II SA/Bk 468/24

II SA/Bk 468/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2990/24 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217 § 2, art. 218 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71 ust. 2 pkt 4, art. 71a ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 maja 2024 r. nr 409.70/B-1/I/2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W. D. wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Białymstoku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzony sposób użytkowania obiektu, zlokalizowanego na ww. działce, został wskazany jako cel produkcji piwa. Zaświadczenie było wymagane art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Postanowieniem z 2 kwietnia 2024r. Prezydent Miasta Białegostoku po rozpatrzeniu wniosku orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się budynek wskazany do zmiany sposobu użytkowania na cel produkcji piwa w ilości 0,05-0,5 mln litrów piwa na rok, jest - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w Białymstoku (rejon ul. [...]), zatwierdzonego przez Radę Miejską Białegostoku uchwałą Nr XXIII/241/12 z dnia 27 lutego 2012 r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 1079 z dnia 05.04.2012 r.) – przeznaczona pod usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (teren o symbolu 2.2U). Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 21 tekstu planu przez usługi należy rozumieć zaspokajanie potrzeb ludności - w tym funkcje z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz wytwórczości drobnej, tj. wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego np.: krawiec, szewc, introligator, jubiler.
Organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe ustalenia planu, należało odmówić wydania żądanego zaświadczenia. Zamierzony bowiem sposób użytkowania obiektu, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca podniósł, że definicja "usługi" zawarta w par. 2 ust. 1 pkt 21 tekstu planu, nie może ograniczać wolności gospodarczej i w tym wypadku wykluczać produkcji piwa w lokalu przeznaczonym pod usługi, z zamiarem dalszej sprzedaży tego piwa w sklepach lokalnych i sieciach globalnych typu Lidl, Carrefour, Auchan, Kaufland itd. w całym kraju oraz na eksport, gdyż to wynika z wolności gospodarczej przedsiębiorcy, czyli zasady, iż wolność gospodarcza przysługuje każdemu na równych prawach, a to oznacza, że każdy ma prawo podjąć działalność gospodarczą, jeżeli tylko posiada ku temu odpowiednie środki finansowe i jest gotów ponieść ryzyko. Odwołał się także do konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa.
Zażalenie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia 23 maja 2024r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wskazało na uwarunkowania prawne dotyczące wydawania zaświadczeń. Podkreśliło, że w myśl art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie chodzi o pierwszy z ww. przypadków, bo z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że organ wykonawczy gminy obowiązany jest wydać zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym, o ile taki plan obowiązuje w miejscu, w którym znajduje się objęty wnioskiem obiekt.
Wydanie zaświadczenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień, ani obowiązków, wynikających z przepisów prawa - potwierdza jedynie informacje, posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Dlatego też należy odmówić wydania zaświadczenia, jeżeli nie można spełnić żądania wydania zaświadczenia o zgodności wskazanego przez wnioskodawcę zamierzonego sposobu użytkowania wskazanego obiekt budowlanego z treścią obowiązującego planu.
Kolegium podkreśliło, że w zaświadczeniu takim (w jego uzasadnieniu) organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zmiana sposobu użytkowania budynku będzie zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Wywody organu I instancji w tym zakresie Kolegium uznało za nieco lakoniczne, ale uzupełniło je swoją argumentacją opartą o wynik analizy treści obowiązującego planu miejscowego.
Kolegium potwierdziło za organem pierwszej instancji i uzupełniająco dodało, że na obszarze, na którym usytuowany jest budynek, którego wniosek dotyczy, oznaczonym symbolem 2.2U, dopuszcza się usytuowanie jedynie budynków służących usługom w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 21 ww. planu (z wyjątkiem usług z zakresu oświaty - przyp. SKO), a także miejsc postojowych. Wynika to wprost z postanowień § 37 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i 5 tego aktu. Z ustaleń ogólnych planu można jeszcze wywieść możliwość sytuowania na tym obszarze nośników reklam (§ 5). Takie brzmienie planu miejscowego wyklucza możliwość potwierdzenia, że zamiar przeznaczenia przedmiotowego budynku na produkcję piwa z przeznaczeniem do sprzedaży poza miejscem jego wytwarzania jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bo taka działalność nie jest usługą w rozumieniu uchwały planistycznej, a z innych przepisów planu nie wynika,
aby w miejscach przeznaczonych na usługi lokalizowane były obiekty przemysłowe, do jakich należy zaliczyć wytwornię piwa z przeznaczeniem do zbytu na obszarze kraju i za granicą.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia Kolegium stwierdziło, że odmowy wydania żądanego zaświadczenia nie można traktować jako ograniczenia wolności gospodarczej czy też naruszenia zasady równości wobec prawa bądź naruszenia wolnej konkurencji. Odmowa wydania oczekiwanego przez skarżącego zaświadczenia nie jest bowiem rozstrzygnięciem. Jest tylko stwierdzeniem faktu, że dany sposób użytkowania ww. obiektu nie jest zgodny z treścią obowiązującego planu miejscowego. O naruszeniu wolności gospodarczej, czy równości wobec prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby organ wydający postanowienie oparł się na ustaleniach nieprawdziwych, albo wydał zaświadczenie wbrew treści planu miejscowego odmawiając wydania analogicznego zaświadczenia innym osobom. W sprawie odmowa wydania zaświadczenia znajduje potwierdzenie w treści ww. planu.