II SA/Bk 461/07

II SA/Bk 461/07 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2007-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 168 ust. 1, 3 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 3 ust. 1, art. 18. ust. 3 pkt 1, art. 18 a, art. 21 i 22
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz.110
Tezy
O składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje organ stanowiący - rada gminy (której komisja jest organem), zaś kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Tryb zgłaszania i wyboru winien być bliżej sprecyzowany w statucie gminy.
Uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Winna uwzględniać skład liczebny komisji ustalony w statucie zgodnym z ustawą oraz uwzględniać obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu i zasad ustalonych w statucie.
Nieodpowiadajaca tym wymogom uchwała pozostaje w sprzeczności z prawem - art. 18 a ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz prawem miejscowym w postaci statutu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyboru członków Komisji Rewizyjnej Rady Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku
Uzasadnienie
II SA/Bk 461/07
UZASADNIENIE
Rada Gminy M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej Rady Gminy M. powołała do Komisji Rewizyjnej czterech członków. Jako podstawę prawną uchwały wskazała przepis art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wywiódł w dniu 17 maja 2007 r. Wojewoda P. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Niezgodność ta polega, jego zdaniem, na niepowołaniu do Komisji Rewizyjnej radnego – przedstawiciela klubu radnych [...] pomimo wyraźnego zapisu przepisu art. 18 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni reprezentujący wszystkie kluby. Wskazał, iż intencją ustawodawcy było wprowadzenie do komisji radnych reprezentujących stanowisko, politykę, działania i wartości wszystkich klubów. Jeśli więc statut gminy nie wypracowuje lepszej metody powołania komisji rewizyjnej w pełnym składzie należy przyjąć, iż prawo delegowania do jej składu określonego radnego ma wówczas klub i rada nie może pozbawić wskazanej osoby statusu członka komisji rewizyjnej. Uchwała o powołaniu członków komisji rewizyjnej naruszająca powyżej opisane zasady jest sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym, pozbawia bowiem klub przedstawiciela w komisji rewizyjnej.
W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Wójta Gminy M. wniesiono o oddalenie skargi wskazując, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, bowiem w składzie komisji pozostawiono "miejsce" dla członka Klubu Radnych [...] działającego przy Radzie Gminy M. Powołana komisja nie działa co prawda w pełnym pięcioosobowym składzie wynikającym z § 18 Statutu Gminy M., ale stan ten wynika wyłącznie z postawy radnych będących członkami w/w Klubu. Przy każdej z podjętych prób wyłonienia składu komisji Klub [...] przedstawiał tylko jednego kandydata, wobec którego Rada Gminy wyraziła już swoje negatywne stanowisko. Dwukrotnie organ nadzoru stwierdzał nieważność uchwał w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej. Podczas ostatniej sesji zgłoszono inną kandydaturę, jednak osoba ta odmówiła. Nadto członkowie klubu zgłaszając własnego kandydata nie popierali go w głosowaniu, co dowodzi, iż Klub celowo utrudnia działanie Rady.
Z art. 18 a ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika prawo rady gminy do wyboru członków komisji rewizyjnej spośród różnych kandydatów. Rada może zatem zdecydować, która z kandydatur jest najlepsza, a klub radnych nie jest ograniczony w ilości zgłaszanych kandydatur. W sytuacji, gdy klub zgłasza kandydata, a później na niego nie głosuje, nie można mówić o pozbawieniu klubu prawa do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej.
W odpowiedzi na skargę wyrażono również pogląd, iż wybór członka komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, natomiast samo wskazanie kandydata przez klub nie wywołuje bezpośrednich skutków w postaci powołania go do komisji, nie następuje to w takim przypadku automatycznie. Klub nie dysponuje również prawem wymuszenia na radzie powołania danej osoby na członka komisji. Nie istnieje również prawo radnego do wyboru go do konkretnego organu gminy, a tym bardziej roszczenie o taki wybór. Organ powołał się na stanowisko orzecznictwa i poglądy doktryny.
