II SA/Bk 480/18

II SA/Bk 480/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-12-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1216/20 - Postanowienie NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą zobowiązano E. A. do sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] lipca 2018 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce nr [...] we wsi K. wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisami o ochronie przeciwpożarowej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b. z 1994 r.
Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z interwencją właścicieli działki nr [...] M. i D. G. dotyczącą budynku na działce sąsiedniej nr [...]należącej do E. A., na działce tej przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 2016 r. kontrolę. W jej trakcie ustalono, że: do istniejącego budynku stodoły wykonano dobudowę o wymiarach 7,95 x 9,95 m, dobudowa znajduje się na słupach betonowych o wymiarach 0,35 x 0,35 m i o wysokości 2,85 m; ściany dobudowy od posadzki betonowej są wylane z betonu na wysokość 1,25 m od strony działki nr [...] a od strony działki własnej na wysokość 1,25 m oraz 0,70 m; jedna ściana jest betonowa na całej wysokości, pozostałe części ścian wykonane są z bali drewnianych; dach budynku ma konstrukcję drewnianą, dwuspadową i jest pokryty eternitem falistym; wody opadowe są odprowadzane na działkę własną; budynek posiada instalację elektryczną; do dobudowy prowadzą wrota drewniane dwuskrzydłowe o wymiarach 3,75 m x 2,85 m. W trakcie kontroli E. A. wyjaśniła, że dobudowę wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] wydanego jej matce G. A.
Po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzono oględziny. W ich trakcie ustalono, że rozbudowa stodoły znajduje się w odległości 7 m od budynku gospodarczego na działce nr [...] a 5 m od granicy z tą działką. Ponowne pomiary wykazały, że rozbudowa ma wymiary 8,0 x 10,50 m. Ze sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek stodoły jest usytuowany równo z ogrodzeniem dzielącym obie posesje. Pełnomocnik małżonków G. zgłosił do protokołu zastrzeżenia dotyczące niewskazania odległości ściany budynku do prawnej granicy między działkami. Wniósł o powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu wskazania, czy inwestycja została zrealizowania z zachowaniem prawnych granic nieruchomości.
W powyższych okolicznościach PINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły we wsi K. na działce nr [...]. Ustalił, że rozbudowa nie narusza przepisów prawa.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PINB. Wskazał następujące okoliczności wymagające dodatkowych wyjaśnień: zmianę wymiarów dobudowy w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę; zmianę położenia rozbudowanego budynku względem granicy z działką nr [...] (wskazał, że z ustaleń Sądu Rejonowego w B. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt: [...]wynika, że rozbudowa w części znalazła się na działce sąsiadów); wykonanie ściany murowanej od strony działki nr [...] jako niepalnej tylko do wysokości 1,25 m (wskazał na notatkę na planie realizacyjnym dobudowy).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły na działce nr [...]. PWINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił jednak to rozstrzygnięcie i nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły. Decyzja PWINB została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2017 r., który stwierdził jej nieważność z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji PWINB, po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia z [...] lutego 2018 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB wydał decyzję zobowiązującą E. A. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły. Organ wskazał, że w trakcie oględzin w dniu [...] października 1982 r. na działce nr [...] w miejscowości K. stwierdzono wykonywania dobudowy stodoły o wymiarach 7,80 x 9,60 m. Na dzień oględzin wykonano sześć słupów betonowych w odległości 4,0 m od granicy działki E. K.. Roboty wstrzymano do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. O pozwolenie wystąpiła ówczesna inwestorka G. A. w dniu [...] listopada 1983 r., wskazując we wniosku, że wnosi o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły murowanej o wymiarach 9,60x7,80m. Załączyła projekt techniczny z planem realizacyjnym. W dniu [...] grudnia 1983 r. wydano pozwolenie na dobudowę zgodne z wnioskiem. PINB wskazał, że na każdym etapie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji informowany był E. K. jako właściciel działki o obecnym nr [...]. Nie stwierdzono, aby E. K. lub inne podmioty składały sprzeciw dotyczący rozbudowy stodoły, którą w efekcie zrealizowano. W trakcie postępowania, w związku z wątpliwościami dotyczącymi przebiegu granicy działek nr [...]i [...] oraz zgodnie z zaleceniami decyzji kasacyjnej, przesłuchano w charakterze świadka H. B. Był on inspektorem do spraw budownictwa w dacie wydawania pozwolenia na budowę w 1983 r., w tym sporządził protokół oględzin z dnia [...] października 1982 r., udzielił w imieniu Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy S. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1983 r., a także naniósł na planie realizacyjnym rozbudowy stodoły dopisek o treści "uzgodniono wykonanie dobudowy stodoły w słupach betonowych (wykonano 6 słupów - protokół oględzin z dn. [...].10.1982r.) - z warunkiem wykonania ściany murowanej od strony ob. K. E. o pokryciu niepalnym". H. B. zeznał, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydał po ustaleniu niekolidowania budowy z obowiązującymi przepisami, a plan realizacyjny zagospodarowania działki w tamtych latach był wykonywany tylko przez budowlańca tj. osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane a nie geodetę. Wskazał, że linie rozgraniczenia działek tj. granice, wskazywał inwestor.
