II SA/Bk 47/04

II SA/Bk 47/04 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-05-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
OSK 1090/04 - Wyrok NSA z 2005-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art 43
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Tezy
Przepis art. 43 ustawy z 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym po 15 marca 2001 r. - oznaczał, że w przypadku istniejącego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł poddawać go ocenie z punktu widzenia przepisów szczególnych, bowiem był związany wyłącznie treścią planu tj. zakazami i nakazami z niego wynikającymi. Dopiero brak planu odsyłał do oceny wniosku poprzez pryzmat przepisów szczególnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis, Sędziowie NSA A. Sobolewska-Nazarczyk, E. Trykoszko (spr.), Protokolant A. Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.-
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych
i prawnych:
Prokurator Rejonowy w S., działając na podstawie art. 184 § l i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...].06.2003 r. nr [...] złożył sprzeciw od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997 r. nr [...] w sprawie ustalenia F.M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczego wraz z istniejącymi instalacjami i urządzeniami obejmującymi działki oznaczone nr 68, 69,70, 71, 95, 96 i 97 położone we wsi D. gm. W.
Prokurator zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, póz. 139) poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje w strefie ochronnej jeziora J. budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej. Prokurator uważa, że powyższa decyzja rażąco narusza również art. 73 ust. l pkt l i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie
i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994r. nr 49, póz. 169) poprzez naruszenie walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na szczególne położenie terenu w S. Parku Krajobrazowym oraz w strefie ochronnej jeziora J. Ponadto Prokurator wskazywał obrazę art. 7 i art. 77 § l i art. 8O kpa zarzucając nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Przedstawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł, na podstawie art. 156 § l pkt 7 kpa w związku z art. 46 "a" pkt l cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 wym. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu w/w sprzeciwu decyzją z [...] września 2003r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w W. z następującym uzasadnieniem:
Wójt Gminy W. przedmiotową decyzję wydał na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu gminy W., uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz.Urz.Woj Suw nr 42 poz 323).
Cały teren objęty liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi decyzją, położony jest
w określonej planem strefie ochronnej jeziora i strefie ochronnej krajobrazowej w odległości mniejszej niż 200m od brzegu jeziora.
Zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdz. 6 pkt. 5. l ppkt l planu, w strefie ochronnej jezior i rzek zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym,
nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Według zaś ustaleń zawartych w rozdziale 6 pkt 4 ppkt 2 na terenie chronionego krajobrazu zakazuje się tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200m od brzegów jezior. Powołując się na ustalenia z dokonanych przez Urząd Rejonowy
w S. w dniu [...].04.1994 r. i w dniu [...].07.1997r. oględzin, jak również na postanowienia aktu notarialnego na podstawie którego J.M. sprzedał na rzecz K. i F. małż. M. gospodarstwo rolne o pow. 6,960 ha z domem mieszkalnym i stodołą oraz zeznania świadków, Kolegium uznało, że o ile w dacie poprzedzającej nabycie nieruchomości stan budynku mieszkalnego nie był dobry, to na skutek wykonanych przez F.M. robót remontowych został on doprowadzony do stanu dobrego. Przyjęto w związku z tym, że w dniu wydawania przedmiotowej decyzji stan techniczny budynku mieszkalnego był dobry, a stodoły średni. Skoro więc na tym terenie istniało siedlisko gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 6 ha a budynek był w dobrym stanie technicznym, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wójt Gminy przed wydaniem decyzji nie przeprowadził wprawdzie postępowania wyjaśniającego stosownie do rozdz. 6 ust. 5 pkt l str. 46 ustaleń planu. Zaniechanie to według Kolegium nie miało jednak wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium nie dopatrzyło się także zarzucanego w sprzeciwie Prokuratora rażącego naruszenia art. 73 ust. l pkt l i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Prokurator nie wykazał przesłanek, które świadczyłyby o rażącym naruszeniu tych przepisów. Również biorący udział w tym postępowaniu S. Park Krajobrazowy nie wykazał takich okoliczności.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prokurator Rejonowy
w S. oraz T.M. – właściciel gruntów sąsiadujących z gruntami inwestora.