Wskazał również, iż rada gminy została wyposażona w swobodę kształtowania składu osobowego powoływanych przez siebie komisji, za wyjątkiem komisji rewizyjnej, której skład osobowy został ustalony w ustawie i zasady tej nie może zmieniać statut gminy. Niedopuszczalne jest w związku z tym pozbawienie radnych prawa głosowania i wyboru składu osobowego komisji poprzez nakazanie wyboru osoby imiennie wskazanej przez klub. Wynika z tego również, iż możliwe jest wybranie komisji rewizyjnej w niepełnym składzie, który zostanie następnie uzupełniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z prawem, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym sąd podzielił tylko część wywodów skarżącego organu, a z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., nie był związany granicami skargi ani wskazaną podstawą prawną.
Z treści art. 168 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów – tak, by w maksymalny sposób wypełniały one swoje zadania.
Zgonie z art. 11 a ust. 1 powołanej ustawy u.s.g., organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organami "wewnętrznymi" rady są komisje rady. Komisje jako organy rady jej podlegają (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Szczególne miejsce zajmuje komisja rewizyjna. Wynika to zarówno z obligatoryjności powołania komisji rewizyjnej, regulacji ustawowej składu tej komisji, jak i z zakresu zadań. Według art. 18 a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z art. 18 a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zakres funkcjonowania pozostałych komisji został zawarty w art. 21 ust. 1 u.s.g., który daje radzie gminy możliwość powoływania ze swojego grona stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy. Zarówno w art. 18 a ust. 1, jak i w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca stanowi o powołaniu komisji. Zatem i w zakresie komisji rewizyjnej (art. 18 a ust. 1 u.s.g.), jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 21 ust. 1 u.s.g.), ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje powołania składu osobowego komisji (por. wyrok NSA z dnia 08 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1268/04, nie publ.).
Różnica w regulacji art. 18 a ust. 2 u.s.g. od przyjętej w art. 21 ust. 1 u.s.g. sprowadza się do swobody w kształtowaniu składu osobowego komisji. Art. 18 a ust. 2 u.s.g. stawia warunek, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje określone w art. 19 ust. 1 u.s.g. Artykuł 21 ust. 1 takich zastrzeżeń nie zawiera. Natomiast ta szczególna regulacja zawarta w art. 18 a ust. 2 nie zmienia zasadniczej kwestii – że to rada gminy powołuje komisję (a nie jej członków) - spośród radnych, z uwzględnieniem, by znaleźli się w jej składzie członkowie wszystkich klubów radnych. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18 a ust. 5 u.s.g. określa statut gminy. Powinien on regulować tryb wyboru składu osobowego komisji rewizyjnej i wszystkie konieczne elementy procedury wyboru członków komisji, w tym tryb ustalania kandydatur na członków – przedstawicieli klubów oraz pozostałych radnych.
Rada gminy winna podjąć stosowną uchwałę o powołaniu komisji z uwzględnieniem regulacji art. 18 a ust. 2 u.s.g. i regulacji statutu.
Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje stanowisko, że o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje organ stanowiący – rada gminy (której komisja jest organem), zaś kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Tryb zgłaszania i wyboru winien być bliżej sprecyzowany w statucie gminy.
Rada gminy w przedmiocie wyboru członków komisji podejmuje uchwałę zgodnie z art. 14 u.s.g. – zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w tym konkretnym przedmiocie rada gminy pozbawiona jest prawa do swobodnego podejmowania uchwał. Żaden przepis ustawy nie pozbawia bowiem prawa swobodnego głosowania radnych poprzez konieczność przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, bowiem wyboru dokonuje rada gminy nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata.
Przyjęcie poglądu, iż to rada gminy (nie klub, który nie jest organem) dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej, powoduje, że uchwała rady w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny (vide powoływany wyrok NSA z dnia 08 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1268/04 oraz wyrok WSA z dnia 07 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 818/05, nie publ.).
