II SA/Bk 46/23

II SA/Bk 46/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 237, 238 i 240
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji kotłowni oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci, Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 237, art. 238 i art. 240 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. dalej powoływana jako ustawa), zobowiązał B.K. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo W. w S., do wykonania przeglądu ekologicznego instalacji kotłowni zlokalizowanej przy ul. [...] w S. i przedłożenia dokumentu w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji (pkt 1 decyzji); określił, że przegląd ekologiczny przedmiotowej instalacji kotłowni powinien zawierać następujące informacje: a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym; b) rodzaj stosowanej technologii; c) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej; d) określenie oddziaływania na środowisko instalacji; e) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko; f) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie; g) dane osoby lub osób sporządzających przegląd (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z licznymi interwencjami mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. na uciążliwość spowodowaną zadymieniem pochodzącym z kotłowni Salonu Meblowego W. ul. [...] w S., w dniu 15 grudnia 2020 r., na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, tj. kotłowni przedmiotowego salonu meblowego.
W toku tego postępowania administracyjnego w dniu 12 stycznia 2021 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków. Z zeznań 3 świadków (E.M., K.S. i K.Ł.) wynika, że uciążliwość kotłowni jest odczuwalna od kiedy budynek wielorodzinny przy ul. [...] został zamieszkany przez mieszkańców tj. od 2019 r. Uciążliwość ta występuje w sezonie grzewczym od momentu kiedy piec jest rozpalany tj. około 5-4 rano i trwa do godzin popołudniowych. Polega na pojawianiu się ogromnej ilości dymu, który jest bardzo intensywny, czarny, kłębiasty. Dym dostaje się przez otwory wentylacyjne w oknach do mieszkań, oddalonych od tego źródła o 40-50 m.
W dniach 13 stycznia 2021 r. i 14 stycznia 2021 r. wpłynęły kolejne dwa pisma od mieszkańców nieruchomości ul. [...] dotyczące uciążliwości powodowanej przez kotłownię. Jedno z pism zostało podpisane przez 44 mieszkańców tej nieruchomości, z prośbą o wyeliminowanie uciążliwości powodowanej pracą instalacji kotłowni ww. zakładu. Druga interwencja wpłynęła od osoby chorej na astmę oskrzelową, której wydobywający się dym, jak twierdzi, wpływa negatywnie na zdrowie. Mieszkańcy podali, że na skutek zadymienia odczuwają nieprzyjemny zapach, dym powoduje kaszel, podrażnienie oczu, ból głowy oraz mają problemy z oddychaniem. Do akt dołączono dokumentację fotograficzną.
Dołączono także protokół kontroli WIOŚ Delegatury w S. przeprowadzonej w listopadzie 2020 r. w Salonie Meblowym W. W wyniku tej kontroli ustalono, że drewno do opalania kotła składowane jest obok budynku kotłowni i jest to drewno czyste oraz drewno pochodzące z rozbiórki budynku drewnianego. Nie ma widocznej segregacji tego drewna. W dniu 16 listopada 2020 r. podczas kontroli stwierdzono spalanie tego drewna w kotle. W związku z tym wydane zostało zarządzenie pokontrolne z 8 grudnia 2020 r. nr [...] dotyczące zaprzestania spalania odpadów w kotle znajdującym się na terenie kotłowni zakładowej oraz decyzja [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie (sprawa w toku). Jednocześnie, WIOŚ Delegatura w S. w piśmie z 21 grudnia 2020 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o podjęcie stosownych działań, w ramach posiadanych kompetencji, w celu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Postępowanie zostało zakończone decyzją [...] z [...] lutego 2021 r., umarzającą wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ podczas oględzin nieruchomości nie stwierdzono magazynowania odpadów drewna.