W oparciu o powyższe PINB ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa Prawo budowlane z 1974 r., bowiem na sporną rozbudowę wydano pozwolenie na budowę. Realizacja inwestycji w 1983 r. była możliwa po spełnieniu warunków zapisanych w art. 20 i 21 P.b. z 1974 r. i uzyskaniu pozwolenia na budowę w myśl art. 28 i 29 tej ustawy. Jednym z warunków uzyskania tego pozwolenia było wykonanie planu realizacyjnego inwestycji (obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie wprowadzono dopiero w P.b. z 1994 r.). W dacie realizacji inwestycji obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). W § 12 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że sytuowanie budynku w odległości 4,0 m od granicy działki jest dopuszczalne pod warunkiem, że ściana zostanie wykonana z materiałów niepalnych a pokrycie z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Mając to na uwadze PINB powołał się na związanie stanowiskiem PWINB z decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. i oceną, że "zrealizowana inwestycja w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymiarów obiektu oraz usytuowania go względem granicy działki, którego konsekwencją jest również niezgodność obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej (drewniana ścina w bezpośredniej bliskości granicy)". Jak wskazał PINB, w świetle przepisu art. 36a ust. 5 P.b. odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości obiektu, a także w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień (np. przeciwpożarowych) jest odstąpieniem istotnym. Dlatego prowadzono postępowanie w trybie naprawczym.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła E. A.. Zarzuciła, że sprawa legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie stodoły została ostatecznie załatwiona w 1984 r. przez przyjęcie obiektu do użytkowania po wydanym pozwoleniu na budowę. Stanowiło to rodzaj postępowania naprawczego. Dlatego bezpodstawne jest ponowne prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego odnośnie legalności tych samych robót.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie inwestorka dysponowała ostatecznym pozwoleniem na budowę, jednakże zrealizowana inwestycja w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa dotyczą wymiarów obiektu oraz usytuowania go względem granicy działki, czego konsekwencją jest niezgodność obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej (drewniana ściana w bezpośredniej bliskości granicy). Jak wskazał PWINB, kwalifikacja prawna wykonanych robót została dokonana w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...] maja 2017 r., której co prawda stwierdzono nieważność ale wyłącznie z przyczyn formalnych, dlatego stanowisko tam sformułowane należy podtrzymać w całości. Istniały w sprawie podstawy do zastosowania art. 36a ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz powstała konieczność zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nałożenie tego zobowiązania jest obligatoryjne dla organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy zatwierdzona dokumentacja w sposób istotny różni się od stwierdzonego stanu rzeczywistego. Nie mają znaczenia przyczyny powstania istotnych rozbieżności, "choćby nawet była to niefrasobliwość ówczesnego projektanta, który prawdopodobnie wrysował granicę działki w nieodpowiednim miejscu na planie realizacyjnym w celu złagodzenia wymogów techniczno - budowlanych dla projektowanego obiektu". W ocenie PWINB, zarówno przepisy obowiązujące w dacie budowy, jak i obecne, sprzeciwiają się istnieniu obiektu w tym kształcie, tj. usytuowanego drewnianą ścianą w bezpośredniej bliskości granicy. Okoliczność ta wymaga zaprojektowania w projekcie zamiennym odpowiedniego rozwiązania, a następnie doprowadzenia obiektu do zgodności z projektem zamiennym w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i zakończenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności wskazane w odwołaniu nie potwierdzają legalności inwestycji w istniejącym kształcie, dlatego mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzja PWINB z dnia [...] maja 2018 r. została przez E. A. zakwestionowana dwutorowo: przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego (sprawa niniejsza) oraz przez złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2018 r. tutejszy sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Następnie ustalono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] maja 2018 r. został rozpoznany negatywnie przez GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., która została utrzymana w mocy (po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzją GINB z dnia [...] października 2018 r. Skargę od tej ostatnio wskazanej decyzji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie VII Sa/Wa 2878/18. Wyrok nie jest prawomocny, została złożona skarga kasacyjna. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r. tutejszy sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.
