarżącego obejmowało okres już zamknięty, bo od [...] marca 2019r. do [...] kwietnia 2019r. i istnieje konieczność sprawdzenia, czy aktualna jest potrzeba odsunięcia skarżącego w czynnościach służbowych. Nadto, jak potwierdziły dokumenty przedłożone przez skarżącego na rozprawie, w dacie orzekania przez organ II instancji ([...] maja 2019r.) pozostawało już w zawieszeniu postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego w związku z wszczęciem którego organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2019r. decyzję o zawieszeniu skarżącego w czynnościach. Z uzasadnienia przy tym przedłożonego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w B. Nr [...] wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w B. przekazał prowadzenie postępowania dyscyplinarnego Komendantowi Powiatowemu Policji w M., który postanowieniem [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. zawiesił postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu a przyczyną zawieszenia była długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w postaci absencji chorobowej obwinionego i braku zgody lekarza prowadzącego na udział skarżącego w czynnościach dowodowych postępowania dyscyplinarnego. Tak więc i z urzędu i racji zarzutów odwołania ciążył na organie II instancji obowiązek uzupełnienia materiałów postępowania. Organ odwoławczy zaniechawszy zaktualizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszył jednocześnie zasadę dwuinstancyjności administracyjnego postępowania, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia w całości sprawy administracyjnej. Założeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tej zasady ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
Sąd stwierdza dodatkowo, że od strony proceduralnej konieczność uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji wynikała z ujawnionego na rozprawie faktu wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych albowiem jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny bezwzględnie uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro sam organ administracji dopatrzył się we wniosku strony zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 K.p.a., sąd tej okoliczności nie może pominąć przy wyrokowaniu. Sąd stwierdza przy tym, że kwestia istnienia w dacie ostatecznego orzekania przez organ odwoławczy (8 maja 2019r.) dowodów potwierdzających faktyczne niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych a tym samym brak celowości zastosowania instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych, wynika z treści dokumentów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie. Postępowanie dyscyplinarne w dacie orzekania przez organ odwoławczy tj. [...] maja 2019r. pozostawało w fazie zawieszenia z uwagi na długotrwałą przeszkodę w postaci choroby skarżącego, uniemożliwiającą mu udział w postępowaniu dyscyplinarnym. Sądowi administracyjnemu, który orzeka o uchyleniu zaskarżonego aktu w przypadkach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., powyższy fakt w połączeniu z ujawnionym faktem wznowienia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych między innymi również na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W nawiązaniu do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że orzeczenie Sądu jest konsekwencją częściowego podzielenia zarzutów skarżącego z inną nieco argumentacją. Gdyby nie stwierdzona przez sąd obiektywna okoliczność braku potrzeby natychmiastowego odsunięcia skarżącego od czynności służbowych z racji faktycznego "pozostawania" skarżącego poza służbą, przyznana zresztą wadliwą sentencją zaskarżonej decyzji, samo zastosowanie instytucji zawieszenia nie byłoby wadliwe albowiem charakter postawionych zarzutów dyscyplinarnych i ich ścisły związek z czynnościami służbowymi, które wykonywał skarżący w PoDZ oraz wykazany przez organ negatywny wpływ przebywania skarżącego w PoDZ na relacje z innymi funkcjonariuszami, uzasadniałyby co do zasady potrzebę bieżącej stabilizacji sytuacji w komórce PoDZ poprzez odsunięcie od czynności służbowych skarżącego. Do swobodnej oceny przełożonych należy bowiem kwestia analizy wpływu postawionych zarzutów dyscyplinarnych na zdolność kontynuowania czynności służbowych przez funkcjonariusza, któremu zarzuty postawiono. Na etapie orzekania o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie podlega ocenie zasadność postawionych funkcjonariuszowi zarzutów dyscyplinarnych. Wystarczające jest ustalenie, że doszło do wszczęcia określonego postępowania dyscyplinarnego. Decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych ani nie przesądza o winie funkcjonariusza ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym (vide: między innymi tezy wyroków: NSA z 7.03.2013r. sygn. I OSK 1376/12 – Lex nr 1339583, WSA w Lublinie z 1.08.2017r. sygn. II SA/Lu 274/17 – Lex nr 2391766, WSA w Poznaniu z 29.07.2014r. sygn. II SA/Po 273/14 – Lex nr 1503877). Nie ma zatem potrzeby merytorycznego odnoszenia się przez sąd do treści postawionych skarżącemu zarzutów dyscyplinarnych i ich oceny przez sąd w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji wyłączenia kompleksowego badania zarzutów dyscyplinarnych w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie istniała potrzeba dopuszczania w tym postępowaniu dowodu z opinii biegłego w sprawie zarzuconych skarżącemu czynów a tym samym nie istnieje możliwość podzielenia zarzutu skargi naruszenia przez organ w tym postępowaniu art. 84 K.p.a. Postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych zostało przewidziane jako szybkie, czego potwierdzeniem jest zastrzeżenie 7 dni na rozpoznanie odwołania. Z istoty swojej postępowanie to nie służy weryfikacji zasadności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. poprzez brak wyłączenia od rozpoznania sprawy piastunów organów administracji publicznej I i II instancji. Przepisy powyższe odnoszą się do wyłączania pracownika organu administracji a nie do wyłączania organu administracji. Sąd podkreśla, że komendantowi miejskiemu policji i komendantowi wojewódzkiemu policji z mocy przepisów prawa została przypisana kompetencja organów administracji publicznej w sprawach zawieszania funkcjonariusza policji w czynnościach służbowych (vide: przepisy wydanego z upoważnienia ustawy o Policji - Rozporządzenia MSWiA z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych – Dz. U. z 2002r., nr 120, poz. 1029 ze zm.) Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Z tego względu nie można do organu administracji publicznej stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, gdyż prowadziłoby do pozbawienia państwa (wspólnoty samorządowej) zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony postępowania administracyjnego, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje. Przepisy o wyłącznie pracownika organu administracji publicznej można stosować do organu tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną danego postępowania a zatem, gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawę taka zależności nie zachodzi a zatem zarzut jest bezpodstawny.
Za niezasadny sąd także uznał zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyroku z 18.05.2006r. sygn. II OSK 831/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiając go strona wykaże, iż zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych. W okolicznościach sprawy nie zaistniała sytuacja braku wyznaczenia skarżącemu terminu do zajęcia końcowego stanowiska po zapoznaniu się z aktami gdyż doszło do wyznaczenia stronie 3 – dniowego terminu na realizację uprawnienia. Ze względu na charakter postępowania, termin krótszy niż zwyczajowe 7 dni, nie stanowił nadużycia, tym bardziej, że – jak trafnie podnosi organ - przepisy K.p.a. nie ograniczają organu konkretną długością terminu do zapoznania się przez stronę z aktami sprawy i zajęcia stanowiska. Podkreślić przy tym należy, że skarżący w postępowaniu uczestniczył, składał pisma i wnioski, informował o zwolnieniu lekarskim. Z notatek urzędowych wynika też, że bezpośredni przełożony nie stawiał przeszkód w zwolnieniu skarżącego od zajęć dla realizacji uprawnienia. Ponadto skarżący nie wykazał, dokonania jakiej czynności procesowej został pozbawiony wyznaczeniem 3 – dniowego terminu do końcowego zajęcia stanowiska.
Sąd, poza uchyleniem decyzji organów obu instancji, orzekł jednocześnie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Z art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Sad zauważa, że poza upływem okresu zawieszenia, zostało na rozprawie ujawnione, ze skarżący z dniem [...] października 2019r. został w trybie natychmiastowym zwolniony ze służby. Zatem wystąpiły dwie podstawy wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Utrata przez skarżącego statusu funkcjonariusza Policji (rygor natychmiastowej wykonalności nadany zwolnieniu ze służby taką utratę potwierdza) nie pozwala na orzekanie o zawieszeniu w czynnościach służbowych, gdyż zawieszenie w czynnościach służbowych zawsze dotyczy czynnego stosunku służbowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt lit. "a", "b" i "c" oraz 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).