Organ wystąpił także do Komendy Miejskiej Policji w S. oraz Straży Miejskiej o przekazanie wykazu interwencji przeprowadzonych w Salonie Meblowym. Z otrzymanych odpowiedzi wynika, że w grudniu 2020 r. Policja interweniowała 10 razy, a Straż Miejska - 4, a powodem interwencji był nieprzyjemny zapach i gęsty dym wydobywający się z emitora kotłowni, powodujący trudności w oddychaniu. Policja i Straż Miejska potwierdziła jedynie, że w kotłowni spalane było drewno i węgiel, a nie materiały do tego nieprzeznaczone. Organ odnosząc się do tego stwierdził, że nie wiadomo po jakim czasie od zgłoszenia patrole pojawiły się na miejscu interwencji. Natomiast zadymienie jest zjawiskiem okresowym, występującym najbardziej intensywnie w momencie rozpalania. W zależności od kierunku i intensywności wiatru, zanieczyszczenia pochodzące z emitora mogą szybko rozprzestrzenić się i w momencie przyjazdu patroli intensywność zadymienia mogłaby być znikoma. Nadto z przekazanych przez Straż Miejską oraz Policję materiałów nie wynika aby, w którymkolwiek przypadku, strażnicy czy policjanci weszli do mieszkania osoby skarżącej celem potwierdzenia bądź zaprzeczenia występowania w mieszkaniu zapachu dymu.
Mając powyższe okoliczności na uwadze organ stwierdził, że zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Przy czym wskazano, że negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska.
W związku z tym w dniu 21 stycznia 2021 r. wszczęte zostało, na podstawie art. 237 ustawy, postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji spalania paliw Salonu Meblowego W. Organ wskazał, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wykorzystano jako dowód również w niniejszej sprawie. Podano, że z art. 237 ustawy wynika, że wystarczy samo wykazanie możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na potencjalnie występujące zagrożenie (wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 1568/12, LEX nr 1410752). Potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. W przedłożonym przeglądzie ekologicznym tej instalacji powinna być zawarta odpowiedź, czy faktycznie mamy negatywne oddziaływanie i jakie działania należy podjąć, aby je ograniczyć lub wyeliminować, ponieważ dokument ten nie tylko definiuje oddziaływania, ale także wskazuje rozwiązanie. Pozwoli to na podjęcie decyzji, w której zostaną określone wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji tej konkretnej instalacji.
W piśmie z 26 stycznia 2021 r. poinformowano stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. A w kolejnym piśmie z 27 stycznia 2021 r. poinformowano, że postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wymagania w zakresie ochrony środowiska zostanie zakończone po zakończeniu postępowania dotyczącego przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji.
W odpowiedzi na powyższe strona złożyła do akt sprawy specyfikację techniczną kotła oraz protokół z okresowej kontroli stanu sprawności technicznej kotła z 4 maja 2020 r. W piśmie przewodnim wskazano, że emisje z kotła węglowego zawierają standardowo: pyły zawieszone PM10 oraz PM2.5 a także tlenki siarki i azotu, tlenek węgla oraz benzo(a)nopiren. Podkreślono, że z raportu "Rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...]" opracowanym przez GIOŚ Departament Monitoringu Środowiska, wynika że nie ma problemu z dotrzymaniem dopuszczalnej liczby przekroczeń na stacji w aglomeracji [...] oraz strefie [...] pyłu PM10 oraz PM2.5, jak również z dotrzymaniem standardów w przypadku takich zanieczyszczeń gazowych jak tlenki siarki i tlenki azotu. Instalacja znajduje się w znacznym oddaleniu od występujących form ochrony przyrody i nie stanowi nawet potencjalnego zagrożenia dla przyrody podlegającej ochronie.
Organ po dokonaniu analizy tych dowodów stwierdził, że z protokołu okresowej kontroli stanu technicznego wynika, że stan instalacji centralnego ogrzewania jest dobry, a przewodów spalinowych - zadowalający. Kotłownia jak i wentylacja kotłowni nie spełniają jednak w pełni wymagań prawnych. Kotłowania w zakresie zapisów § 220 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przejścia rurociągów przez ścianę wewnętrzną wydzielającą kotłownię od pozostałych pomieszczeń powinny mieć klasę odporności ogniowej EI60 (rurociągi przechodzą przez ścianę). Wentylacja zaś w zakresie pkt 2.2.8.1. normy "PN-87/B - 02411: Ogrzewnictwo. Kotłownie wbudowane na paliwo stałe. Wymagania" - otwór wlotowy z kanału nawiewnego powinien znajdować się nie wyżej niż 1,0 m od poziomu podłogi kotłowni (obecnie znajduje się na wys. ok. 2,5 m). Jak stwierdzono w protokole stan techniczny urządzenia, mimo pewnych nieprawidłowości, jest dobry/zadowalający. Nie ma jednak żadnej informacji, czy te nieprawidłowości mają konkretny wpływ, czy też nie, na sam proces spalania. Samo urządzenie nie jest bowiem powodem interwencji i postępowania, lecz cała instalacja kotłowni i ewentualne nieprawidłowości związane z procesem spalania, który powoduje wydobywanie się ogromnych ilości uciążliwych spalin.