Prokurator Rejonowy w S. zarzucił wydanej decyzji obrazę art. 7, art. 77, art. 80 a także art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wniesiony w stosunku do decyzji sprzeciw i podnoszone w nim zarzuty. Ustosunkowując się do uzasadnienia decyzji SKO wskazał, że zamieszczono w nim twierdzenie, że organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał czynności oględzin i oceny stanu technicznego budynku, który miał być rozbudowany. W innym zaś miejscu uzasadnienia stwierdza się, że Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu budynków. Według Prokuratora jest to istotna rozbieżność mająca wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie ostatecznie uznano, że przed wydaniem decyzji rzeczywiście nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu budynków, jednocześnie jednak stwierdzono, że nie miało to wpływu na treść decyzji, skoro ze zdjęć
z wizji lokalnej dokonanej przez Urząd Rejonowy w S. wynika, że stan budynków kwalifikował się do rozbudowy. Z powyższą oceną nie sposób się zgodzić. Również argumentacja, że skoro plan dopuszczał możliwość wznoszenia obiektów w granicach istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym, a do takich zaliczono przedmiotowe obiekty, to nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu, budzi liczne kontrowersje. Zdaniem Prokuratora punktem wyjściowym do kwestionowania słuszności decyzji jest ustalenie tytułu prawnego do istnienia budowy na terenie objętym przedmiotową decyzją. Akt notarialny, na podstawie którego wnioskodawcy nabyli gospodarstwo rolne zabudowane domem mieszkalnym i stodołą nie może stanowić podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej. Z zeznań świadków wynika, że znajdujący się na przedmiotowym gruncie dom mieszkalny był w istocie konstrukcją ścian i pokrycia liczącą pół wieku, wielokrotnie przenoszoną przez matkę poprzedniego właściciela gruntu i ostatecznie posadowioną bez pozwolenia na tym gruncie około 25 lat temu z nakazem rozbiórki, który to nakaz powstrzymywał poprzednich właścicieli od wykończenia tego obiektu. W rezultacie doprowadził ich do sprzedaży wnioskodawcom tej części gospodarstwa rolnego. Z zeznań świadków wynika także,
że wnioskodawca wiedział o zakazie wznoszenia na tym terenie budynków, co skwitował stwierdzeniem "mam pieniądze to prawo zmienię". Kolegium zaniechało zebrania materiału dowodowego w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, a okoliczność ta według Prokuratora ma istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia
w przedmiotowej sprawie. Nie odniosło się też w żaden sposób do autorskiej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonej przez P. Biuro Planowania Przestrzennego O/ w S.
T.M. w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie podało żadnej podstawy prawnej. Uzasadnienie polega na "luźnej polemice z aktami sprawy" powołanymi w wystąpieniu Prokuratora. Argumentację, że w dniu wydania decyzji zabudowania były w dobrym stanie określił jako "luźną interpretację". Powołując się na pismo P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].10.2001 r. nr [...] wskazał, że dobry stan zabudowań jest efektem kuriozalnej decyzji Wójta Gminy W. z maja 1996 r. oraz jednoosobowej decyzji PINB dotyczącej rozbudowy obiektu. Wybudowanie pięciu budynków zespołu hotelowego z zapleczem było możliwe jednie przy pomocy takich decyzji jak rozpatrywana decyzja Wójta Gminy W. Według skarżącego normy prawne są lekceważone przez instytucje stojące na straży prawa, a interes społeczny jest pomijany. Liczy się tylko interes inwestora. Kolegium nie wzięło pod uwagę wpływu przedmiotowej decyzji Wójta na ochronę środowiska. Prowadzona działalność hotelowo-turystyczna ma oczywisty wpływ na czystość jeziora J. Sposób zagospodarowania terenu i budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora ma wpływ na gospodarkę rybacką prowadzoną przez skarżącego jako jednego z dzierżawców tego jeziora, a więc dotyczy jego interesów. Kolegium nie przeprowadziło postępowania w kwestii "adresu administracyjnego inwestycji". Decyzja Wójta Gminy W. jest nie tylko niezgodna z prawem, ale dotyczy osoby trzeciej - wręcz innego terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wójta. Kolegium, powołując się na ustalenia obowiązującego w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z [...] listopada 1994r. stwierdziło, że zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w strefach ochronnych jezior i rzek nie dotyczył istniejących zagród z dobrym i średnim stanie technicznym.
