II SA/Bk 466/23

II SA/Bk 466/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 1/2025, poz. 3
Tezy
Decyzja wydana w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym uzasadnia zastosowanie trybu z art. 1 ust. 1 ustawyz 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495 ze zm.), albowiem potwierdza fakt zabudowania nieruchomości budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe w dniu 1 stycznia 2019 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C.G. i J.G. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 9 maja 2023 r. nr WG-VI.7534.49.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Augustowskiego z dnia 24 lutego 2023 r. numer GK.6825.1.2023.AM; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego solidarnie na rzecz skarżących C.G. i J.G. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
We wniosku z 11 stycznia 2023 r. C. i J. G. wystąpili do Starosty Augustowskiego o wydanie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, położonej w Augustowie przy ul. [...], obręb 4, oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,2418 ha, dla której SR w Augustowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Do wniosku dołączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z 28 października 2022 r. o legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 53,00 m2, na przedmiotowej nieruchomości, wydaną w tzw. uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.
Postanowieniem z 24 lutego 2023 r., nr GK.6825.1.2023.AM Starosta Augustowski, działając na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy, odmówił wydania zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowana nieruchomość nie jest i na dzień 1 stycznia 2019 r. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również w stosunku do niej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O ile warunek oddania do użytkowania budynku mieszkalnego został spełniony, o tyle nie został on wybudowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu, nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ustawy, warunkujące wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli C. i J. G., zarzucając rażące naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz art. 6, art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem odwołujących zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnieśli, że do wniosku o wszczęcie postępowania dołączona została decyzja legalizującą samowolnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr [...] wydana w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Procedura taka dotyczy obiektów budowlanych, dla których od ukończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. W zaistniałej sytuacji faktycznej bezsporne jest zatem, że obiekt oddany do użytku jako budynek mieszkalny na mocy przepisów legalizacyjnych w procedurze uproszczonej siłą rzeczy musiał istnieć na gruncie 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Starosta Augustowski winien był wydać stosowne zaświadczenie, będące podstawą stwierdzenia przekształcenia, uwzględniając stan faktyczny na dzień 1 stycznia 2019 r. W ocenie odwołujących legalizacja samowoli budowlanej jako tryb naprawczy zastępuje procedury prowadzone w postępowaniu oficjalnym, co sprawia, że zachowany jest wymóg wynikający wprost z art. 1 ust. 1 ustawy. Wskazując na powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia i wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda Podlaski postanowieniem z 9 maja 2023 r. nr WG-Vi.7534.49.2023.PŁK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy reguluje tzw. "opóźnione przekształcenie". Organ podniósł, że w doktrynie wskazuje się, że zasady stosowania tego przepisu są takie same, jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, a jedyną różnicą jest tylko data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, gdyż w tym wypadku datą tą nie jest dzień 1 stycznia 2019 r. a jest nią data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Zawarcie w ustawie regulacji, przewidzianej w art. 13 ust. 1 w dodatkowy sposób świadczy o intencjach, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu tej ustawy. Z uzasadnienia projektu wynika, że wolą projektodawcy było usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi (w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych) i wyeliminowanie powstawania w przyszłości problemów z wykonywaniem i przekształcaniem praw na tego rodzaju gruntach. Zasadniczym przy tym celem ustawy była eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości (vide: uzasadnienie projektu ustawy VIII 2673).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że aktem notarialnym z 12 czerwca 2013 r. C. i J. G., nabyli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej od spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2418 ha. Decyzją z 28 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie zalegalizował samowolnie wybudowany budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 53,00 m2 na przedmiotowej działce. Decyzja ta stała się ostateczna 6 grudnia 2022 r. Ponadto w piśmie z 30 grudnia 2022 r. PINB w Augustowie stwierdził, że zgodnie z art. 49i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku mieszkalnego. Z dniem uzyskania przez nią klauzuli ostateczności inwestor – J. G. mógł przystąpić do użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 13 ust. 1 ustawy. O ile bezspornym jest fakt oddania do użytku 6 grudnia 2022 r. budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości oznaczanej jako działka nr [...]. To nie jest spełniony wymóg zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Powyższe wynika wprost z zaświadczenia Burmistrza Miasta Augustowa z 13 kwietnia 2023 r., w którym stwierdzono, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że w 2013 r. (tj. od daty wyodrębnienia ww. działki), nie zostały wydane żadne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskaznao przy tym, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa przyjętego uchwałą nr XXXV/324/17 Rady Miejskiej w Augustowie z 30 maja 2017 r., zmienionego uchwałą nr XXXIX/402/2021 Rady Miejskiej w Augustowie 2 września 2021 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że ustawodawca w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy, odnosi się do sytuacji dotyczącej rozpoczętej inwestycji budowlanej, trwającej i formalnoprawnie niezakończonej przed 31 grudnia 2018 r., która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Braku spełnienia tej przesłanki ustawowej nie konwaliduje fakt, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego. Mimo, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako akt polityki przestrzennej wiąże w późniejszym etapie organ uchwalający plan, to nie można zaakceptować rozwiązania, które pozwala na ustalenie przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium. W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem odwołujących, że uzyskana decyzja legalizacyjna samowolę budowlaną znosi ustawowy wymóg zgodności zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest wymagane zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe zaświadczenie wymagane jest w pełnym postępowaniu legalizacyjnym, zgodnie z art. 48b ustawy - Prawo budowlane. Uproszczona procedura legalizacyjna dotyczy budowy obiektu budowlanego, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Wobec faktu wydania decyzji legalizacyjnej 28 października 2022 r., należy uznać, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajdował się na nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r., ale sama nieruchomość nie była, w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, nieruchomością zabudowaną, co potwierdza umowa kupna sprzedaży z 2013 r. Tym samym, fakt istnienia w dniu 1 stycznia 2019 r., niezalegalizowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, nie podważa prawidłowej oceny organu pierwszej instancji o braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym odwołujących. Podniesiono, że art. 1 ustawy dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, które w dniu 1 stycznia 2019 r., oddane były do użytku jako budynki mieszkalne zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Przy czym w regulacji tej brak wymogu zgodności zabudowy mieszkaniowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek ustawowych.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli C. i J. G. i zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wskazując na te naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko zawarte w zażaleniu, a mianowicie, że obiekt oddany do użytku jako budynek mieszkalny na mocy przepisów legalizacyjnych w procedurze uproszczonej siłą rzeczy musiał istnieć na gruncie w dniu 1 stycznia 2019 r., jednak nie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy nawet decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Legalizacja samowoli budowlanej jako tryb naprawczy zastępuje procedury prowadzone w postępowaniu oficjalnym. Zachowany jest zatem wymóg wynikający wprost z art. 1 ust. 1 ustawy. Ponadto zdaniem skarżących, istotną okolicznością jest fakt, że teren na którym położona jest nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 3 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił naruszenie:
- art. 219 w zw. z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 218 § 1 oraz art. 218 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że postanowienie to naruszało art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez niezbadanie treści ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w Augustowie, obręb 4, ze względu na sposób użytkowania budynku mieszkalnego skarżących wybudowanego na nieruchomości objętej wnioskiem, co mogło mieć wypływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkowało odmową wydania zaświadczenia bez przeprowadzenia analizy podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy niezależnie od podstawy z art. 13 ust. 1 ustawy;
- art. 219 w zw. z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo, że postanowienie to naruszało art. 218 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w żaden sposób kwestii przeznaczenia, charakteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w Augustowie, obręb 4 jako mieszkalnego wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., pomimo że z decyzji z 28 października 2022 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości od ponad 20 lat znajduje się wybudowany budynek mieszkalny;
- art. 219 w zw. z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo że postanowienie to, jak również postanowienie Wojewody zostały wydane w wyniku błędnej oceny dowodu z umowy kupna-sprzedaży z 2013 r., który nie dawał i nie mógł dawać, podstaw do oceny, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w dniu 1 stycznia 2019 r. w świetle ustawy - Prawo budowlane, a co mogło mieć wpływ na treść postanowienia albowiem doprowadziło do błędnego przekonania organu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności; dokonania wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych, z których wynika zarówno, że zalegalizowany budynek mieszkalny niewątpliwie musiał i znajdował się na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w dniu 1 stycznia 2019 r. (co organ przyznaje), a jednocześnie że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, co mogło mieć wpływ na treść postanowienia, albowiem doprowadziło do błędnego przekonania organu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r.;
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie zaświadczenia o przekształceniu w stanie faktycznym, z którego wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była zabudowana na cele mieszkaniowe w dniu 1 stycznia 2019 r., zaś przepis nie stanowi, aby warunkiem przekształcenia było uprzednie uzyskanie zezwolenia na użytkowanie budynku;
- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe polegające na uznaniu, że za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe uznać należy wyłącznie taki grunt, na którym wybudowany budynek uzyskał zezwolenie na użytkowanie zgodnie z ustawą – Prawo budowlane do dnia 1 stycznia 2019 r., podczas gdy przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy warunku zezwolenia na użytkowanie nie zastrzega;
- art. 3 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku o wydanie zaświadczenia nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, podczas gdy budynek wybudowany na działce był obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadał fundamenty i dach (spełniał cechy budynku w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane) oraz był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż był budynkiem wolnostojącym, służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość i dlatego też kwalifikował się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego;
- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez niewydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Augustowie, obręb 4, pomimo że znajdujący się na nieruchomości budynek został wybudowany przed 1 stycznia 2019 r., ma charakter mieszkaniowy, zaś nieruchomość gruntowa objęta wnioskiem została oddana skarżącym w użytkowanie wieczyste.
Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewody Podlaskiego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Augustowskiego o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym C. i J. G., położonej w Augustowie przy ul. [...], obręb 4, oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,2418 ha, dla której SR w Augustowie prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności reguluje ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Ustawodawca w akcie tym przewidział dwa zasadnicze tryby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Pierwszy z nich to tryb przekształcenia na zasadach ogólnych (ex lege) przewidziany w art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Drugi tryb tzw. opóźnione przekształcenie uregulowany jest w art. 13 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy. Istotną, bezsporną okolicznością faktyczną w sprawie niniejszej jest zaś to, że w dniu 28 października 2022 r. PINB w Augustowie zalegalizował w uproszczonej procedurze legalizacyjnej samowolnie wybudowany budynek mieszkalny o powierzchni 53 m2 na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna 6 grudnia 2022 r. Oznacza to, że na dzień 1 stycznia 2019 r. wnioskowana nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, przy czym zabudowa ta nie była zalegalizowana.
Organy odwoławczy odmawiając wydania zaświadczenia dokonał następującej interpretacji ww. przepisów w kontekście uzyskanej przez skarżących decyzji legalizacyjnej wydanej w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym:
- warunkami opóźnionego przekształcenia są: oddanie budynku mieszkalnego do użytkowania zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane oraz zgodność tej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania;
- uzyskanie decyzji w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie znosi ustawowego wymogu zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy;
- tryb z art. 13 ust. 1 ustawy odnosi się do rozpoczętej inwestycji budowlanej, trwającej i formalnoprawnie niezakończonej przed 31 grudnia 2018 r.;
- przekształcenie na zasadach ogólnych dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, które w dniu 1 stycznia 2019 r. oddane były do użytkowania jako budynki mieszkalne zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane;
- w art. 1 ust. 1 ustawy brak jest wymogu zgodności zabudowy mieszkaniowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;
- zasady stosowania art. 13 ustawy są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.
Odnosząc tę wykładnię do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 13 ust. 1 ustawy. Spełniony został warunek oddania do użytkowania 6 grudnia 2022 r. budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie został natomiast spełniony wymóg zabudowy przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Stwierdzono przy tym, że w sprawie nie mógł być zastosowany tryb z art. 1 ustawy, gdyż na przedmiotowej działce w dniu 1 stycznia 2019 r. usytuowany był niezalegalizowany budynek mieszkalny.
Z kolei skarżący przedstawili następującą wykładnię tych regulacji:
- warunkiem przekształcenia ex lege na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, nie jest zgodność wybudowanego przed laty budynku mieszkalnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Z przepisu tego też nie wynika warunek wybudowania budynku w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawa nie warunkuje przekształcenia na zasadach ogólnych od tego czy budynek istniejący i wybudowany według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. został oddany do użytkowania;
- kwestia wydania decyzji legalizacyjnej ma znaczenie w przypadku przekształcenia opóźnionego w sytuacji samowoli budowlanej powstałej po 1 stycznia 2019 r., wówczas gdy legalizacja jest dokonywana na zasadach ogólnych i w takiej sytuacji bada się zgodność z planem miejscowym;
- przekształcenie opróżnione dotyczy takich budynków mieszkalnych, które są bądź to w trakcie budowy wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., bądź ich budowa rozpoczyna się po 1 stycznia 2019 r.
Odnosząc stan faktyczny sprawy do takiej wykładni skarżący stwierdzili, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] we własność doszło ex lege w dniu 1 stycznia 2019 r., albowiem w tym dniu na nieruchomości znajdował się wybudowany budynek pełniący funkcję mieszkalną. Budynek ten został zalegalizowany w uproszczonym trybie legalizacyjnym decyzją z 28 października 2022 r., co oznacza, że musiał być wybudowany przed 20 laty i ma charakter budynku mieszkalnego. Budynek bezsprzecznie zatem został wybudowany do dnia 1 stycznia 2019 r. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do przyjęcia, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę zabudowaną nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji poszukiwanie podstaw do wydania zaświadczenia w instytucji przekształcenia opóźnionego było zbędne.
W świetle tych stanowisk stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a jeżeli tak, to w jakim trybie, tj. czy na zasadach ogólnych, czy w trybie opóźnionego przekształcenia.