W skardze E. A. zarzuciła:
1. rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. "a ponadto przez to", że jest drugim postępowaniem zakończonym drugą decyzją wydaną w celu usunięcia naruszenia prawa, co na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji;
2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy przez:
2a) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym dokonaniu pomiarów w terenie, a przez to błędne ustalenie wymiarów rozbudowy stodoły oraz poprzez odstąpienie od ustalenia dokładnej daty wykonanych robót budowlanych,
2b) naruszenie art. 15 K.p.a. przez zalecenie organowi I instancji przez organ odwoławczy podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
2c) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez:
3a) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. poprzez uznanie, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych pod rządami P.b. z 1974 r.,
3b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. przez uznanie, że definicja istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zawarta w art. 36a ust. 5 tej ustawy ma zastosowanie do robót budowlanych wykonanych i legalnie zgłoszonych do użytkowania, pod rządami P.b. z 1974 r.;
3c) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. poprzez uznanie, że zmiana rodzaju materiału ściany szczytowej od strony granicy działki w sytuacji, gdy dokonana zmiana nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych i nie pogarszała warunków ochrony przeciwpożarowej, jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
3d) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. przez uznanie, że postępowanie naprawcze dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego ma zastosowanie do projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji legalizacyjnej, a więc innej niż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydaną przed rozpoczęciem budowy,
3e) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. poprzez naruszenie ratio legis zastosowanego przepisu prawnego,
3f) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 6 P.b. z 1994 r. przez pominięcie w postępowaniu naprawczym kwalifikacji odstąpienia od projektu budowlanego dokonanej przez projektanta obiektu budowlanego,
3g) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. obowiązku przedłożenia warunków zabudowy na rozbudowę stodoły w sytuacji, gdy zastosowany przepis prawny nie daje organowi prawa do nałożenia takiego obowiązku, co czyni decyzję w tej części jako wydaną bez podstawy prawnej,
3h) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r. poprzez zobowiązanie do pozyskania bliżej nieokreślonych opinii i uzgodnień, w tym uzgodnienia o zgodności z przepisami ochrony przeciwpożarowej w sytuacji, gdy takie obowiązki nie wynikają z przepisów prawnych.
Skarżąca wywodzi, że pozwolenie na budowę wydane [...] grudnia 1983 r. było pozwoleniem legalizującym stwierdzoną wówczas samowolę budowlaną w oparciu o przepisy ustawy P.b. z 1974 r. Nie było klasycznym pozwoleniem na budowę, bowiem takie jest wydawane przed rozpoczęciem robót budowlanych. Było faktycznie wydane po rozpoczęciu robót budowlanych, a że – zdaniem skarżącej – przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały możliwości legalizacji czy prowadzenia postępowania naprawczego, wydano pozwolenie na budowę. Przyjęte w nim wymiary rozbudowy (7,80 m x 9,60 m) zostały zaczerpnięte z protokołu kontroli sporządzonego dnia 15 października 1982 r. Do czasu kontroli wykonano sześć słupów betonowych. W pozwoleniu na budowę nie nakazano inwestorom dokonania przeróbek lub zmian, dlatego należy przyjąć, że "organ zalegalizował budowę o konkretnych wymiarach według stanu faktycznego, a nie stanu wynikającego z projektu budowlanego, istniejącego na dzień wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ zalegalizował rozbudowę stodoły o obecnie istniejących wymiarach". Zwłaszcza że zaewidencjonował budynek w 1984 r. pod pozycją 43 i "przyjmując budynek do użytkowania" nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Skarżąca wskazała, że w trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. wskazano wymiary budynku jako 7,95 m x 9, 95 m, które są zgodne ze stanem rzeczywistym, ale już podczas kolejnej kontroli wskazano te wymiary jako 8,00 m x 10, 50 m, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Uwzględniając, w jej ocenie, że wymiary rozbudowy pomierzone w trakcie kontroli w dniu [...] października 1982 r. były błędne, bezpodstawnie postawiono zarzut wykonania rozbudowy w części samowolnie. Podkreśliła, że w rozbudowie pomagał poprzedni właściciel działki nr [...] E. K. i nie wnosił zastrzeżeń. Zdaniem skarżącej, ani obecnie obowiązujące przepisy P.b. z 1994 r., ani ustawa P.b. z 1974 r. nie znają instytucji odstępstwa od pozwolenia legalizacyjnego. Wszczęcie więc postępowania naprawczego wobec decyzji legalizacyjnej jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r.
Zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego skarżąca uzasadnia różnymi wynikami pomiarów, co dowodzi, w jej ocenie, że i w trakcie pomiarów 15 października 1982 r. urzędnicy mogli je ustalić nieprawidłowo. Nadto, PWINB przyjął wymiary z dnia 23 sierpnia 2016 r. nie weryfikując ich poprzez oględziny (o co wnosiła w odwołaniu), które to zaniechanie narusza prawo w zakresie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym bardziej, że PWINB wskazał na możliwą "niefrasobliwość projektanta" sporządzającego projekt w latach 80-tych. To jednak, w jej ocenie, nie może usprawiedliwiać ustalenia wystąpienia istotnych odstępstw. Organy powinny zatem dokonać ustaleń w zakresie rozmiarów faktycznie dokonanej rozbudowy oraz daty i okoliczności tej czynności. Bez tego ustalenia nie było możliwe ustalenie, czy mamy do czynienia z odstępstwem od projektu (różnicą w faktycznych wymiarach a w wymiarach wskazanych w pozwoleniu na budowę) czy z "kolejną rozbudową" (dokonaną po przyjęciu obiektu do użytkowania). Wskazała, że w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych urzędnicy dokonujący oględzin przyjmowali wymiary wskazane przez inwestorów, jeśli między sąsiadami nie było sporu co do wielkości budowy i prawdopodobne tak było w tym przypadku. Nigdy bowiem po wydaniu pozwolenia na budowę w 1983 r. nie dochodziło do rozbudowy stodoły, która powstała w granicach istniejącej wcześniej. Dla wykonania rozbudowy i powiększenia jej wymiarów o kilkanaście centymetrów trzeba byłoby dokonać rozbiórki, wykonać nowe słupy betonowe, nowy dach, nowe fundamenty, co byłoby działaniem nieracjonalnym. Zdaniem skarżącej, "przymuszenie" organu pierwszej instancji przez PWINB do wydania decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Także błędnie uczyniono stronami postępowania Gminę S. i Powiatowy Zarząd Dróg w S., mimo że nie mają przymiotu strony na podstawie art. 28 K.p.a. Naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz stosując przepisy P.b. z 1994 r. do stanu faktycznego legalnie ukształtowanego pod rządami ustawy P.b. z 1974 r. Przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały pojęcia odstępstw, dlatego kwalifikowanie nieznacznej różnicy w wymiarach obiektu jako odstępstwa istotnego w rozumieniu art. 36a P.b. z 1994 r. stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Odnośnie ustalonego przez organy nadzoru budowlanego odstępstwa od regulacji § 12 ust. 1 warunków technicznych z 1980 r. skarżąca wywodzi, że przepis ten nie wymagał, aby budynek gospodarczy w zabudowie siedliskowej usytuowany w odległości 4 m od granicy działki miał określony rodzaj ściany i pokrycia. Wymóg ściany i przekrycia z materiałów niepalnych, według tej regulacji, dotyczy zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Pominięto, zdaniem skarżącej, ust. 2 tego przepisu przewidujący możliwość zmniejszenia odległości 4 m i 3 m, jeśli zachowana jest odległość 8 m od istniejącej na działce sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. W sprawie wynosi ona faktycznie 29 m. Co prawda, jak przyznała skarżąca, zmieniono ścianę z murowanej na drewnianą, ale nie może być to – wobec dużych odległości od zabudowy na działce sąsiedniej – potraktowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Tym bardziej, że obecnie niewielka część stodoły znajduje się na działce nr [...], wskutek uzyskanego przez właścicieli tej działki zasiedzenia w 2013 r. Jednakże późniejsze zmiany przebiegu granicy nie mogą być podstawą zarzutu naruszenia prawa. Odległość kwestionowanej rozbudowy od budynku gospodarczego na działce nr [...] wynosi bezpośrednio 7 m, jednakże ten budynek gospodarczy został wybudowany później niż stodoła i w warunkach samowoli budowlanej (jest przedmiotem odrębnego postępowania przed nadzorem budowlanym).
Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie zawarto sformułowania o konieczności wykonania przez nią robót budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ma również prawa zobowiązywać jej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem rozbudowa została dawno zakończona i jest legalnie użytkowania od prawie 35 lat. Także po przedłożeniu projektu zamiennego organ nie będzie uprawniony nakazywać wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.
