II SA/Bk 47/24

II SA/Bk 47/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 7 września 2023 r. nr Nr XXXI/229/23 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich obowiązujących na terenie gminy T. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
II SA/BK 47/24
U Z A S A D N I E N I E
Uchwałą z dnia 7 września 2023 r. nr XXXI/229/23 Rada Gminy Turośl uchyliła własną uchwałę z dnia 12 maja 2011 r. nr V/27/11 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich obowiązujących na terenie gminy Turośl. Uchwała uchylająca została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 13 września 2023 r., poz. 4762.
Skargę na powyższą uchwalę z dnia 7 września 2023 r. złożył do sądu administracyjnego Prokurator Regionalny w Białymstoku. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") poprzez uchylenie uprzednio obowiązującej uchwały określającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej i zaniechanie podjęcia nowej uchwały w tym przedmiocie, co pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 u.g.n., które to przepisy nakładają na radę gminy obowiązek ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, pozostawiając jedynie uznaniu rady jej wysokość. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżoną uchwałą uchylono uchwałę Rady Gminy Turośl z dnia 12 maja 2011 r. nr V/27/11 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich obowiązujących na terenie gminy Turośl, jednocześnie nie uchwalając nowych stawek opłat adiacenckich. Powyższe działanie doprowadziło do stanu prawnego, w którym obecnie na obszarze właściwości Rady Gminy Turośl nie obowiązuje jakakolwiek uchwała ustanawiająca stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Jest to stan oczywiście sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z art. 146 ust. 2 u.g.n., bowiem powyższa delegacja do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie ma charakteru fakultatywnego (zależnego od uznania gminy) a obligatoryjny. Skoro zatem obowiązek ten istnieje, to niedopuszczalne jest uchylenie uchwały wydanej w wykonaniu owego obowiązku prowadzące do tego, że na terenie gminy nie obowiązywałoby żadne stawki procentowe opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchylając uchwałę z dnia 12 maja 2011 r., wolą Rady Gminy nie było zaniechanie ustalenia stawek, tylko zmiana ich wysokości. Wójt Gminy przedkładając na sesję rady w dniu 7 września 2023 r. projekt zaskarżonej uchwały przedłożył również projekt określający nowe stawki opłat. Do uchwalenia nowych stawek jednak nie doszło, albowiem Rada jednogłośnie nie podjęła tej uchwały. Wobec powyższego nie można mówić o zaniechaniu wykonania obowiązku ustawowego przez organ wykonawczy gminy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska przedłożono do sprawy protokół sesji rady gminy z dnia 7 września 2023 r. wraz z porządkiem obrad oraz projektem uchwały o ustaniu stawki opłaty adiacenckiej.
W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2024 r. Prokurator odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał, że okoliczności zaniechania podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi. Aktualnie w obrocie prawnym pozostaje bowiem jako obowiązująca zaskarżona uchwała. Fakt zaniechania przez Radę Gminy Turośl podjęcia nowej uchwały pozostaje niezaprzeczalny, co potwierdza odpowiedz na skargę. Nie został zatem wypełniony obowiązek nałożony przez ustawę na Radę Gminy Turośl.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego powinna być wada prawna mająca charakter istotny. Ten pogląd wypracowano z uwagi na treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. A zatem wada prowadząca do stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego powinna być wadą istotną. Istotnymi są wady dotyczące naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (naruszenie przepisu stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały), a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała Rady Gminy Turośl z dnia 12 maja 2011 r. ustalająca wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich obowiązujących na terenie gminy Turośl. To zaś spowodowało powstanie sytuacji, w której od dnia wejścia zaskarżonej uchwały w życie, tj. od 28 września 2023 r., na terenie gminy Turośl nie obowiązują żadne stawki opłaty adiacenckiej. Uchylenie zatem takiej uchwały bez podjęcia nowej uchwały stanowi naruszenie art. 146 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. Skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały jest bowiem powstanie stanu niewykonywania obowiązku podjęcia uchwały wynikającego z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały". Dokonując wykładni tej regulacji przyznać należy rację skarżącemu Prokuratorowi, że nakłada ona na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Innymi słowy, rada gminy nie pozostaje w sytuacji wyboru co do tego, czy stawkę uchwalić czy też nie, ale powinna obowiązek ustawowy w tym zakresie wypełnić. Rada gminy nie ma więc w tym przypadku do czynienia z wyborem, ale z obowiązkiem. Wybór w przedmiocie wypełnienia tego obowiązku został ograniczony wyłącznie co do określenia wysokości stawki takiej opłaty, a nie co do tego, czy w ogóle uchwałę należy podjąć. W tym stanie rzeczy, Sąd podzielił w pełni stanowisko Prokuratora mając przy tym na uwadze jednolity pogląd sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 146 u.g.n. o obowiązkowym charakterze uchwały rady gminy/miejskiej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. wyrok NSA z 21 września 2022 r. I OSK 1911/19 i z 15 grudnia 2021 r. I OSK 70,19; wyrok WSA w Lublinie z 1 marca 2022 r. II SA/Lu 51/22; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r., II SA/Gl 404/18 r.; wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2007 r., II SA/Gl 654/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2018 r., II SA/Rz 636/18).
Skoro zatem rada gminy została zobowiązana do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to nie może obowiązującej stawki uchylić bez jednoczesnego jej wprowadzenia w nowym wymiarze lub na nowych zasadach. Eliminując z obrotu prawnego uchwałę ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej Rada spowodowała powstanie luki w zakresie obowiązywania stawki procentowej takiej opłaty na danym obszarze. Jest to stan sprzeczny z treścią art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. i sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. Istotność polega na niewypełnieniu ustawowego obowiązku, poprzez doprowadzenie do sytuacji, gdy stan prawny w zakresie prawa lokalnego nie odpowiada stanowi pożądanemu przez prawo powszechnie obowiązujące. Jest to zatem stan obiektywnie niepożądany przez prawodawcę, stanowiący istotne naruszenie ww. przepisu.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostają natomiast argumenty organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Deklarowany przez Radę zamiar podjęcia uchwały w przedmiocie określenia stawek procentowych opłat adiacenckich po wyeliminowaniu z obrotu prawnego dotychczasowej uchwały bezspornie nie został zrealizowany. Nie został zatem wypełniony obowiązek nałożony przez ustawę na Radę Gminy Turośl.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 146 u.g.n.