II SA/Bk 463/25

II SA/Bk 463/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 stycznia 2025 r. nr 409.204/B-16/VI/24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Wnioskiem z 24.11.2023r. skarżący W. S. i K. S. wystąpili do Burmistrza Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze [...] położonej w B. P. przy ulicy [...]. Na żądanie organu doprecyzowali, że postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej na potwierdzenie czego przedłożyli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z 10.08.2023r.
Drugą decyzją z 8.11.2024r. (pierwsza odmowna z 15.04.2024r. została uchylona w trybie odwoławczym a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia) Burmistrz B. P. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że w postępowaniu została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 27.03.2024r. uzupełniona w dniu 13.08.2024r.
Wskazał, że w związku z faktem, iż postępowanie jest prowadzone dla inwestycji polegającej na odbudowie, przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w ramach legalizacji samowoli budowlanej, organ w toku prowadzonego postępowania stwierdził, iż zrealizowana samowolnie inwestycja znacząco zakłóca zastany ład przestrzenny. Celem decyzji o warunkach zabudowy w procesie legalizacji samowoli budowlanej jest zbadanie, czy zrealizowana inwestycja narusza zastany ład przestrzenny, czy też do niego nawiązuje. W przedmiotowej sprawie przekroczone zostały nie tylko średnie współczynniki wysokościowe, procentowe i kąty nachylenia ale również współczynniki maksymalne występujące w obszarze analizowanym. Organ szczegółowo omówił poszczególne parametry stwierdzając, co następuje;
Jeśli idzie o linię zabudowy - w obszarze analizowanym linia ta jest wyraźnie ukształtowana przez istniejące budynki po lewej stronie ul. [...] oznaczone numerami porządkowymi [...] (przed rozbudową) oraz [...]. W kierunku północnym linia ta jest zachowana przez wszystkie 13 budynków aż do początku ul. [...] (skrzyżowanie z ul [...]). Przed określeniem linii zabudowy przeanalizowano wszelkie możliwości jej ustalenia. Zasadnym jest zachowanie linii zabudowy ustalonej na działkach sąsiednich, t.j. nie mniej niż 14,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni miejskiej drogi publicznej ul. [...]. Budynek mieszkalny pod adresem [...] na działce ozn. nr geod. [...] zlokalizowany jest w odległości 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Budynek ten położony jest u zbiegu z ul. [...]. Pomimo, iż zgodnie z oznaczeniem adresowym przynależy on do ul. [...] to pod względem ulokowania budynku względem ulicy jest on posadowiony elewacją frontową na południe czyli w kierunku ul. [...] natomiast wejście do tego budynku jest w ścianie bocznej- szczytowej- od strony ul. [...]. Należy przyjąć, iż tworzy on pierzeję ul. [...] a nie ul. [...]. Analogicznie tworzy on linię zabudowy ul. [...];
Jeśli idzie o wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek, to kształtuje się on w przedziale od 14 % do 26 % powierzchni terenu. Średni wskaźnik po uzupełnieniu analizy wynosi 20%. Zasadnym jest zachowanie parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości do 20%. W przypadku zrealizowanej inwestycji wskaźnik ten został przekroczony;
W odniesieniu do szerokość elewacji frontowej - w analizowanym obszarze występują zróżnicowane szerokości elewacji frontowych budynków od 5,3 m na działce [...]do 14,0 m na działce [...]. Przedmiotowy parametr wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz zgodnie z wnioskiem inwestora w wielkości do 9,5 m ±20% w żaden sposób nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie i pozostanie bez negatywnego wpływu na możliwość zachowania prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych na wnioskowanym i sąsiednim terenie. Szerokość elewacji frontowej istniejącego wnioskowanego budynku wynosi 8,5 m i zawiera się w wyznaczonym przedziale. Podczas realizacji samowoli budowlanej nie nastąpiło zwiększenie parametru;
Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki- istniejący wskaźnik zawiera się w przedziale od około 3,0 do 8,5 m. Średnia wysokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w analizowanym obszarze wynosi ok. 6,5 m. Z uwagi na zagospodarowanie terenu oraz wniosek inwestora parametr wyznaczono na podstawie §7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wyznaczenie i zachowanie parametru wnikającego ze średniej nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Istniejący nadbudowany budynek objęty wnioskiem wyraźnie przekracza dopuszczalny parametr i zakłóca istniejący ład przestrzenny. W obszarze analizowanym maksymalna wysokość elewacji frontowej wynosi 8,5 m.