Organ podniósł, że zeznania świadków jak i pisma od mieszkańców nieruchomości ul. [...] w S. wyraźnie wskazują na wydobywanie się z emitora kotła czarnego dymu i sadzy, co może być powodowane źle prowadzonym procesem spalania oraz złą jakością opału, co sugeruje dużą w nich zawartość pyłu. W przypadku spalania paliw stałych w kotłach z zasypem ręcznym wydostawanie się z komina czarnego dymu to dość typowe zjawisko w okresie zasilania kotła, tj. dokładania kolejnej partii paliwa. Można to zjawisko ograniczyć poprzez dozowanie paliwa w mniejszych porcjach. Jednakże ze względu na ciągłe interwencje można jednak założyć, że proces spalania jest zachwiany, a dostęp powietrza do paliwa jest ograniczony i wiele substancji wydzielanych z paliwa (np. sadze) nie dopala się. Prawidłowo prowadzony proces spalania nie powinien generować aż tak uciążliwej ilości sadzy i pyłu.
Przedstawiona przez stronę dokumentacja nie zawiera informacji, że eksploatacja tego kotła prowadzona jest zgodnie z dokumentacją techniczno-ruchową i czy stosowane jest odpowiednie dla tego rodzaju pieca paliwo. Dobry stan techniczny kotła nie wyklucza, że jego użytkownik błędnie prowadzi proces spalania. Organ podniósł przy tym, że wysokość komina przedmiotowej kotłowni - 8 m npt jest niższa niż wysokości zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej w odległości 50 m, co może być niewystarczające dla dobrego rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu pochodzących ze spalania paliw w przedmiotowej kotłowni.
Odnosząc się do raportu "Rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...]" stwierdzono, że istotnie wynika z niego, że nie ma problemu z dotrzymaniem dopuszczalnej liczby przekroczeń na stacji w Aglomeracji [...], jak również w strefie [...] pyłu PM10 oraz pyłu PM2,5 czy pozostałymi zanieczyszczeniami. Informacje, na podstawie których opracowywany jest ww. dokument, to analizy danych odniesione do roku kalendarzowego. Są one pozyskiwane ze stacji pomiarowych Państwowego Monitoringu Środowiska, których lokalizacja jest ściśle określona i zgodna z metodyką obowiązującą w tym zakresie, która wręcz wyklucza możliwość lokalizacji punktów pomiarowych na potrzeby oceny jakości powietrza w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska w sąsiedztwie takich miejsc gdzie występują punktowe źródła emisji. Dlatego argument dobrego stanu powietrza w S. i braku ponadnormatywnych oddziaływań przedmiotowego obiektu na jakość powietrza w okolicy obiektu nie zasługuje na wzięcie pod uwagę. Faktu dobrego stanu jakości powietrza w strefie [...] nie należy łączyć z wpływem pracy kotłowni lokalnej na jakość powietrza oraz możliwość pojawiania się uciążliwości sąsiadującym mieszkańcom. Ponadto dobry stan powietrza na terenie m. S. nie wyklucza możliwości powodowania okresowych uciążliwości przez lokalne źródła.
Odnośnie argumentu dotyczącego, że emitor kotłowni znajduje się w znacznym oddaleniu od form ochrony przyrody i nie stanowi nawet potencjalnego zagrożenia dla przyrody podlegającej tam ochronie wskazano, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy wpływu instalacji kotłowni na obiekty form ochrony przyrody.
Celem zbadania aktualnego stanu faktycznego w sezonie grzewczym 2021-2022, organ ponownie wezwał świadków na przesłuchanie w przedmiotowej sprawie. Informacja o możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadków została dostarczona również stronie postępowania. Do organu wpłynęły oświadczenia świadków E.M., K.Ł., K.S. oraz M.S. Wszyscy podtrzymali swoje wcześniejsze zeznania związane z uciążliwością kotłowni salonu meblowego i podali, że uciążliwość związana ze sposobem ogrzewania zakładu i sklepu meblowego nie ustała, a sytuacja nie uległa poprawie. Wydobywający się z kotłowni salonu meblowego dym ma intensywny i gryzący zapach i jest uciążliwy.