Jednocześnie plan nie zawiera szczegółowych ustaleń w stosunku do nie objętych zakazem istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym. Nie określa czy wyłączenie dotyczy istniejących zagród w chwili uchwalania planu czy też w momencie podejmowania rozstrzygnięć o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności brak jest w planie jakichkolwiek ograniczeń w przedmiocie rozbudowy, budowy nowych obiektów w zagrodach, jak też w zakresie powierzchni tych obiektów. Według opinii urbanisty mgr inż. arch. A.S. wynikający z ustaleń planu zakaz nie dotyczy zagród w dobrym i średnim stanie technicznym istniejących w momencie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a obiekty tych zagród mogą być modernizowane, remontowane jak też wznoszone nowe obiekty nie zmieniające rolniczego charakteru użytkowania tych zagród.
Ustalenia planu pozwalają zatem stwierdzić, że obiekty istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu mogą być rozbudowane, jak też wznoszone nowe obiekty związane z tego rodzaju zabudową.
W dacie złożenia wniosku przez F.M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ([...].08.1997 r.) był on właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,9 ha, które nabył w dniu [...].07.1992 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Z zapisu zawartego w tym akcie wynika, że według wyjaśnień stron tej umowy jedna z nabytych przez F. i K. małż. M. działek zabudowana była wówczas domem mieszkalnym drewnianym i drewnianą stodołą. Z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1994 r. wynika, że nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy zabudowana była dwoma obiektami: budynkiem o wymiarach 6,30 x 5,75m nowym, o dachu dwuspadowym, wyposażonym w piec kaflowy i płytę paleniskową, którego funkcję określono jako letniskową i szopą drewnianą o wymiarach 4 x 4m, wyeksploatowaną. Pierwszy z tych budynków po jego nabyciu był remontowany. Urząd Rejonowy w S. decyzją nr [...] z dnia [...].05.1994 r. umorzył prowadzone postępowanie w sprawie remontu tego budynku, który określony został w decyzji jako budynek mieszkalny. Również oględziny przeprowadzone w dniu [...] lipca 1997 r. potwierdziły istnienie na nieruchomości wnioskodawcy obiektu budowlanego drewnianego parterowego z poddaszem użytkowym o wymiarach 6,30 x 5,75 m określonego jako nowy i szopy drewnianej o wymiarach 4 x 4 w średnim stanie technicznym.
Powyższe dowody świadczą o tym, że na części wskazanego we wniosku terenu
w dacie jego złożenia jak też w momencie wejścia w życie planu istniały obiekty zabudowy zagrodowej w postaci budynku mieszkalnego w dobrym stanie technicznym oraz stodoły (szopy) w średnim stanie technicznym.
Skoro więc wnioskodawca był właścicielem gospodarstwa rolnego, a na gruntach wchodzących w skład tego gospodarstwa istniała zagroda w co najmniej średnim stanie technicznym, to według Kolegium brak jest dostatecznych podstaw do uznania że decyzja Wójta Gminy W. mocą której ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego na tych gruntach budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego pozostaje w sprzeczności z tak sformułowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku Prokuratora w przedmiocie zaniechania zebrania materiału dowodowego na okoliczność wydanego nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego postawionego bez pozwolenia przez poprzednich właścicieli należy stwierdzić, że zarówno przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani też inne przepisy prawa, nie zawierały wymogu ażeby organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu badał, czy osoba ubiegająca się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu legitymuje się
tytułem prawnym do terenu, na którym zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne, jak też, czy na obiekt, który zamierza ona rozbudować, udzielone było pozwolenie na budowę. Wynika to między innymi z faktu, że stosownie do art. 46 ust. l cytowanej ustawy, decyzja
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do tego samego terenu może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dopiero na etapie o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zainteresowany obowiązany był wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji
obowiązany był przede wszystkim zbadać i ocenić zgodność zamierzenia z ustaleniami planu.
