II SA/BK 476/05

II SA/Bk 476/05 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko
Grażyna Gryglaszewska
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 86 i 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Tezy
Z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcie "spraw finansowych", o których mowa w art. 171, ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczyć do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt. 1-6 ww. ustawy przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy j.s.t., których legalność nadzoruje RIO.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi GMINY B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka - oddala skargę.-
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu nadzoru przedstawił następujący stan sprawy:
Dnia [...] lutego 2005 roku Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka, która w dniu 4 marca 2005 r. wpłynęła do P. Urzędu Wojewódzkiego w B.
Przeprowadzona wstępna analiza wykazała, iż może być ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 11 marca 2005 roku wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Gmina B. nie udzieliła.
Rada Miejska powołując się na art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustanowiła jednorazową pomoc finansową (wsparcie finansowe) z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka jako formę realizacji polityki prorodzinnej. Uchwała uprawnia do otrzymania jednorazowej pomocy finansowej w wysokości 1.000 zł w przypadku urodzenia pierwszego i każdego kolejnego dziecka. Uprawnienie to przysługuje matce, która po dniu 30 czerwca 2005 r. urodzi i wychowuje dziecko i jest zameldowana w B. na pobyt stały od co najmniej roku przed dniem urodzenia dziecka. Do otrzymania wyżej wymienionej pomocy Rada uprawniła również ojca dziecka, który zameldowany jest na pobyt stały w B. od co najmniej roku przed dniem urodzenia dziecka i samotnie wychowuje dziecko urodzone po dniu 30 czerwca 2005 r., a matka dziecka z takiej pomocy nie skorzystała. Z prawa do jednorazowej pomocy finansowej zostały wyłączone rodziny, w których dochód na jedną osobę przekracza 2.000 zł.
Oceniając legalność przedłożonej uchwały organ nadzoru nad samorządem gminnym zważył, co następuje:
Podjęte przez Radę Miejską B. uregulowania polegające na ustanowieniu uprawnień do jednorazowej pomocy finansowej przysługującej mieszkańcom gminy są aktem prawa miejscowego, gdyż mają charakter generalny, abstrakcyjny i powszechnie obowiązujący społeczność lokalną. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych mogą stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten oznacza, iż podstawą aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, które w ocenie organu nadzoru nie zawierają takiego upoważnienia ustawowego, gdyż są przepisami o charakterze kompetencyjnym określającym zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie polityki prorodzinnej (art. 7 ust. 1 pkt 16) oraz regulującym zakres spraw należących do właściwości gminy (art. 18 ust. 1). Unormowania stanowiące akt prawa miejscowego nie mogą być wydawane na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych, lecz na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego zawierającego elementy proceduralne oraz materialne wydania aktu normatywnego. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednym z wyroków postawił tezę następującą: "Przepis art. 94 Konstytucji obowiązującej od dnia 17 października 1997 r. wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym..." (wyrok NSA z 16 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2622/00 opubl. na stronie www.nsa.pl).
Podjęcie przez Radę Miejską B. uchwały w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka, niewątpliwie aprobowanej społecznie w warunkach niżu demograficznego, lecz bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Naruszenie tej zasady konstytucyjnej obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności podjętej przez Radę Miejską B. uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.
Na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., Gmina B. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. zarzucając aktowi nadzoru:
1) naruszenie przepisów o właściwości organów nadzoru, a w szczególności art. 86 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, prowadzące w efekcie do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały dotyczącej zakresu spraw finansowych gminy, a zatem w zakresie objętym nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., a nie Wojewody P.
2) naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuprawnioną ingerencję organu nadzoru w kompetencje Rady Miejskiej B. do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie zadań o charakterze obowiązkowym – prowadzenia polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży należytej opieki socjalnej, skutkujące naruszeniem zasady samorządności, jako podstawy funkcjonowania organów samorządu terytorialnego.
Podnosząc powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości.
W uzasadnieniu skargi Gmina B. stwierdziła:
1) Zakwestionowana uchwała, poza oczywistymi, pozytywnymi skutkami społecznymi, w stosunku do skarżącej gminy wywołuje skutki jedynie finansowe, wpływające na wysokość wydatków z budżetu gminy. Zakres przedmiotowy uchwały dotyczy zatem niewątpliwie spraw finansowych działalności gminnej, a zatem podlegających nadzorowi izby obrachunkowej. W szczególności uchwała niesie za sobą skutki dla budżetów skarżącej – tak tegorocznego, jak i przyszłych, może wpływać na wysokość długu publicznego poprzez publiczne zaciągnięcie zobowiązania do wypłaty określonych kwot nieograniczonemu kręgowi osób uprawnionych a wreszcie dotyczy szczególnego rodzaju dotacji udzielanych z budżetu gminy. Jest to zakres objęty wyraźnie i w całości przepisami art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, co na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy przesądza o właściwości nadzorczej RIO.