Organ ustalił także, że w dniach 15-25 listopada 2021 r. WOiŚ przeprowadził pozaplanową kontrolę interwencyjną w zakresie emisji substancji i energii do powietrza. W trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości i w związku z tym nie wydano zarządzeń pokontrolnych (pismo z 9 czerwca 2022 r. – k. 316).
W dniu 18 sierpnia 2022 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strona nie skorzystała z tego prawa.
Wszystkie powyższe okoliczności, zdaniem organu pierwszej instancji, uzasadniały nałożenie obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego przedmiotowej instalacji kotłowni
Odwołanie od tej decyzji wniosła B.K. i zarzuciła naruszenie:
a) art. 237 - 238 ustawy;
b) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu odwołująca przyznała, że nie można odmówić organowi prawa do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Zatem to na organie ciąży obowiązek ustalenia, czy istnieją przesłanki do zastosowania tej procedury, a immamentną częścią uzasadnienia w takim przypadku powinno być wskazanie, czemu taki przegląd ma służyć, a więc określenie, jakie cele organ chce osiągnąć zobowiązując stronę do wykonania tego przeglądu (vide: wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1054/18).
Odwołująca zarzuciła, że organ nie ustalił celu dla którego ma służyć przeprowadzenie przeglądu ekologicznego. Tymczasem to właśnie cele dla którego przeprowadza się przegląd powinny być immanentną częścią decyzji administracyjnej. Wykonanie przeglądu nie może bowiem służyć zaspokojeniu ciekawości organu, lecz powinno służyć celom do osiągnięcia których właściwy jest organ prowadzący postępowanie. W szczególności może to służyć wdrożeniu postępowań przewidzianych w przepisach prawa ochrony środowiska. Nie mniej organ powinien wskazać w postępowaniu czemu ma służyć zobowiązanie podmiotu do wykonania przeglądu ekologicznego. Wobec faktu, że organ pierwszej instancji nie dokonał określenia celów dla jakich ma służyć wykonanie przeglądu ekologicznego w zasadzie nie można poddać weryfikacji zasadności podjętych przez organ czynności procesowych w zakresie postępowania dowodowego. Skoro organ przystąpił jednak do postępowania w zakresie zobowiązania podmiotu do wykonania przeglądu to powinien wskazać czemu wybrał ten a nie inny mechanizm. Jest to procedura bardzo droga i mając na względzie zasady wynikające z art 7 K.p.a. i zasadę pogłębiania zaufania obywatele do organów państwa, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że celów jakie organ chce osiągnąć nie da się wykonać w inny sposób, niż przez zastosowanie mechanizmu przeglądu ekologicznego. Brak ten jest następstwem wcześniej opisanego błędu - skoro organ nie określił celów, którym ma służyć wykonanie przeglądu ekologicznego to nie mógł również wskazać czemu obciążył stronę obowiązkiem przeprowadzenia kosztownej i skomplikowanej procedury a nie dokonał innych czynności. W zasadzie w trakcie całego postępowania organ pierwszej instancji w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń własnych pozostając przy oświadczeniach lokatorów jednego z bloków usytuowanych w pobliżu przedmiotowej instalacji. Podane przez lokatorów informacje nie mają w zasadzie żadnych walorów dowodowych dla celów niniejszego postępowania. Fakt wydobywania się przy rozpalaniu pieca dymu z komina może być co najwyżej powodem do wszczęcie postępowania lecz nie może być w żadnym przypadku jedynym powodem wydania decyzji w tym zakresie. Organ nie wykonał żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego: nie dokonał nawet oględzin miejsca prowadzenie instalacji, nie zlecił żadnych badań w zakresie emisji substancji, gazów i pyłów do powietrza. Trudno zatem przyjąć, że udowodniona jest podstawowa materialnoprawna przesłanka dokonania przeglądu jaką jest prawdopodobieństwo negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko naturalne. Takie twierdzenia organu są gołosłowne, organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego dowodu. Nawet twierdzenia zgłaszających nie są poparte żadnymi dokumentami medycznymi, z których wynikałoby, że faktycznie incydentalnie zadymienie wpływa na ich stan zdrowia, powoduje podrażnienia oczu czy górnych dróg oddechowych. Dyspozycja przepisów prawa ochrony środowiska, oddając organowi prawo do swobodnej oceny, czy w danej sprawie zobowiązać podmiot do przeprowadzenia oceny ekologicznej implikuje konieczność działania z urzędu i zgromadzenia dowodów, czemu organ pierwszej instancji w ocenie strony nie podołał.
Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, że dla zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego wystarczy sama możliwość potencjalnego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, skoro konstrukcja art. 237 ustawy nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości. Decyzja w tym przedmiocie zapada w ramach uznania administracyjnego, wobec czego uzasadnienie tego rodzaju aktu administracyjnego winno szczegółowo przedstawiać motywy rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a co za tym idzie dowolności orzeczenia.
W ocenie Kolegium ustalony całokształt okoliczności związanych z eksploatacją instalacji kotłowni znajdującej się w budynku przy ul. [...], gdzie B.K. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży mebli i docinaniu mebli fabrycznych na potrzeby klientów, rzeczywiście uprawnia do twierdzenia, że instalacja ta może negatywnie oddziaływać na środowisko, powodując zagrożenie, immisję pośrednią polegającą na przedostawaniu się dymu z emitora kotłowni na tereny sąsiedniej nieruchomości. Organ podniósł, że jego poprzednie decyzje miały charakter stricte procesowy, co zwalniało organ odwoławczy z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Niemniej Kolegium w poprzedniej decyzji zasygnalizowało potrzebę ustalenia, czy stan faktyczny zachował aktualność w odniesieniu do kolejnego sezonu grzewczego, skoro mieszkańcy budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], zgłaszali problem immisji na przełomie lat 2020-2021 i z tego też okresu pochodziły kluczowe dowody w postaci zeznań świadków. Kolegium podniosło przy tym, że wbrew twierdzeniom odwołującej się, mają one, i to istotne, znaczenie dowodowe w niniejszej sprawie. Nie dość, że są spójne oraz logiczne, to wpisują się w szerszy kontekst. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że WIOŚ - podczas kontroli przeprowadzonych 4 i 16 listopada 2020 r. (kserokopia protokołu kontroli nr DELSU 204/2020 w aktach sprawy) - jakkolwiek nie potwierdził unoszenia się kłębów czarnego dymu o uciążliwym zapachu z emitora, to jednak stwierdził spalanie odpadów w postaci drewna pochodzącego z rozbiórki, klasyfikowanego jako odpad z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych o kodzie 17 02 01. W związku z tym zarządził zaprzestanie spalania odpadów w kotle znajdującym się na terenie kotłowni zakładowej (zarządzenie pokontrolne z 8 grudnia 2020 r.) i wystąpił do Prezydenta Miasta S. o podjęcie stosownych działań. Potwierdziły się zatem - w pewnym stopniu - nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska sygnalizowane przez mieszkańców, którzy przypuszczali, że kocioł może być zasilany nieodpowiednim paliwem ("w kotłowni nie wiadomo co jest spalane" - tak zeznał świadek K.Ł.; "właściciel pali czymś bardzo uciążliwym zapachowo" - tak zeznała z kolei świadek E.M.; "przypuszczam, że w kotłowni Salonu Meblowego W. spalane są materiały nieprzeznaczone do spalania" - tak zeznał K.S.), co z kolei może się wiązać z immisją.
Z drugiej strony, w materiale dowodowym odnaleźć można stanowisko B.K., która rozwiązanie problemu widzi w zamykaniu okien przez mieszkańców, ewentualnie sugeruje ich złą jakość (wydruk z poczty elektronicznej UM w S.), tudzież przedkładając specyfikację techniczną kotła oraz protokół z okresowej kontroli stanu sprawności technicznej kotła. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji celnie zauważył, że samo urządzenie nie jest powodem interwencji i postępowania, lecz cała instalacja kotłowni i ewentualne nieprawidłowości związane z procesem spalania, który skutkuje nadmiernym wydobywaniem się uciążliwych spalin.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ujawniły się okoliczności, o których mowa w art. 237 ustawy. Przy czym nie ma racji strona, która podnosi w odwołaniu, że Prezydent arbitralnie przeniósł obowiązek ustalenia stanu faktycznego, nie wskazując czemu ów przegląd ma służyć. W uzasadnieniu skarżonej decyzji klarownie wyartykułowano, że wyniki przeglądu dadzą odpowiedź na pytanie, czy faktycznie istnieje negatywne oddziaływanie i jakie działania należy podjąć, aby je ograniczyć lub wyeliminować, co w dalszej kolejności pozwoli na podjęcie decyzji, w której zostaną określone wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji tej konkretnej instalacji. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta nie naruszył też zasady prawdy obiektywnej, oceniając wartość i moc dowodową materiałów zgromadzonych w sprawie. Organ pierwszej instancji skonfrontował twierdzenia przesłuchanych świadków z innymi dowodami, w szczególności wynikami kontroli WIOŚ oraz informacjami pozyskanymi od Policji czy Straży Miejskiej. Jednocześnie, zdaniem Kolegium przekonująco, objaśnił powody, dla których interwencje Policji i Straży Miejskiej nie potwierdziły spalania materiałów do tego nieprzeznaczonych. Finalnie organ pierwszej instancji uwzględnił treść art. 240 ustawy. W pkt 2 decyzji wskazał konkretnie, w jakim zakresie przegląd ekologiczny ma być opracowany, a określone tam wymogi, zdaniem organu odwoławczego, nawiązują do realnie istniejącej sytuacji związanej ze stwierdzonym zanieczyszczeniem.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła B.K. i zarzuciła naruszenie:
- art. 237, art. 238 w zw. z art. 240 ustawy;
- art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a.
Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania jej do wykonania przeglądu ekologicznego instalacji ciepłowniczej w całości jest bezprzedmiotowe. Stosowanie bowiem do wydanej decyzji organ oczekuje, że strona wykonując przegląd ekologiczny dostarczy informacji, które albo znajdują się w posiadaniu organu (rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym, rodzaju stosowanej technologii, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej), albo też mogą być pozyskane przez organ w inny sposób niż przez zobowiązanie strony do wykonania przeglądu ekologicznego (określenie oddziaływania na środowisko instalacji). W pierwszym przypadku Prezydent zna jak wynika z treści samego uzasadnienia decyzji, zarówno rodzaj oraz wielkość stosowanej instalacji (wprost uzasadnia, że jest to piec węglowy - kocioł VAKO-S z automatycznym podajnikiem paliwa o mocy 175 kW. J), zna również zarówno stan techniczny kotła jak i przewodu kominowego (na podstawie dostarczonego dokumentu w postaci przeglądu kotła), co sam cytuje w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji wskazując, że stan instalacji centralnego ogrzewania jest dobry a przewodów spalinowych zadowalający. Jako organ planistyczny i ewidencyjny ma także z urzędu wiedzę jakie obiekty infrastruktury mieszkalnej oraz użyteczności publicznej znajdują się w zasięgu oddziaływania instalacji, której przeglądu ekologicznego chce dokonać. Określenie oddziaływania instalacji na środowisko może być dokonane przez samego Prezydenta Miasta w oparciu o powierzone sobie służby względnie za pośrednictwem Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska. Jak podnosi utrwalone stawisko sądownictwa administracyjnego (vide: wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 14 marca 2012 r., IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z 7 października 2010 r., II SA/Sz 527/10: wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2018 r. II SA/Lu 713/18) zobowiązanie do przeglądu ekologicznego instalacji jest wyjątkowym instrumentem, po który sięgać należy w wyjątkowych sytuacjach, a nie wówczas gdy informacje objęte przeglądem ekologicznym można uzyskać w inny sposób. Ponieważ, jak wskazano powyżej, informacje objęte raportem są z urzędu znane Prezydentowi, względnie ich uzyskanie jest możliwe z pomięciem procedury raportu - postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone.
Nadto skarżąca podniosła, że poważną wątpliwość w zakresie tego czy decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., budzi bowiem sformułowanie obowiązku polegającego na określeniu oddziaływania na środowisko instalacji oraz opisaniu działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko.
Nie istnieją bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające normy emisyjne eksploatacji kotłów na paliwo stałe. Normy te istnieją jedynie w zakresie wprowadzania na rynek nowych kotłów grzewczych, lecz brak ich w zakresie opisującym działania kotłów już użytkowanych. Nadto rozporządzenie Ministra Klimatu z 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów na mocy § 5 wyłącza spod swojego zakresu przedmiotowego niniejszą instalacje ze względu na jej moc nieprzekraczająca 1 MW. Oznacza to, że organ żąda przeprowadzenia oceny oddziaływania w sytuacji gdy nie istnieją obiektywne wskaźniki do których można odnieść uzyskane z pomiarów wartości emisji do środowiska z instalacji. Skoro nie istnieją ustawowe normy emisyjne dla instalacji danego rodzaju to prowadzenie czynności zmierzających do określenia emisji z danej instalacji jest bezprzedmiotowe, albowiem uzyskane wyniki nie mogą być podstawą do zobowiązania strony do dokonywania jakichkolwiek czynności. Skoro nie istnieją normy emisyjne to bezprzedmiotowe jest również zobowiązywanie strony do opisywania jakie stosuje metody odgraniczania emisji, bo nie ma ustawowo określonego poziomu do którego emisję należy ograniczać.
