II SA/Bk 478/06

II SA/Bk 478/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
- art. 61§4, art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 91 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2006r. Wojewoda P. powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność §5 ust. 8 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. oraz Rozdziału 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. stanowiącego załącznik do tejże uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazła się następująca argumentacja:
W dniu [...] maja 2006 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B., która w dniu [...] maja 2006 r. wpłynęła do organu nadzoru.
Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów Regulaminu została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] czerwca 2006r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia ich nieważności.
Rada Miejska B. w § 5 ust. 8 Regulaminu nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek koszenia wyrosłych na nieruchomościach traw i chwastów.
Unormowanie to narusza postanowienia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 roku Nr 236, póz. 2008), stanowiącego podstawę prawną do przyjęcia przez rady regulaminów utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z jego postanowieniami regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie ( tu organ zacytował treść pkt 1-8 ust. 2 art. 4 ustawy).
Natomiast obowiązki właścicieli nieruchomości normuje art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, stanowiąc, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wykonywanie obowiązków wymienionych w pkt 1-5 również w sposób enumeratywny ( tu organ zacytował brzmienie pkt 1-5 ust. 1 art. 5 ustawy).
Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminie zawartych w regulaminie jest zamknięty, a rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że obowiązki które Rada Miejska w §5 ust. 8 Regulaminu nałożyła na właścicieli nieruchomości ( dotyczące obowiązku koszenia wyrosłych na nieruchomości traw i chwastów) wykraczają poza materię zawartą w przytoczonym art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem Rada Miejska nie była uprawniona do ich wprowadzenia.
Przeprowadzona analiza powyższej uchwały wykazała również, iż zapisy Rozdziału 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia" nie spełniają wymogów z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że rada gminy, uchwalając po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulamin określa w nim szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Miejska B., wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy, nie wskazała w przedmiotowym Regulaminie, ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani terminów jej przeprowadzenia.
Powyższe naruszenia prawa są na tyle istotne, że skutkują stwierdzeniem nieważności zapisów sprzecznych z prawem.
W skardze na to rozstrzygniecie nadzorcze wniesionej do sądu administracyjnego Gmina B. zarzuciła mu:
- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008) poprzez uznanie, iż katalog spraw uregulowanych tą normą prawną jest zamknięty i nie stanowił delegacji dla rady gminy do wprowadzenia w regulaminie czystości i porządku w gminie postanowień dotyczących innych niż wymienionych w tym przepisie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;
- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008) poprzez przyjęcie, iż rozdział 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia" Regulaminu czystości i porządku na terenie Miasta B. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. nie wypełnia delegacji ustawowej wyżej wskazanej normy prawnej.
- naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej uchwały nie należy do właściwości tegoż organu, a tym samym pozbawienie władzy publicznej wpływu na kształtowanie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006r. i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Gminy B. kosztów procesu.