Jeżeli zamierzenie to nie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami planu, to w myśl art. 43 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, organ ten nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zauważyć przy tym należy, że Wójt Gminy W. będący do dnia 27 marca 1990r. organem właściwym w sprawach budownictwa osób fizycznych nie dysponuje materiałami świadczącymi o prowadzeniu w tym okresie jakiegokolwiek postępowania, dotyczącego przedmiotowego budynku (pismo Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].10.2003r. - w aktach sprawy). Brak tych materiałów nie pozwala w obecnym postępowaniu stwierdzić czy istotnie właściwy organ nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego jako wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Gdyby nawet uznać, że decyzja nakazująca rozbiórkę była wydana, to nie mogła ona dotyczyć wnioskodawcy, lecz poprzednich właścicieli. Wskazywana we wniosku opinia autorska P. Biura Planowania Przestrzennego O/S. oparta została (jak wynika z jej treści) na materiałach wejściowych do planu i założeniu, że na przedmiotowych działkach w czasie opracowywania planu nie istniała żadna zabudowa. Tymczasem istotnym w sprawie, jak wykazano wyżej i co wynika również z opinii urbanisty, było istnienie czy też brak zabudowy, nie w okresie opracowywania planu, lecz w momencie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnoszona przez T.M. okoliczność, że F.M. w wybudowanych obiektach prowadzi działalność hotelowo-turystyczną nie mogła mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Przedmiotowa decyzja nie dotyczyła bowiem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, lecz dotyczyła inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego - obiektów związanych z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy. Jeżeli F.M. zmienił sposób użytkowania obiektów w ten sposób, że prowadzi w nich hotel, to na taką zmianę, stosownie do art. 71 Prawa budowlanego, obowiązany był uzyskać pozwolenie właściwego organu w odrębnym postępowaniu.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 42 ust. l ustawy. Powinna m. innymi określać linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku do decyzji stanowiącym mapę w skali 1:500 obręb D. wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Stąd też projektowane zamierzenie mogło być realizowane na oznaczonych na tej mapie działkach i w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Sprawa adresu administracyjnego inwestycji nie była i nie mogła być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawnia do rozpoczynania i prowadzenia robót inwestycyjnych. Inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji dopiero po uzyskaniu od właściwego organu pozwolenia na budowę.
Nieważność jest rodzajem sankcji stosowanej w przypadkach szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, a stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 156 § l Kpa. Organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej m. innymi z rażącym naruszeniem prawa albo wówczas, gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna gdy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wydanej przez Wójta Gminy W. decyzji w ocenie Kolegium nie możne zarzucić, że jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Sprzeczność decyzji powinna wynikać wprost, w sposób ewidentny z ustaleń planu. Tymczasem ustalenia planu zostały tak sformułowane, że stwarzają możliwość różnej ich interpretacji. Świadczą o tym odmienne opinie w tym zakresie wydane przez P. Biuro Planowania Przestrzennego O/S. i biegłego urbanistę (opinie w aktach sprawy).
Z materiału dowodowego nie wynika wprawdzie, że Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji dokonał oceny stanu technicznego obiektów istniejących na wskazanym we wniosku terenie. Jednakże powołane wyżej w uzasadnieniu niniejszej decyzji dowody świadczą, że w tym czasie na przedmiotowym terenie istniały obiekty zabudowy zagrodowej w dobrym i średnim stanie technicznym.
Złożony przez zainteresowanego wniosek nie odpowiadał w pełni wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 ustawy, a uzasadnienie decyzji wymaganiom art. 107 § 3 kpa. Uchybienia te nie mają jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.
Mają powyższe na uwadze Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy.
W skardze wywiedzionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w B. Prokurator Rejonowy w S. podniósł zarzuty:
- obrazy art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wskazanie faktów, na których organ oparł się przy wydawaniu decyzji oraz przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności innym dowodom, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie pozwoliło na prawidłową jego ocenę, skutkiem czego było przyjęcie, iż w chwili wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości M. znajdowały się tam legalnie posadowione zabudowania w dobrym lub co najmniej średnim stanie technicznym;
- rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz 7 ustawy z 31 stycznia 1980r. o ochronie
i kształtowaniu środowiska poprzez stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy przewidujących rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę nowego budynku gospodarczego nie narusza walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony, a mianowicie w S. Parku Krajobrazowym i co więcej, w strefie ochronnej jeziora J. tj. obszarze krajobrazu szczególnie chronionego;
- rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu wydana została zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który zakazuje wznoszenia w strefie ochronnej jeziora J. jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej.