Co do parametru wysokości głównej kalenicy lub wysokość budynku - istniejący wskaźnik zawiera się w przedziale od około 5,0 do 11,5 m. Średnia wysokość budynków znajdujących się na analizowanym obszarze wynosi ok. 9,5 m. Parametr wyznaczono na podstawie §7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wyznaczenie i zachowanie parametru wnikającego ze średniej nie zakłóciłoby istniejącego ładu przestrzennego. Natomiast Istniejący nadbudowany budynek objęty wnioskiem wyraźnie przekracza dopuszczalny parametr i zakłóca istniejący ład przestrzenny. W obszarze analizowanym maksymalna wysokość kalenicy wynosi 11,5 m.
Co do rodzaju dachu - w obszarze analizowanym występują budynki z dachami dwuspadowymi i czterospadowymi- kopertowymi. Istniejący nadbudowany budynek objęty wnioskiem przed nadbudową posiadał dach czterospadowy o kopertowym układzie połaci dachowych i taki powinien zostać zachowany. Obecnie po nadbudowie posiada dach wielospadowy. Zrealizowany obiekt wyraźnie zakłóca istniejący ład przestrzenny.
Co do układu głównych połaci dachowych - w obszarze analizowanym występują budynki z symetrycznym układem połaci dachowych i taki układ powinien zostać zachowany. Istniejący nadbudowany budynek objęty wnioskiem przed nadbudową posiadał symetryczny dach kopertowy. Obecnie po nadbudowie posiada dach wielospadowy z innym, niesymetrycznym układem połaci dachowych. Zrealizowany obiekt wyraźnie zakłóca istniejący ład przestrzenny.
Jeśli idzie o kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - w obszarze analizowanym występują budynki z równoległym do frontu działki kierunkiem głównej kalenicy. Istniejący nadbudowany budynek objęty wnioskiem przed nadbudową posiadał symetryczny dach kopertowy z kalenicą równoległą do frontu działki i taki też powinien zachować. Obecnie po nadbudowie posiada dach wielospadowy z kalenicami równoległymi i prostopadłymi do frontu działki. Zrealizowany obiekt wyraźnie zakłóca istniejący ład przestrzenny.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili organowi I instancji naruszenie par. 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2024r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżących w obszarze analizowanym jest 8 budynków przekraczających średni parametr wysokości gzymsu; 15 budowli przekracza średni parametr głównej kalenicy ("przy czym maksymalny parametr określono na 9,5 m czyli niższy od średniej"]; w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym istnieją dachy czterospadowe, nie powinno się wykluczać dachów wielospadowych; kąt nachylenia połaci dachowych mieści się w przedziale od 5 do 45 stopni a planowana inwestycja ma 40 stopni; organ błędnie uznał, że inwestycja przekracza powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albowiem 5 budowli przekracza średni parametr. Skarżący wywiedli także zarzuty naruszenie szeregu przepisów procesowych. Ich zdaniem organ I instancji błędnie ustalił linię zabudowy. Skarżący zażądali przeprowadzenia nowej analizy funkcji i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 2 stycznia 2025r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej w pierwszej kolejności Kolegium wskazało na uwarunkowania prawne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przytaczając brzmienie mających zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2024r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołało się także do orzecznictwa sądów administracyjnych co do możliwości odstępstw wnioskowanej inwestycji od średnich parametrów zabudowy w sąsiedztwie.
Nawiązując do wyroku NSA o sygn. II OSK 3881/19 Kolegium stwierdziło, że odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno- architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. Natomiast nawiązując do stanowiska wyrażonego przez WSA w Gliwicach, w wyroku o sygn. II SA/Gl 803/21, Kolegium dodało, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki 3 odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję.
Kolegium wyraziło pogląd, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował choćby jednostkowo w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść Rozporządzenia, które formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, opierając się na wskaźnikach średnich i nie dopuszczając tak dalekiej swobody.