Jakkolwiek linia orzecznicza, jak wyżej wskazano, stoi na stanowisku, że to rada gminy, nie kluby, decydują o składzie osobowym komisji rewizyjnej i uchwały rady mają charakter konstytutywny, to zdecydowana część doktryny przychyla się do poglądu o deklaratoryjnym charakterze uchwał rad gminy w ustalaniu składu komisji rewizyjnej, o którym w istocie decydują kluby (por. P. Chmielnicki, K. Bandarzewski "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis wyd. 2, s. 226-227, W. Kisiel "Komentarze do ustawy o samorządzie gminnym, Lex Polonica, teza 8 do art. 18 a u.s.g.).
Jednocześnie należy zauważyć, iż także część piśmiennictwa zbieżna jest z linią orzecznictwa w przekonaniu, iż klubom radnych z mocy art. 18 a ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo desygnowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej bez względu na jego wielkość lub inne okoliczności, co nie oznacza, że kandydat taki zostanie członkiem komisji. Skład tej komisji musi być bowiem przez radę wybrany (vide A. Szewc, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo ABC 2005, teza 3 do art. 18 a tej ustawy; D. Dąbek "Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych", Samorząd Terytorialny 2006/6/51; R. Szarek "Rada decyduje o składzie komisji rewizyjnej", GSiA 2003/23).
Skład orzekający w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, opowiada się za przedstawionym wyżej poglądem. Przy tym, zdaniem sądu, ustalenie w statucie prawidłowych regulacji wszystkich koniecznych elementów procedury wyborów zapobiec powinno (zwłaszcza w przypadku małych liczebnie rad) sytuacjom wymuszania przez kluby na radzie powołania osoby nie spełniającej w ocenie rady odpowiednich kwalifikacji bycia członkiem komisji rewizyjnej z jednej strony, z drugiej zaś strony uniemożliwi radom blokowanie słabszym klubom wprowadzania swoich przedstawicieli do składu komisji. Komisja rewizyjna jest obligatoryjnym organem, któremu wyznaczono szczególne zadania i powinna funkcjonować możliwie wcześnie od rozpoczęcia kadencji rady. Obowiązkiem przewodniczącego rady jest organizowanie jej pracy (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Do czynności organizowania pracy zaliczyć należy koordynowanie prac komisji i działań klubów radnych, zwoływanie i prowadzenie obrad. Praca rady tak powinna być zorganizowana, by skutecznie i terminowo realizować przez organy gminy nałożone ustawą obowiązki i zadania publiczne. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 i 2 u.s.g. w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Zatem wszelkie sytuacje patowe, m.in. przy wyborze organów, jak w będącej przedmiotem niniejszej sprawy procedurze wyboru komisji rewizyjnej, powinny być wyeliminowane przez samą radę.
Uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Winna uwzględniać skład liczebny komisji ustalony w statucie zgodnym z ustawą oraz uwzględniać obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu i zasad ustalonych w statucie.
Nieodpowiadająca tym wymogom uchwała pozostaje w sprzeczności z prawem – art. 18 a ust. 2 u.s.g. oraz prawem miejscowym w postaci statutu.
Tak należało ocenić zaskarżoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę P. uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2007 r. [...].