2) Rozstrzygnięcie Wojewody P. stanowi nieuprawnioną ingerencję w zasadę samorządności, jako podstawę funkcjonowania organów samorządu terytorialnego. Zakwestionowana uchwała stanowiła wyraz woli większości radnych jako przedstawicieli społeczeństwa lokalnego, wybranych w demokratycznych wyborach. Uchwała znajdowała dostateczne oparcie prawne w art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, realizując w określonej w niej formie zadanie gminy o charakterze obowiązkowym, prowadzenia polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej. Zadanie to miałoby być finansowane w całości ze środków własnych skarżącej. Wojewoda P. nietrafnie natomiast powołuje się na wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., bowiem dotyczy on zakazu podejmowania uchwał w oparciu wyłącznie o ogólną normę kompetencyjną wyrażoną w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast w istniejącym stanie faktycznym podstawy prawne kwestionowanej uchwały były szersze.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewoda P. stwierdził:
1) Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:
a) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
b) budżetu i jego zmian,
c) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,
d) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
e) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa,
f) absolutorium.
Regionalna Izba Obrachunkowa w B. pismem Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. przekazała przedmiotową uchwałę według właściwości Wojewodzie P., uznając tym samym, iż w zakresie objętym przedmiotową uchwałą, nie jest organem właściwym (pismo w aktach sprawy).
2) Natomiast podnoszone przez skarżącą przyczyny merytoryczne, z powodu których nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem nadzorczym, nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Podjęte przez Radę Miejską B. uregulowania polegające na ustanowieniu uprawnień do jednorazowej pomocy finansowej przysługującej mieszkańcom gminy są bowiem aktem prawa miejscowego, mającym charakter generalny, abstrakcyjny i powszechnie obowiązujący społeczność lokalną. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów samorządu terytorialnego mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przepis ten oznacza, iż podstawą aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska B. za podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazała art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, które w ocenie organu nadzoru nie zawierają takiego upoważnienia ustawowego, ponieważ są przepisami o charakterze kompetencyjnym określającym zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie polityki prorodzinnej (art. 7 ust. 1 pkt 16) oraz regulującym zakres spraw należących do właściwości gminy (art. 18 ust. 1). Unormowania stanowiące akt prawa miejscowego nie mogą być wydawane na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych, lecz na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego zawierającego elementy proceduralne oraz materialne wydania aktu normatywnego. Stąd też podjęcie przez Radę Miejską B. uchwały w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka, niewątpliwie aprobowanej społecznie w warunkach niżu demograficznego, lecz bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Błędne jest stanowisko skarżącej Gminy, iż organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest regionalna izba obrachunkowa. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia, podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Można spierać się czy katalog wymienionych tam spraw ma charakter zamknięty. Znany jest spór co do uchwały rady gminy regulującej diety radnych, którą to uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył do uchwał z zakresu spraw finansowych (wyrok NSA z 22.03.2001 r. II SA/Ka 2606/00, OSS 2002/1/17). Uchwała ta spotkała się z krytyczną glosą, której autor jest zdania, że ustawa o RIO w sposób wyczerpujący wylicza materie uchwałodawcze podlegające kompetencji RIO. Ze względu na taką, a nie inną treść ustawy o RIO, za niedopuszczalne uznać należy poszerzanie tego katalogu (S. Kania: Glosa do w/w wyroku NSA Samorząd Terytorialny nr 7-8/2002, s. 143).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 6 w/w ustawy przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy j.s.t., których legalność nadzoruje RIO.
Jak stwierdza § 1 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku (będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego): "W związku z realizacją przez Gminę B. polityki prorodzinnej ustanawia się jednorazowo pomoc finansową (wsparcie finansowe) z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka", a zatem przedmiotem uchwały jest sprawa polityki prorodzinnej. Potwierdza to również powołana przez Radę Miejską podstawa prawna wydania uchwały – art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym. Pomoc (wsparcie) finansowa jest tu jedynie środkiem realizacji polityki prorodzinnej. Zatem podjęta uchwała nie należąc do uchwał, których przedmiot został wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, należy do właściwości nadzorczej wojewody.
Nietrafny jest również zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. stanowi nieuprawnioną ingerencję w zasadę samorządności, albowiem zakwestionowana uchwała stanowiła wyraz woli większości radnych jako przedstawicieli społeczeństwa lokalnego, wybranych w demokratycznych wyborach.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (w tym i organy samorządu terytorialnego) działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności dotyczy także stanowienia prawa miejscowego jako formy sprawowania władzy publicznej przez samorząd terytorialny. Na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach uprawnień zawartych w ustawie". Regułę tą powtarza przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /-/ gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Nie ulega wątpliwości, iż uchwała Rady Miejskiej została podjęta bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Powołany przez Radę Miejską przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 16 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do stanowienia aktów normatywnych, albowiem zakres przepisów prawa miejscowego, które mogą być ustanowione na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym określają przepisy art. 40 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)