Odnosząc teoretyczne rozważania do okoliczności sprawy Kolegium zauważyło, że w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizy a dokument analizy - wbrew wątpliwościom skarżących - został podpisany przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia. Kolegium dokonało oceny obliczeń zawartych w analizie i doszło do wniosku, iż w I instancji nie popełniono w tym zakresie błędów. Stwierdziło, że średnią oblicza się w sposób następujący: dodaje się wszystkie wartości, a następnie sumę tę dzieli się przez liczbę wszystkich dodanych do siebie wartości. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, co następuje;
Po pierwsze, prawidłowo wyznaczono linię zabudowy, jako wynoszącą nie mniej niż 14,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni miejskiej drogi publicznej ul. [...]. Z przeprowadzonej analizy funkcji i zagospodarowania wynika, że linia zabudowy jest ukształtowana przez istniejące budynki po lewej stronie ul. [...] oznaczone numerami porządkowymi [...]. Widoczne jest też, że w kierunku północnym linia ta jest zachowana przez wszystkie 13 budynków (do skrzyżowania ul. [...] z ul [...]). Kolegium nie widzi kontrargumentu dla stwierdzenia organu I instancji, iż zasadnym jest zachowanie linii zabudowy ustalonej na działkach sąsiednich, t.j. nie mniej niż 14,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni miejskiej drogi publicznej ul. [...], zważywszy, iż wyjaśnione zostało, że budynek na działce [...](zlokalizowany w odległości 11 m od ulicy [...]) posadowiony jest elewacją frontową do ul. [...] i to w ramach tej ulicy tworzy linię zabudowy.
Po drugie, prawidłowo ustalono, że średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy wynosi 20%. Współczynnik ten w obszarze analizy (obejmującym 20 nieruchomości i nieruchomość skarżących) wynosi od 10% (działka [...]) do 25% (działki [...] Choć zabudowa istniejąca na działce skarżących niewiele przewyższa najwyższy z istniejących wskaźników (kształtuje się bowiem na poziomie 26%) to nie sposób ani z analizy funkcji, ani z wywodów zawartych w odwołaniu przyjąć, aby istniała racjonalna argumentacja, zgodnie z którą organ miałby odstąpić od wymogów Rozporządzenia. Kolegium również nie widzi przesłanek (a odwołujący się nie przedstawia żadnych zasadnych ku temu powodów) do zastosowania wyjątku od regulacji określonej w Rozporządzeniu.
Po trzecie, prawidłowo wyliczono średnią szerokość elewacji frontowej, która wynosi 9,4 m +/- 20%. Uwzględniając zatem, iż szerokość wnioskowanego budynku wynosi 8,5 m, toteż - skoro wskaźniki te zawierają się od 5,3 m. do 14 m. - inwestycja spełnia warunek określony w Rozporządzeniu.
Po czwarte, w analizie (bo w uzasadnieniu decyzji organ błędnie wspomina o 6,5 m) poprawnie wyliczono średnią wysokość elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, która wynosi 6,9 m, słusznie przyjmując, że przedmiotowa inwestycja przekracza ten wskaźnik. Co więcej, jak dodało Kolegium, przedmiotowy budynek jest nawet wyższy niż najwyższe budynki w obszarze analizowanym
Po piąte, średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 9.4 m (maksymalnie 11,5). a przedmiotowa inwestycja przekracza również ten najwyższy wskaźnik.
Po szóste, w skarżonej decyzji prawidłowo oceniono a organ odwoławczy tę ocenę potwierdził, że w obszarze analizowanym mamy do czynienia z dachami dwuspadowymi i czterospadowymi, a przedmiotowa inwestycja ma dach wielospadowy. Widoczne jest też, że układ połaci dachowych nie odpowiada zabudowie sąsiadującej. Przedmiotowy budynek stanowi zdaniem urbanisty - z punktu widzenia architektury połaci dachowych - pewnego rodzaju "anomalię zakłócającą lokalny układ przestrzenny". W opinii Kolegium dach czterospadowy należy zaliczyć do wielospadowych i nie byłaby to przesłanka do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ale jedynie w okoliczności, gdyby układ połaci dachowych był jedynym odstępstwem od średniej i zastanej zabudowy.