Zdaniem sądu tryb przekształcenia ex lege dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe na dzień 1 stycznia 2019 r. Zastosowanie tego trybu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych innych warunków. Irrelewantne są zatem wszelkie inne okoliczności. Słusznie podnoszą skarżący, że przekształcenie w tym trybie nie zostało uzależnione od tego czy wybudowany budynek mieszkalny jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Z przepisu tego też nie wynika warunek wybudowania budynku w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawa nie warunkuje przekształcenia na zasadach ogólnych od tego czy budynek istniejący i wybudowany według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. został oddany do użytkowania. Wbrew temu co przyjął organ, ustawa nie wprowadza wymogu, aby budynek mieszkalny był wybudowany legalnie. Skoro ustawa takiego warunku nie ustanawia, to nie jest możliwe uzależnianie od niego wydania wnioskowanego zaświadczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność dotyczy zasadniczo kwestii cywilistycznej, a przy tym związanej wybitnie z prawem rzeczowym. Z uwagi zaś, że normy prawa rzeczowego - jako dotyczące praw bezwzględnych - muszą być wykładane ściśle, zasadę tę należy odnieść również do wykładni przepisów bezpośrednio regulujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., I OSK 1938/21, pub. CBOSA).
Z kolei opóźnione przekształcenie dotyczy gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi po dniu 1 stycznia 2019 r. a momentem przekształcenia będzie oddanie budynku do użytkowania zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ustawodawca w przypadku tego przekształcenia wprowadził wymóg zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Warunki te, zdaniem sądu, wskazują na intencję ustawodawcy aby zabudowa po dniu 1 stycznia 2019 r. była legalna.
Organy w sprawie niniejszej skupiły się na ocenie spełnienia przesłanek opóźnionego przekształcenia z tego względu, że do wniosku została dołączona decyzja legalizacyjna wydana w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Odnosząc się do tego wskazać należy, że na datę wejścia w życie ustawy przekształceniowej – 20 lipca 2018 r. w ustawie – Prawo budowlane uregulowane były następujące sposoby oddania budynku do użytkowania:
1) zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak wniesienia sprzeciwu – art. 54;
2) uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie budynku – art. 59;
3) zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i brak wniesienia sprzeciwu – art. 79.
We wszystkich tych trzech sytuacjach konieczną przesłanką oddania budynku do użytkowania jest zgodność z planem albo decyzją o warunkach zabudowy.
Instytucja uproszczonego postępowania legalizacyjnego została wprowadzona 19 września 2020 r. wskutek nowelizacji ustawy – Prawo budowlane (art. 49f). W doktrynie podnosi się, że ta nowelizacja skomplikowała diametralnie stan prawny dotyczący opóźnionego przekształcenia (vide: M. Gdesz, Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, pub. Lex). Uproszczona procedura legalizacyjna dotyczy budynków, w odniesieniu do których od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Przesłanką legalizacji nie jest w tym przypadku zgodność z planem czy decyzją o warunkach zabudowy, a istotnym dokumentem jest ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Zdaniem sądu, uproszczona procedura legalizacyjna nie mogła skomplikować sytuacji z przekształceniem opóźnionym. Trudno bowiem przyjąć, że dyspozycją art. 13 ust. 1 ustawy, objęta jest procedura, która nie obowiązywała na datę uchwalania ustawy przekształceniowej. Dlatego, zdaniem sądu, ten tryb legalizacji nie stanowi sposobu oddania do użytkowania warunkującego opóźnione przekształcenie.
W ocenie sądu decyzja wydana w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym uzasadnia zastosowanie w sprawie niniejszej trybu z art. 1 ust. 1 ustawy, albowiem potwierdza fakt zabudowania przedmiotowej nieruchomości budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe w dniu 1 stycznia 2019 r. Jak już wykazano powyżej przekształcenie ex lege warunkowane jest jedynie istnieniem na nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. zabudowy mieszkaniowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie zastosowanie tego trybu możliwe jest w stosunku do nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym (vide: wyrok NSA z 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21, pub. CBOSA). Podstawowym środkiem dowodowym potwierdzającym funkcję zabudowy jest wpis w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku nielegalnej zabudowy (co miało miejsce w sprawie niniejszej) brak jest takiego dowodu. Takie stany faktyczne wymuszają przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Przy czym, jak już wykazano powyżej, decyzja legalizacyjna wydana w tym trybie, nie oznacza spełnienia warunku opóźnionego przekształcenia w postaci oddania zabudowy do użytkowania. Zdaniem sądu taka decyzja jest środkiem dowodowym, który potwierdza istnienie na przedmiotowej działce zabudowy mieszkaniowej w dniu 1 stycznia 2019 r. W świetle powyższego sąd podziela stanowisko skarżących, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej zachodzą podstawy do przyjęcia, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę zabudowaną nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 stycznia 2019 r., a poszukiwanie podstaw do wydania zaświadczenia w instytucji przekształcenia opóźnionego było zbędne.
Ze względu na powyższe zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ zastosuje się do powyższych, wskazanych w uzasadnieniu, uwag. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono wpis od skargi – 100 zł; koszty zastępstwa procesowego jednego pełnomocnika w wysokości 480 zł - art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową od dwóch pełnomocnictw – 34 zł.