Nie zgodziła się skarżąca z obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, bowiem, w jej ocenie, brak ku temu podstaw, rozwiązania planistyczne obecne i sprzed 35 laty mogą być inne, a więc przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie może mieć zastosowania do robót budowlanych zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. Podobnie przepisy nie przewidują obowiązku uzgadniania projektu pod względem przepisów ppoż. Nie stawia takiego wymogu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117). Organ powinien także wskazać, jakie opinie i uzgodnienia powinna przedłożyć skarżąca.
W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżąca sprecyzowała stanowisko (k. 110 – 115). Zakwestionowała prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 P.b. jako dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego w sytuacji, gdy tryb ten dotyczy wyłącznie trwającej budowy i nie może mieć zastosowania do budowy leganie zakończonej na podstawie przepisów P.b. z 1974 r., której nie dotyczy wyjątek uregulowany w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Nie zgodziła się z kwalifikacją jako istotnych odstępstw polegających na wybudowaniu obiektu z nieznacznymi różnicami w wymiarach. Nie zgodziła się z ustaleniem, że obiekt wykonano niezgodnie z projektem, co wymagałoby przesunięcia już wykonanych słupów. Podobnie zakwestionowała twierdzenie organu, że w dacie kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. wykonywana była rozbudowa stodoły. Przyznała, że w dacie realizacji rozbudowy został zmieniony materiał ścian – z murowanego na drewniany, jednakże, w jej ocenie, nie jest to odstępstwo mogące być zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. z 1994 r. Także przebieg granicy w dacie sporządzania projektu budowlanego został ustalony zgodnie z faktycznym użytkowaniem działek i nie zgłaszał do tego ustalenia ówczesny właściciel działki nr [...] E. K.. Nie zgodziła się z zarzutem naruszenia przepisów o ochronie przeciwpożarowej twierdząc, że bezpieczne odległości dotyczą odległości między budynkami a nie budynku od granicy. Tymczasem drewniana ściana stodoły była lokalizowana w odległości 15 m od ściany budynku gospodarczego na działce nr [...], co jest zgodne z § 271 ust. 1 i 2 warunków technicznych.
Podczas rozprawy w dniu 12 grudnia 2019 r. sąd dopuścił dowód z wypożyczonych z Naczelnego Sądu Administracyjnego akt sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 2878/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Nietrafnie zarzuca skarżąca, że pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1983 r. zalegalizowało popełnioną wówczas samowolę budowlaną, co powoduje prowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z rażącym naruszeniem prawa.
Odnośnie wyboru przez organy trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. jako właściwego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku stodoły do stanu zgodnego prawem, to sąd w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko sformułowane w sprawie VII SA/Wa 2878/18 o trafności tego wyboru. Tryb naprawczy uregulowany w P.b. z 1994 r. ma bowiem zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy P.b. z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 103 ust. 1 i 2 P.b. z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że nakaz stosowania "przepisów dotychczasowych" tj. przepisów P.b. z 1974 r. formułuje wyłącznie wobec obiektów budowlanych wykonanych w całości przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę.
Tę jednak sytuację należy odróżnić od zrealizowania samowolnie odstępstwa od pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r., gdy również i samowola miała miejsce przed tą datą. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Dlatego sąd w całości podziela stanowisko w tym zakresie sformułowane w sprawie VII SA/Wa 2878/18, w którym odwołano się do stanowiska tutejszego sądu ze sprawy II SA/Bk 140/17 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Przy tym, jak trafnie wskazał WSA w Warszawie, zastosowanie ustawy P.b. z 1994 r. nie jest w takiej sytuacji zastosowaniem prawa wstecznie. Nie stanowi retroaktywności prawa jego zastosowanie do sytuacji mających miejsce pod rządami poprzedniej ustawy, jeśli nowsze regulacje są korzystniejsze dla strony. Jeśli bowiem prawo nowe jest bardziej precyzyjne i choćby przez to korzystniejsze dla obywateli, to należy stosować prawo nowe a nie wcześniejsze przepisy. Nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ani zasad wyrażonych w art. 6 i art. 7 zdanie 1 K.p.a. (legalizmu i prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego). Skoro bowiem samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym, to trwa również pod rządami nowej ustawy, w tym przypadku P.b. z 1994 r. Ta zaś regulacja przyznaje pierwszeństwo doprowadzeniu samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem przed orzeczeniem rozbiórki, jeśli zostaną spełnione warunki wynikające z przepisów prawa (art. 48, 49b, 50-51 P.b.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. umożliwia skarżącej podjęcie działań mających na celu doprowadzenie rozbudowy stodoły do stanu zgodnego z prawem, zatem jest dla niej trybem korzystnym, uwzględniającym jej interes prawny jako następcy inwestora, którego działania wywołały powstanie samowoli budowlanej. Bezspornie pozwolenie na budowę (rozbudowę budynku stodoły) zostało wydane w 1983 r., a prace przy rozbudowie zakończono przed 1 stycznia 1995 r. Stan samowoli budowlanej powstał zatem przed tą datą, istnieje do chwili obecnej i należy podjąć działania, by go wyeliminować. Przyczyny powstania samowoli budowlanej, jak trafnie wskazał PWINB, pozostają poza zakresem oceny w postępowaniu naprawczym i poza zakresem kontroli sądowej.