Kolegium podkreśliło odnosząc się do całości argumentacji z odwołania, w której próbuje się wykazać, iż część budynków w obszarze analizowanym posiada parametry powyżej średniej w obszarze analizowanym, że fakt, iż część budynków w obszarze analizy charakteryzuje się wskaźnikami wyższymi niż średnia nie oznacza, że automatycznie winno się przyjąć, że wyznaczanie wskaźników zabudowy powyżej średniej powinno być standardem. Aby przyjąć, że "nowa" zabudowa - mimo niespełniania warunków określonych w Rozporządzeniu - mogła być uznana za uzasadnioną pod względem jej gabarytów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, inwestor musiałby podać argumenty zaprzeczające ustaleniom z przeprowadzonej analizy funkcji. Nie można uznać za takie argumenty gołosłownych twierdzeń z odwołania sprowadzających się do kilkukrotnego powtarzania, że niektóre budynki w obszarze analizowanym charakteryzują się wskaźnikami powyżej średniej. Po pierwsze, na tym polega wyliczenie średniej, że niektóre elementy zbioru budynków uwzględnianych do obliczeń mają gabaryty powyżej średniej, a niektóre poniżej średniej. Po drugie, odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno- architektonicznej, a takich przesłanek w analizie nie sposób dostrzec.
Kolegium końcowo nadmieniło, że organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw obywateli są zobowiązane do działania w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną W. S. i K. S. podnieśli szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odniesieniu do zarzucanych naruszeń prawa materialnego zarzucili
- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt ł i 3 u.p.z.p. poprzez oparcie się o analizę urbanistyczną, która narusza przepisy prawa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, która to decyzja powinna zawierać tabelę, na która będą widoczne wszystkie parametry wszystkich budynków poddanych analizie, a brakuje parametru kąta nachylenia połaci dachowych, która zawiera lakoniczne twierdzenia o zakłóceniu ładu przestrzennego przez przedmiotowy budynek, zaś załącznik graficzny powinien stanowić integralną część decyzji, a wyznaczenie obszaru analizowanego budzi wątpliwości,
- naruszenie §7 ust. 1-3 Rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 8 kpa poprzez przychylenie się do argumentacji organu I instancji i oparcie się o niejasną analizę z dnia 27 marca 2024r. uzupełnioną 13 sierpnia 2024 , wskazującą, że nadbudowany budynek ma wyraźnie przekroczony parametr wysokości gzymsu, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym aż 8 budowli przekracza zarówno średni parametr argumentując, że jednostkowe występowanie parametru nie jest wystarczające, pomijając przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem warunki zabudowy ustala się na podstawie średniej, a nie z przekroczeniem średniej, co narusza zasadę równego traktowania
- naruszenie §7 ust. 1-3 z dnia 15 lipca 2024 r. Rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art 8 k.p.a. poprzez przychylenie się do argumentacji organu I instancji i oparcie się o niejasną analizę z dnia 27 marca 2024r. uzupełnioną 13 sierpnia 2024, która mówi, że nadbudowany budynek ma wyraźnie przekroczony parametr wysokości głównej kalenicy w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym aż 15 budowli przekracza parametr, przy czym maksymalny parametr określono na 9,5m czyli niższy od średniej , twierdząc przy tym, że jednostkowe występowanie parametru jest niewystarczające, pomijając przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem warunki zabudowy ustala się na podstawie średniej, a nie przekraczając średnią, co narusza zasadę równego traktowania
- naruszenie § 8 ust, wskazanego wyżej Rozporządzenia poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy sam organ potwierdził, że dach czterospadowy jest dachem wielospadowym
- naruszenie § 8 ust. 1-2 wskazanego Rozporządzenia oraz art 107 §1 pkt 6 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji zarzutu dotyczącego kąta nachylenia połaci dachowych, w sytuacji gdy w obiekcie kąt wynosi 40°, w obszarze analizowanym przedział wynosi od 5 do 45°, czyli zgodnie ze średnią,