Podnosząc powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Do zarzutów skargi przychylił się uczestnik postępowania sądowego na prawach strony – T.M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oraz inwestorzy – K. i F.M. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Nieważność aktu administracji publicznej jest rodzajem sankcji stosowanej wyłącznie w przypadku szczególnie dotkliwego naruszenia prawa. Przedmiotem postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zawsze ustalenie, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, stanowiącą pozytywna przesłankę stwierdzenia nieważności, a w przypadku uznania jej wystąpienia sprawdzenie, czy nie zachodzą prawne przeszkody stwierdzenia nieważności tzw. przesłanki negatywne, powodujące niedopuszczalność stwierdzenia nieważności aktu. Żądanie prokuratora, inicjujące postępowanie przed organem nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z [...].01.1997r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działek o numerach 68, 69, 70, 71, 95, 96 i 97, położonych w D., dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego, opierało się na zarzucie nieważności tejże decyzji z mocy samego prawa z powodu sprzeczności ustalenia warunków zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska tj. zarzucie rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46 "a" pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. i art. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 31 stycznia 1980r. Przepis art. 46 "a" pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dodany ustawą zmieniającą z 24.07.1998r. z mocą od 1 stycznia 1999r. przewidział wprost sankcję nieważności dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przepis art. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowił w ust. 2, iż nieważna jest decyzja administracyjna sprzeczna z przepisem ust. 1, którego brzmienie miało treść następującą: "Rozstrzygnięcia organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących ochrony środowiska".
Kwestionowana przez prokuratora decyzja wójta o warunkach zabudowy została wydana przy stosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w brzmieniu obowiązującym 1.10.1997r. w art. 43 stanowiła, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi. Powyższy zapis oznaczał,
iż w przypadku istniejącego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł poddawać go ocenie z punktu widzenia przepisów szczególnych, albowiem był związany wyłącznie treścią planu, tj. zakazami i nakazami z niego wynikającymi. Dopiero brak planu odsyłał do oceny wniosku poprzez pryzmat przepisów szczególnych. Wymagania ochrony środowiska zatem mogły stać na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dopiero wtedy, gdy przeniesione zostały do treści planu miejscowego. Brzmienie art. 43 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym uległo zmianie dopiero z dniem 15 marca 2001r. (z mocy ustawy zmieniającej z 13 lipca 2000r. – Dz. U. z 2001r. Nr 14, poz. 124) i dopiero z tą datą ustawodawca nakazał ocenę zgodności wniosku o warunki zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami prawa. Zważywszy na datę wydania kwestionowanej przez prokuratora decyzji Wójta Gminy W., organ nadzoru mógł sprawdzać jej zgodność z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez wójta tj. przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień 1.10.1997r., co w sytuacji ustalenia warunków zabudowy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał wówczas na terenie gminy W., oznaczało kontrolę decyzji wyłącznie w kontekście treści tego planu. Z powyższych przyczyn postawiony przez prokuratora w skardze, a wcześniej przywołany we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, zarzut naruszenia treści ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, należało uznać za całkowicie bezzasadny. Przepisy tejże ustawy nie stanowiły bowiem podstawy prawnej kwestionowanej decyzji wójta.