Nie ma również racji skarżąca, że przepis art. 50-51 P.b. z 1994 r. dotyczy wyłącznie robót budowlanych trwających. Tryb naprawczy może być zastosowany także wobec robót już wykonanych. Wówczas nie jest wydawane postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót na podstawie art. 50 P.b.
Zdaniem również sądu, wydane w dniu 2 grudnia 1983 r. pozwolenie na budowę nie legalizowało samowoli budowlanej. W jego podstawie prawnej wskazano przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 4 P.b. z 1974 r., które na dzień wydania pozwolenia miały następujące brzmienie: Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót (ust. 1); W pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 (ust. 2); Pozwolenie na budowę wydaje właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust. 4). Nie ulega zatem wątpliwości, że mamy do czynienia z pozwoleniem na wykonanie inwestycji budowlanej a nie z decyzją legalizującą samowolę budowlaną. Sąd wskazuje nadto, że w dacie [...] grudnia 1983 r. kwestię doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem regulowały przepisy art. 37-42 P.b. z 1974 r. tych przepisów w spornym pozwoleniu jako jego podstawy nie wskazano. Z tego również powodu nie sposób uznać, że decyzja z dnia 2 grudnia 1983 r. stanowiła decyzję legalizującą. Okoliczność, że została wydana nie przed rozpoczęciem a w trakcie robót budowlanych nie świadczy o legalizującym jej charakterze wobec przyjęcia przez organy podstaw prawnych jej wydania wyżej wskazanych.
Nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenia skarżącej, że organ zatwierdził roboty budowlane według stanu faktycznego a nie według stanu wynikającego z projektu budowlanego, jeśli chodzi o rozmiary obiektu. Podczas oględzin w dniu 15 października 1982 r. ustalono wymiary rozbudowy jako 7,8 m x 9, 6 m (k. 46 akt adm. I instancji). Taki był stan na gruncie. Na k. 73 akt adm. I instancji znajduje się jednak wniosek ówczesnej inwestorki o wydanie pozwolenia na budowę stodoły murowanej o wymiarach 9,60 x 7,80 m. Organ wydał pozwolenie na budowę o wymiarach 7,8 m x 9, 60 m, a zatem zgodnie z wnioskiem strony i zgodnie z charakterystyką budynku znajdującą się w części B. Opisu technicznego projektu budowlanego (k. 49 akt adm. I instancji). W takiej sytuacji, gdy to inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę określił wymiary projektowanej rozbudowy (a więc wymiary docelowe zgodnie z zamierzeniami inwestora) oraz wymiary te odzwierciedlił w projekcie budowlanym, to organ był zakresem wniosku związany. Bez znaczenia pozostają powody wskazania we wniosku określonych rozmiarów obiektu. Z pewnością nie doszło do sytuacji, gdy pozwolenie na budowę i wynikające z niego parametry obiektu są inne niż wskazane w projekcie budowlanym. Sąd natomiast, podobnie jak organ nadzoru budowlanego, jest związany wydanymi w innych sprawach decyzjami ostatecznymi. Taką zaś decyzją w sprawie niniejszej jest pozwolenie na budowę z dnia 2 grudnia 1983 r. Zasada trwałości decyzji ostatecznych zawarta w art. 16 K.p.a. powoduje, że nie można podważać ich treści w sposób inny niż wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym.