W uzasadnieniu zarzutów skargi gmina podkreśliła fakt częstego sygnalizowania przez mieszkańców B. istniejących zaniedbanych, nieuprzątniętych, niewykoszonych nieruchomości i potrzebę wykaszania uzasadnioną względami estetyczno- porządkowymi i zdrowotnymi ( alergie). Zdaniem strony skarżącej właściwa interpretację normy prawnej art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy została wskazana m.in. w publikacji Z. Rydzickiego, J. Sibigi: Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Praktyczny poradnik, Zielona Góra 1997; Komentując ten przepis autorzy poradnika dla gmin wyrazili pogląd, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę stanowienia w tej materii. Ustawa nie zawiera żadnych dyspozycji dla gmin, tak że muszą one same formułować wymagania w tym zakresie. Może to być schludność i ład, estetyczny wygląd budynków i otoczenia, upiększenie zielenią, ukwiecenie, naprawy uszkodzeń elewacji i ogrodzenia, czyszczenie ich i malowanie, uprzątanie nieruchomości i pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku z zanieczyszczeń i nieprzydatnych rzeczy powodujących nieporządek, usuwanie zeszpeceń obiektów budowlanych lub terenu i inne. Wprowadzona zmiana tejże normy prawnej jedynie wskazała obligatoryjne postanowienia regulaminu, jednakże przepis ten nie stanowi ograniczenia prawnego do formułowania innych niezbędnych postanowień w zakresie obowiązków właścicieli co do utrzymania czystości i porządku należących do nich nieruchomości. Norma prawna, która została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym w istocie dotyczy interesu całej wspólnoty samorządowej, gdyż realizacja tejże normy poprawia wizerunek całej gminy, a także istotnie wpływa na zmniejszenie dolegliwości zdrowotnych związanych z kwitnieniem chwastów i traw. W takim przypadku ograniczenie praw jednostki co do sposobu zagospodarowania należącej do niego nieruchomości słusznie ulega ograniczeniu ze wzglądu na dobro ogółu. Zdaniem strony skarżącej - mając na względzie tę zasadę znajdującą odzwierciedlenie w art. 140 Kodeksu cywilnego - znajduje ona zastosowanie w interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, co zostało uwzględnione w kwestionowanej przez organ nadzoru normie.
Strona skarżąca również nie zgadza się z argumentacją stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności rozdziału 9 regulaminu. Postanowienia tegoż rozdziału dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, zostały zredagowane zgodnie z poprawkami zgłoszonymi w postanowieniu opiniującym projekt uchwały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (opinie PPIS w załączeniu). Podobny zapis tejże normy prawnej obowiązywał w uchwale dotychczas obowiązującej tj. uchwale Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 1997 r. w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B.
Z uwagi na fakt, iż niemożliwe do przewidzenia jest kiedy i gdzie wystąpi konieczność przeprowadzania deratyzacji, dlatego też zostało to zapisane w sposób ogólny w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. Delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie można realizować w oderwaniu od warunków lokalnych, w których nie występują obszary szczególnie zagrożone wzrostem populacji gryzoni. Termin zaś został uzależniony od wystąpienia zdarzenia faktycznego co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. pkt 8 ustawy i pozwala zrealizować wolę ustawodawcy, a mianowicie ograniczenie do minimum zagrożeń związanych ze wzrostem populacji gryzoni.
Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Po uwzględnieniu zarzutu pełnomocnika skarżącej Gminy B., zgłoszonego na rozprawie w dniu [...] września 2006r., dotyczącego naruszenia przez Wojewodę P. art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nakazuje odpowiednie stosownie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. O ile, z uwagi na treść powyższego przepisu, kwestia uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest bezsporna zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie to już sam zakres tego stosowania jest zróżnicowany przez wskazywanie na cele i podstawy ustrojowe tych procedur.
Zgodnie z poglądem sformułowanym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2005r. ( sygn. akt I S.A./Wa 1707/04, lex 179134), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela "to odpowiednie stosownie kpa" powinno obejmować, co najmniej przepis art. 61 §4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadamiania gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu ( art. 9 i 10 kpa). Odpowiednie stosowanie art. 61 §4 kpa uzasadnione jest tym, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w spawie stwierdzenia nieważności uchwały.
Przepis art. 61§4 kpa nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Przedmiotem zawiadomienia jest wyraźna informacja skierowana do strony o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Artykuł 61 §4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym ( art. 10 kpa).
Porównanie w niniejszej sprawie dat doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego – [...] czerwca 2006r. i daty podjęcia rozstrzygnięcia – [...] czerwca 2006r. pozwala stwierdzić, iż organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym – zawiadomienie zostało doręczone dzień po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, czym naruszył art. 10 kpa. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego ( vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 200r., sygn. akt II S.A./Bk 1013/98, niepublikowany oraz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2000r., sygn. akt IISA/Łd 204/00).
Sąd uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 61 §4 kpa w zw. z art. 10 kpa - na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o jego uchyleniu.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez Wojewodę P. na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.