- naruszenia § 4 i 5 ust. 1-2 wskazanego Rozporządzenia oraz art 8 kpa poprzez przychylenie się do argumentacji organu I instancji i oparcie się o niejasną analizę z dnia 27 marca 2024r. uzupełnioną 13 sierpnia 2024r. i pominięcie, że w obszarze analizowanym aż 5 budowli przekracza średni parametr dla analizowanego obszaru, nieuwzględnienie zabudowy istniejącej, argumentując, że jednostkowe występowanie parametru nie jest wystarczające, pomijając przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem warunki zabudowy ustala się na podstawie średniej, a nie przekraczając średnią, co narusza zasadę równego traktowania
W zakresie naruszenia przepisów proceduralnych zarzucili:
- naruszenie art 79a kpa oraz art. 104 §1 kpa, art. 10§1 i 2 kpa oraz 81 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przed upływem terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszeniem uwag do dowodów, co uniemożliwiło zapoznanie się w sposób wystarczający z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do materiału dowodowego, w tym co do wykształcenia osoby sporządzającej analizę, co uniemożliwiło stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu,
- naruszenie art. 7 i 77 §1 kpa poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 i 5a u.p.z.p.; mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, i wzięcie pod uwagę nieuzasadnionych twierdzeń organu I instancji mianowicie nieuzasadnionego stwierdzenia, że budynek usytuowany przy ulicy [...] [...] zakłóca ład przestrzenny i przyjęcia tego stwierdzenia w oparciu o niezrozumiałą, niepełną i sprzeczną ze sobą analizą mgr Pawła Wasilewskiego, w której m.in. na stronie 6 widnieje informacja, iż w obszarze analizowanym kąt nachylenia połaci dachowych mieści się raz w przedziale od 5 do 45 stopni a w innym miejscu do 20 do 35 stopni, bez określenia w tabeli, jak wygląda kąt nachylenia w poszczególnych budynkach, przedział wysokości kalenicy raz mieści w przedziale od 5 do 11,5 m a w innym miejscu od 10 do 13 m, na stronie 6 wskazując w jednym miejscu, że rodzaj dachu może być dwuspadowy, czterospadowy i wielospadowy, a w innym, że trzeba zastosować dach czterospadowy, nie wskazując przy tym, w których budynkach dachy są użytkowe, a które nieużytkowe.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 stycznia 2025 oraz poprzedzającej jej decyzji wydanej przez Burmistrza Bielska Podlaskiego a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem ustalenia i ocena prawna organu nie budzą wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa.
Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11).
Jest bezspornym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia warunków zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej polegającej na odbudowie, przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w B. P.. Skarżący jako inwestorzy zostali zobowiązani przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, która miała wykazać, że zrealizowane samowolnie przez nich roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, który "wpisuje się" urbanistycznie i architektonicznie w zabudowę istniejącą na obszarze objętym analizą, której sporządzenie jest konieczne dla przeprowadzenia oceny spełnieni przesłanki "dobrego sąsiedztwa".
Z ustaleń organu nie kwestionowanych przez skarżących w tym zakresie, wynika, że budynek mieszkalny, którego dotyczy wniosek jest w stanie surowym zamkniętym. W miejscu wcześniejszego wejścia głównego i schodów do budynku powstała klatka schodowa do wszystkich 4 kondygnacji budynku. Od strony podwórka rozbudowano budynek także do wysokości 4 kondygnacji. Nastąpiła też nadbudowa budynku o poddasze użytkowe. Istniejący wcześniej dach czterospadowy o kopertowym układzie połaci dachowych został zastąpiony dachem wielospadowym. Zwiększony też został kąt nachylenia połaci dachowych.
Szeroki zakres robot budowlanych wzbudził sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości, który w pismach kierowanych do organu podkreślał, że w miejscu budynku o powierzchni użytkowej 120m2 powstał budynek wielorodzinny o powierzchni użytkowej 340m2 z przeznaczeniem na wynajem a z wielospadowego dachu budynku (w miejsce kopertowego), zbliżonego usytuowaniem do jego nieruchomości spada na jego działkę śnieg stwarzając zagrożenie.
Przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza wykazała niedostosowanie urbanistyczno – architektoniczne zrealizowanego obiektu do cech zabudowy sąsiedniej. Obszarem analizy objęto 16 działek zabudowanych leżących w całości w granicach analizowanego obszaru i 5 działek, które częściowo "wchodzą" w analizowany obszar. Z uwagi na to, że front terenu inwestycji wynosi ok. 17m, obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 51m jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Z analizy wynika, że o ile samowolna zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o tyle parametry zrealizowanej zabudowy, takie jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, lub attyki, wysokość głównej kalenicy, liczba kondygnacji nadziemnych i kształt dachu, przekraczają średnie a nawet maksymalne parametry zabudowy sąsiedniej, przez co naruszają w sposób nieakceptowalny ład przestrzenny.
W otoczeniu samowolnej zabudowy nie występują bowiem budynki o 4 kondygnacjach nadziemnych a dominują budynki o 2 lub 3 kondygnacjach, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki w otoczeniu spornej zabudowy wynosi ok.6,5m, podczas gdy samowolnie nadbudowany budynek ma wysokość od 9 do 10,5m, przy czym, co podkreśla analiza, maksymalna wysokość elewacji frontowych w otoczeniu wynosi 8,5m, średnia wysokość głównej kalenicy budynków sąsiednich względem samowolnie zrealizowanego wynosi 9,5m, podczas gdy wysokość kalenicy spornego budynku ma 12,5m, przy czym w obszarze analizowanym maksymalna wysokość kalenicy budynków wynosi 11,5m. Nadto – jak wynika z analizy – sporny budynek przed nadbudową posiadał poddasze nieużytkowe i łącznie 3 kondygnacje a zrealizowany samowolnie obiekt posiada poddasze użytkowe i 4 kondygnacje, przez co wyraźnie przekracza dopuszczalny parametr i zakłóca istniejący ład przestrzenny. W analizie dostrzeżono zakłócenie ładu przestrzennego także zastosowaniem dachu wielospadowego w samowolne nadbudowanym, rozbudowanym i przebudowanymi budynku. W analizowanym obszarze występują budynki a z dachami dwuspadowymi i czterospadowymi – kopertowymi a budynek objęty wnioskiem posiada po nadbudowie dach wielospadowy (przed robotami budowlanymi posiadał symetryczny dach kopertowy, wpisujący się w architekturę otoczenia). Na skutek samowolnie zrealizowanych robót budowlanych powstał budynek o wielospadowym dachu z kalenicami równoległymi i prostopadłymi do frontu działki. Występujący w obszarze analizowanym kąt nachylenia połaci dachowych mieści się w przedziale od 20st. do 35 st. a kąty nachylenia połaci wielospadowego dachu spornego budynku wynoszą 40st.
Zarzuty skargi są niezasadne.
Zdaniem sądu analiza został wykonana prawidłowo. Część graficzna została sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 i wykonana w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania kopii. Prawidłowo zakreślone zostały granice analizowanego obszaru jako trzykrotność szerokości frontu działki. W uzupełnieniu analizy odniesiono się także do parametru kąta nachylenia dachu. To, że dach czterospadowy jest niewątpliwie wielospadowym nie oznacza, że zastąpienie czterospadowego symetrycznego, kopertowego dachu dachem łamanym wielokrotnie i niesymetrycznym, nie zaburza przestrzennej harmonii architektonicznej.
Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy zasady czynnego udziału w postępowaniu. Z odwołania i skargi wynika, ze materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był znany pełnomocnikowi skarżących i pozwalał na sformułowanie zarzutów. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji nie został w skardze powiązany ze wskazaniem jakich konkretnie uprawnień proceduralnych został skarżący pozbawiony przez fakt wydania decyzji 8 listopada 2024r.r. tj na 2 dni przed upływem ustalonego końcowego terminu załatwienia sprawy – 10 listopada 2024r. W postępowaniu administracyjnym skarżący aktywnie uczestniczył. Orzecznictwo sądów administracyjnych odeszło od restrykcyjnej wykładni art. 10 K.p.a. Przyjmuje się obecnie, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony o możliwości złożenia wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej a także wykazanie, że uchybienie zasadzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)