Nie ulega również dla sądu wątpliwości, że samowola budowlana w sprawie niniejszej polega na wystąpieniu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę (art. 36a ust. ust. 5 i 5a P.b.). Odstępstwa dotyczą: zlokalizowania rozbudowanej części w granicy działek nr [...] i nr [...] lub nawet z przekroczeniem tej granicy (z uwagi na skorygowanie granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym); rozmiarów dobudowy przekraczających 2 % wielkości wskazanych w projekcie budowlanym; wykonania w części drewnianej ściany zaprojektowanej w całości jako murowana z materiałów niepalnych.
Zgodnie z projektem budowlanym, stodoła miała być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działek (k. 35, 44 i 45 akt adm. I instancji). W trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. i oględzin w dniu [...] sierpnia 2016 r. ustalono jej lokalizację jako przedłużenie istniejącego ogrodzenia (vide dokumentacja zdjęciowa). Z uzasadnienia postanowienia rozgraniczeniowego z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie [...] wynika, że w części granica ewidencyjna odpowiadająca granicy prawnej w tym miejscu przebiega przez budynek (stoi on w części na działce nr [...]). Niezależnie jednak nawet od tego, czy mamy do czynienia z położeniem budynku w granicy czy z jej przekroczeniem, budynek nie stoi w odległości 4 m od tej granicy. Tymczasem istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenie na budowę jest zmiana położenia obiektu względem położenia zaprojektowanego (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.), co według obecnej nomenklatury stanowi ingerencję w projekt zagospodarowania działki (projekt realizacyjny według nomenklatury obowiązującej w 1983 r.).
Istotne odstąpienie wystąpiło również w zakresie rozmiarów obiektu w stosunku do rozmiarów zaprojektowanych jako 7,80 m x 9, 60 m. W stanie faktycznym przekraczają one wielkość 2 % (art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 P.b.). Rację ma skarżąca, że w sprawie nie wyjaśniono powodów rozbieżnych wielkości odnośnie szerokości i długości obiektu pomierzonych w dniach 8 sierpnia 2016 r. jako 7,95 m x 9,95 m oraz w dniu 23 sierpnia 2016 r. jako 8m x 10,50 m. Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku postępowania. Długość obiektu wynosząca 9,95 m odniesiona do wielkości źródłowej 9, 60 m stanowi jej przekroczenie o około 3,5 %. Kwalifikuje się zatem jako odstępstwo istotne. Te bowiem stanowi przekroczenie o 2 % charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym (art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 P.b.).
Podobnie istotnym odstąpieniem jest wykonanie zamiast ściany murowanej pełnej o pokryciu niepalnym od strony działki wówczas należącej do E. K. (k. 45, 49 akt adm. I instancji) ściany, która od wysokości 1,25 m ma powierzchnię drewnianą. Tymczasem ściana o pokryciu niepalnym miała być wykonana niezależnie od tego, jakie odległości ustalono względem zabudowy na działce sąsiedniej. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem sądu w sprawie VII SA/Wa 2878/18, że stan niezgodności z prawem w tym zakresie jest wynikiem wykonania rozbudowy niezgodnie z projektem a nie inicjatywy budowlanej właścicieli działki nr [...]. Innymi słowy, niezgodność z projektem budowlanym istniejącej ściany stanowi konsekwencję sposobu wykonania rozbudowanej części stodoły. Niezgodność ta stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a w związku z art. 36a ust. 5a pkt 3 i pkt 4 P.b. Stanowi odstępstwo od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej (vide adnotacja z dnia 8 kwietnia 1983 r. na planie realizacyjnym, k. 45 akt adm. I instancji) oraz narusza przepisy techniczno- budowlane. Wypada zauważyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), wymagana była odległość co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią dla budynków mieszkalnych, gospodarczych i wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych o ścianach i pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Zgodnie zaś z obowiązującym rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), odległość między budynkami, których zewnętrzne ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić minimum 8 m (§ 271). Nie ulega zatem wątpliwości, że wykonanie w części jako drewnianej ściany zaprojektowanej jako murowana w całości jest niezgodne z projektem budowlanym, co przesądza o kwalifikacji tych robót jako istotnego odstępstwa, nadto narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie odległości (budynek przekracza granicę, odległość od budynku na działce nr [...] wynosi 7 m). Doprowadzenie tego stanu do stanu zgodnego z prawem bezspornie wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych. Należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącej, nie sprzeciwia się temu regulacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zapewnienia drogi pożarowej do obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, uzgodnienie jest wymagane. Nie ulega wątpliwości, że charakter istotnego odstępstwa dotyczącego wykonania w części drewnianej ściany dotyczy warunków ochrony przeciwpożarowej, co powinno zostać uwzględnione przy sporządzaniu projektu budowlanego zamiennego.