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie W. D. zarzucił postanowieniu naruszenie wolności gospodarczej i równości wobec prawa, zasady wolnej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Wniósł o uchylenie postanowień obydwu instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazał na fakt, że inny "wykonawca" – B. sp. z o.o. - właśnie w ww. dzierżawionym obecnie obiekcie prowadzi produkcję piwa i sprzedaje piwo dla sieci globalnych w Polsce, a tym samym - jego zdaniem - możliwe jest wydanie decyzji o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania w części budynku przy ul. [...] w Białymstoku z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego, o co wnioskuje. Wszystkie bowiem urzędy przez wiele lat wymienionemu podmiotowi wydają koncesje, zezwolenia na handel hurtowy, przeprowadzane są wielokrotnie pod kątem produkcji kontrole Sanepidu w Białymstoku, WIJHARS w Białymstoku, Urzędu Celnego w Białymstoku, Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz odprowadzany jest regularnie podatek akcyzowy od produkowanego piwa. Dodał, że zamierza kupić budynek i rozpocząć w nim produkcję piwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Bezspornym jest, że skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku o dotychczasowej funkcji "lokal gastronomiczny z warzelnią piwa" do funkcji "produkcja piwa na poziomie 0,05 -0,5 mln litrów piwa na rok". We wniosku wprost wskazał, że zaświadczenia domaga się w oparciu o art. 217 k.p.a. w związku z art. 71 ust.2 lub art. 71a ust.1 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że w każdym przypadku wydawania zaświadczenia, organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W powołanym przepisie stanowi się dosłownie, że organ administracji może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia może bowiem wynikać z charakteru wydawanego zaświadczenia, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, czyli zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zatem miał w sprawie zastosowanie przepis art. 217 par. 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten mówi o konieczności dołączenia do zgłoszenia organowi administracji achitektoniczno – budowlanej zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego , zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie zaświadczenie jest także konieczne w procedurze legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego co wynika z treści art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu a zatem dokonania w ramach oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z 16 listopada 2012r. sygn. II OSK 1277/11 a także wyrok NSA z 5 maja 2022r. sygn. II OSK 1358/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji właściwie oceniły kwestię zgodności zamierzonego przez skarżącego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Białymstoku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w Białymstoku (rejon ul. [...]), zatwierdzonego przez Radę Miejską Białegostoku uchwałą Nr XXIII/241/12 z dnia 27 lutego 2012 r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 1079 z dnia 05.04.2012 r.).
W świetle ustaleń opisanego wyżej planu, działka o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się budynek wskazany do zmiany sposobu użytkowania na cele produkcji piwa w ilości 0,05-0,5 mln litrów piwa na rok, przeznaczona jest pod usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (stanowi teren o symbolu 2.2U). Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 21 tekstu planu przez usługi należy rozumieć zaspokajanie potrzeb ludności - w tym funkcje z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz wytwórczości drobnej, tj. wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego np.: krawiec, szewc, introligator, jubiler.
Zatem na obszarze, na którym usytuowany jest budynek, którego wniosek dotyczy, oznaczonym w planie symbolem 2.2U, dopuszcza się jedynie sytuowanie budynków służących usługom w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 21 ww. planu (z wyjątkiem usług z zakresu oświaty) a także miejsc postojowych. Wynika to wprost z postanowień § 37 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i 5 tego aktu. Z ustaleń ogólnych planu wynika nadto możliwość sytuowania na tym obszarze nośników reklam (§ 5 planu). Takie brzmienie planu miejscowego wyklucza możliwość potwierdzenia, że zamiar przeznaczenia przedmiotowego budynku na produkcję piwa z przeznaczeniem do sprzedaży poza miejscem jego wytwarzania, jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zamierzony profil działalności w budynku nie jest "usługą" w rozumieniu uchwały planistycznej. Z innych przepisów planu nie wynika, aby w miejscach przeznaczonych na usługi lokalizowane były obiekty przemysłowe (produkcyjne), do jakich należy zaliczyć wytwornię piwa z przeznaczeniem do zbytu na obszarze kraju i za granicą..
Argumentacja skargi, stanowiąca powtórzenie zarzutów zażalenia, nie zmienia oceny sprawy. Podniesiona w skardze okoliczność prowadzenia w budynku działalności sprzecznej z przeznaczeniem terenu wskazanym w obowiązującym teraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być impulsem do ewentualnego uruchomienia odrębnych postępowań wobec aktualnego użytkownika obiektu o ile oczywiście do użytkowania obiektu na cele produkcji piwa doszło po wejściu w życie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale nie oznacza obowiązku potwierdzenia, że zgłoszony teraz zamiar użytkowania wyłącznie na cele produkcyjne budynku mogącego być w świetle ustaleń obowiązującego planu być przeznaczonym jedynie pod usługi, pozostaje w zgodności z tekstem planu.
Mając na uwadze powyższe sąd orzeł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)