Pozostałe zarzuty skargi także okazały się niezasadne. Twierdzenie prokuratora,
iż organ nadzoru nienależycie przeprowadził swoje postępowanie, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nienależycie go ocenił, a w konsekwencji naruszył prawo materialne, pozostawiając w obrocie prawnym sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzję o warunkach zabudowy, jest twierdzeniem niewłaściwym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. bowiem zgromadziło cały niezbędny dla właściwego rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy, poddało go gruntownej analizie, a wyprowadzone w oparciu o tę analizę końcowe wnioski są – zdaniem Sądu – jak najbardziej trafne. Organ nadzoru słusznie – po uprzednim przytoczeniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., obowiązującego w dacie [...].10.1997r. – stwierdził, iż zakaz wznoszenia w strefach ochronnych jezior i rzek obiektów budowlanych, nie dotyczył istniejących zagród w dobrym i średnim stanie technicznym. Takie zaś siedlisko istniało na terenie inwestycji w momencie złożenia przez F.M. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budowy nowego budynku gospodarczego tj. dla inwestycji polegającej na rozbudowie dotychczasowej zagrody. Kolegium wskazuje, w oparciu o jaki dowód dokonało ustalenia faktu istnienia siedliska na spornym terenie w dacie występowania z żądaniem ustalenia warunków zabudowy. Powyższy fakt wynika z akt Urzędu Rejonowego w S., dotyczących prowadzonego w 1994r. postępowania w sprawie remontu przez F.M. budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce Nr [...] we wsi D. Podczas oględzin przeprowadzonych w kwietniu 2004r. przez Urząd Rejonowy w S. stwierdzono, że na terenie działek Nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność F. i K.M., znajdowały się dwa obiekty budowlane: budynek mieszkalny, drewniany o wymiarach 6,30 x 5,75m i szopa drewniana o wymiarach 4 x 4m. Organ umorzył wówczas postępowanie stwierdzając, iż przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego było wypełnieniem obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również oględziny przeprowadzone przez ówczesny organ nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 1997r. potwierdziły istnienie na spornym terenie obiektu budowlanego drewnianego, parterowego, z poddaszem użytkowym o wymiarach 6,30 x 5,75m., określonego wówczas jako nowy, i szopy drewnianej o wymiarach 4 x 4m w średnim stanie technicznym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że K. i F.M. stali się z mocy aktu notarialnego z [...] lipca 1992r. właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w D., o powierzchni 6,9 ha, w którym wedle zapisu z umowy sprzedaży – jedna z działek była zabudowana domem mieszkalnym drewnianym i drewnianą stodołą. Późniejsze postępowania administracyjne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, dotyczyły remontu domu mieszkalnego, wymienionego aktem notarialnym, a zatem w dacie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy siedliska, na gospodarstwie rolnym K. i F.M. istniał wyremontowany budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Podkreślić należy, iż dla oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w 1997r. decydujące znaczenie miało ustalenie istnienia "zagrody w dobrym i średnim stanie technicznym" na moment orzekania o warunkach zabudowy. Nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia stan i wygląd gospodarstwa rolnego M., w momencie nabywania przez nich gruntów ani w momencie przystępowania do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ważne jest, że w momencie ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy siedliska, siedlisko takowe (zagroda) istniała. Stąd powoływanie się przez prokuratora na fakt braku naniesienia spornych zabudowań na mapy inwentaryzacyjne terenu sporządzane przed opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być argumentem podważającym prawidłowość ustaleń organu. Kolegium, wbrew zarzutowi prokuratora, odniosło się do tej okoliczności stwierdzeniem, że materiały wyjściowe do opracowania planu nie mogły mieć istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanej kilka lat później. Zawarte w uzasadnieniu skargi krytyczne uwagi prokuratora do decyzji organu nadzoru budowlanego, umarzającej postępowanie w sprawie remontu budynku mieszkalnego M., nie dotyczą przedmiotu postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją i jako takie nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie sądowej. Dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma też znaczenia akcentowana przez prokuratora okoliczność wykorzystywania przez inwestorów – K. i F.M. terenu gospodarstwa rolnego na potrzeby odmienne, niż prowadzenie tego gospodarstwa. Powyższy fakt może być bowiem sygnałem do wszczęcia przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Kwestionowana przez prokuratora decyzja wójta dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zagrody (siedliska), a nie dla budowy obiektów hotelowo-turystycznych. Jeżeli w międzyczasie doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych, tworzących w przeszłości siedlisko rolnicze, to fakt powyższy stanowić może podstawę do ingerencji służb nadzoru budowlanego, natomiast jest obojętny dla oceny decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy siedliska, zgodnej z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).