Wobec prawidłowo przeprowadzonej przez organy kwalifikacji odstępstw jako istotnych, zobowiązanie obecnej właścicielki obiektu do przedłożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. projektu budowlanego zamiennego było działaniem prawidłowym. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Po raz kolejny w całości podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie sformułowane w sprawie VII SA/Wa 2878/18, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest próbą doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły oraz uniknięcia sformułowania wobec skarżącej nakazu rozbiórki rozbudowy zrealizowanej niezgodnie z prawem. Przygotowanie projektu budowlanego zamiennego ma na celu zainwentaryzowanie wykonanych robót budowlanych, wskazanie jakie czynności należy podjąć, by uzyskać stan zgodności z prawem (np. otynkowanie środkiem niepalnym ściany budynku położonej w granicy z działką nr [...]) oraz finalnie wydanie pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.). To pozwolenie będzie dotyczyło obiektu zalegalizowanego, a więc z doprowadzeniem ustalonych odstępstw do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność wieloletniego użytkowania obiektu w części stanowiącego samowolę budowlaną nie legalizuje tej samowoli. Jeśli zaś będą konieczne roboty budowlane na budynku, to ich zakres i rodzaj będzie wynikać z projektu zamiennego. Treść decyzji zobowiązującej do przedłożenia takiego projektu wynikająca z przepisów prawa nie wymaga ich wskazania, a nawet nie powinna tego wskazania zawierać. Jest to bowiem treść zastrzeżona dla projektu budowlanego zamiennego.
Odnośnie zarzutu o braku podstaw do zobowiązywania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że po pierwsze, należy w pierwszej kolejności ustalić czy na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy czy też nie, co ewentualnie wymaga decyzji o warunkach zabudowy; po drugie, dopuszczalne jest aby w postępowaniu naprawczym wystąpiła potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obawy zaś skarżącej o odmienność regulacji planistycznych obowiązujących w dacie wykonywania rozbudowy oraz obecnie nie znajdują potwierdzenia. Badając zgodność z przepisami planistycznymi należy bowiem oceniać przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa przez to, że prowadzono postępowanie naprawcze wobec zaewidencjonowania obiektu po wydaniu pozwolenia na budowę w 1983 r., bowiem nie stanowi to przeszkody w niniejszym postępowaniu. Wpływu na wynik sprawy i pozytywną ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie ma również krąg stron postępowania ustalony przez organy. Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organy dwukrotnie orzekły w sprawie niniejszej merytorycznie, tj. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] maja 2018 r. Nie stanowi naruszenia tej zasady zastosowanie się przez organ pierwszej instancji do stanowiska organu odwoławczego zawartego w decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna PWINB została wydana jako wynik stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji PWINB przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, decyzja kasacyjna PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron do sądu administracyjnego.
Końcowo należy wskazać, że tutejszy sąd podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wydanie przez WSA w Warszawie wyroku w sprawie VII SA/Wa 2878/18, mimo nieprawomocności tego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie nadzwyczajne dotyczące zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji miało pierwszeństwo przed kontrolą jej legalności w niniejszym postępowaniu. Zauważyć jednak trzeba, że w postanowieniu o zawieszeniu nie zawarto warunku, iż przesłanka zawieszenia będzie aktualna aż do uprawomocnienia się orzeczeń sądowych w sprawie ze skarg na decyzje GINB. Uprawniało to do podjęcia postępowania przed uzyskaniem przez wyrok WSA w Warszawie przymiotu prawomocności, tym bardziej, że w tamtym postępowaniu ani organy centralne, ani sąd nie potwierdziły zarzutów o nieważności decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej wydanej w dniu [...] maja 2018 r. Jednocześnie ocena sądu w sprawie VII SA/Wa 2878/18 jest w pełni akceptowana przez sąd w niniejszej sprawie, stąd nie mogło dojść do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzucane "rażące naruszenia prawa". Także nie potwierdziły się inne zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w niniejszej skardze, jak również sąd nie stwierdził uchybień, które jest w obowiązku wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Należy wskazać, że zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego orzeczone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest obowiązkiem organu w sytuacji stwierdzenia wykonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi na decyzję zobowiązującą jest to, czy organ zastosował właściwy tryb oraz prawidłowo zakwalifikował odstępstwa jako istotne. W tym zakresie ocena ta wypada pozytywnie, zaś podniesione zarzuty jej nie podważają. Organy ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym i jednocześnie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, co czyni zarzuty o naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym bezskutecznymi.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.