Przedmiotową uchwałą z dnia [...] marca 2007 r. powołano skład Komisji Rewizyjnej Rady Gminy M. w postaci czterech członków, powierzając jej wykonanie Wójtowi Gminy i stanowiąc w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Bezspornie w składzie tak powołanej komisji rewizyjnej nie ma przedstawiciela trzyosobowego klubu radnych [...]. Jak słusznie zauważono w skardze pozostaje to w sprzeczności z treścią art. 18 a ust. 2 u.s.g. Sąd z urzędu stwierdza także niezgodność z § 83 ust. 1 statutu Gminy M. – uchwałą nr [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa P. z 2003 r. Nr 84, poz. 1658 ze zm.). Statut gminy jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy. Zgodnie z jego § 17 do wewnętrznych organów Rady należą: Przewodniczący, Wiceprzewodniczący, Komisja Rewizyjna, komisje stałe, doraźne komisje do określonych zadań. Skład Komisji Rewizyjnej został określony w § 83 ust. 1 statutu w sposób następujący: "Komisja Rewizyjna składa się z Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz 3 członków z zastrzeżeniem, że w skład Komisji Rewizyjnej wchodzą po jednym przedstawicielu wszystkich klubów Radnych działających przy Radzie Gminy". Zatem przewidziano pięcioosobowy skład tej komisji, podczas gdy zaskarżoną uchwałą wybrano cztery osoby.
W odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iżby z powodu postawy członków klubu [...] (którzy kilkakrotnie zgłaszali tego samego kandydata pomimo wcześniejszego odrzucenia go przez radę) w zaskarżonej uchwale "pozostawiono miejsce" dla radnego danego klubu, należy zauważyć, iż ani ustawodawca, ani statut gminy takiego rozwiązania nie przewidują. Nie przewidują wyboru cząstkowego, z pozostawieniem miejsc dla radnych poszczególnych klubów. Jak wyżej przedstawiono - ustawa stawia wymóg reprezentacji w komisji rewizyjnej przedstawicieli każdego klubu, zaś statutu gminy w § 83 przewidział pięcioosobowy skład komisji z udziałem jednego przedstawiciela każdego klubu.
Zatem zgodna z tą regulacją uchwała w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej powinna zawierać pięć nazwisk, wśród których znajdowaliby się przedstawiciele wszystkich klubów – po jednym przedstawicielu z każdego klubu. Wbrew skardze oraz odpowiedzi na nią – w sprawie nie miał zastosowania § 18 ust. 2 statutu, bo ten regulował skład liczbowy komisji stałych (do pięciu radnych, z wyłączeniem Komisji Planowania, Gospodarki Finansowej i Komunalnej, która może liczyć do siedmiu radnych), zaś komisja rewizyjna została wyodrębniona w § 17 pkt 3 statutu od pozostałych komisji, a jak wyżej zauważono w § 83 ust. 1 statutu przewidziano jej pięcioosobowy skład.
W sytuacji zatem gdy zarówno klub radnych nie odstąpił od zgłoszenia kandydata odrzuconego przez radę, jak i rada nie zmieniła stanowiska w ocenie kandydata klubu "Wspólnie zmienimy gminę" – na danej sesji rady nie można było podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej. Kolejny wybór należało ponowić na kolejnej sesji, przy czym, jak wyżej zauważono, zarówno organy gminy, jak i klub radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu. Trwająca dłużej sytuacja patowa, gdy kadencja rady trwa, a brak jest obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy – komisji rewizyjnej – może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 u.s.g.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na lakoniczność statutu Rady Gminy M. w kwestii powoływania komisji rewizyjnej. Oprócz liczby jej członków i ustawowego warunku wejścia w jej skład po jednym przedstawicielu wszystkich klubów brak jest jakichkolwiek innych regulacji, w tym dotyczących trybu zgłaszania i wyborów kandydatów na członków komisji. Zatem należałoby się zastanowić nad potrzebą zmiany statutu przez uzupełnienie regulacji w przedmiotowej kwestii.
Reasumując – zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Konsekwencją takiego orzeczenia było stwierdzenie niepodlegania wykonaniu z mocy art. 152 p.p.s.a.
Zważywszy, że skarżący organ nie poniósł opłat sądowych (zwolnienie z mocy art. 100 u.s.g.), jak też nie był reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata lub radcy prawnego – nie poniósł kosztów postępowania, o zwrocie których sąd byłby obowiązany orzec na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.