Błędnym jest również powoływanie się przez organy obydwu instancji, na wrażenia zapachowe dotyczące spalania paliw w instalacji. W polskim porządku prawnym nie istnieją bowiem ani normatywnie określone metody badań substancji zło wonnych, ani nie ma definicji "smrodu" na który powołują się organy. W tym stanie rzeczy całe postępowanie jest bezprzedmiotowe, wszystkie wydane w jego toku decyzje powinny być uchylone a samo postępowanie umorzone.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], zobowiązującą B.K. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo W. w S., do wykonania przeglądu ekologicznego instalacji kotłowni zlokalizowanej przy ul. [...] w S.
Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 237, art. 238 i 240 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Zgodnie z art. 237 ustawy, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Konstrukcja art. 237 ustawy, wskazuje, że organ ochrony środowiska może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. W doktrynie wskazano, że "ze sformułowania tego wynikałoby, że wystarczy powzięcie przez organ podejrzenia co do możliwości powodowania takiego oddziaływania, organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma miejsce. Tym niemniej podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wykazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o «możliwość» ich wystąpienia. Przegląd ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby te podejrzenia zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje". (vide: M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 701). Warunkiem zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego nie jest zatem wystąpienie jakichkolwiek negatywnych skutków w środowisku. Przegląd ma przeciwdziałać powstaniu takich negatywnych skutków poprzez ustalenie działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko.
Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie w którym przyjmuje się, że z treści art. 237 ustawy wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2017/10, LEX nr 1138042). W wyroku NSA z 23 maja 2017 r., II OSK 2417/15 wskazano, że przegląd ekologiczny jest instytucją prawną realizującą założenia zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 ustawy. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu jest bowiem stwierdzenie przez organ okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wystarczy zatem wystąpienie ryzyka możliwości powodowania takiego oddziaływania. NSA wywiódł, że organ nie ma obowiązku wykazania (udowodnienia), że takie oddziaływanie ma miejsce. Możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko powinna być uzasadniona i wynikać z konkretnych okoliczności sprawy. Organ nie musi mieć pewności co do wystąpienia negatywnego oddziaływania. Uzasadnione ryzyko możliwego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, może stanowić wystarczającą podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 ustawy). W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości. Odkładanie sporządzenia przeglądu ekologicznego do momentu, kiedy negatywne oddziaływanie ujawni się, może spowodować sytuację, w której opanowanie tego negatywnego oddziaływania będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z zasadę prewencji. Sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z art. 237 ustawy, można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko (vide: wyrok NSA z 22 października 2018 r., III OSK 1423/21, pub. CBOSA).
Z powyższego wynika, że dla zastosowania regulacji zawartej w art. 237 ustawy, wystarczającym jest stwierdzenie okoliczności, które powodują możliwość wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Przy czym nie chodzi w tym przypadku o stwierdzenie takich okoliczności, które w stopniu niebudzącym wątpliwości przesądzają o zaistnieniu negatywnego odziaływania instalacji na środowisko. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia takich okoliczności, które w stopniu niewątpliwym wskazują na negatywne odziaływanie instalacji na środowisko przeprowadzanie przeglądu ekologicznego staje się zbędne, a konieczne jest podjęcie innych czynności przewidzianych prawem celem wyeliminowania negatywnego odziaływania instalacji na środowisko.
Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie, nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania, może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko. Innymi słowy, okoliczność, że wyniki pomiarów oddziaływania przedmiotowej instalacji (w tym emisji pyłów, odoru, hałasu itp.) mieszczą się w granicach norm przewidzianych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, nie przesądza samoistnie o braku podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 ustawy. Decyzja o nałożeniu tego obowiązku nie stanowi bowiem sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację, za przekraczanie norm ochrony środowiska (tak: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2016, str. 664). Oddziaływanie instalacji na środowisko (zwłaszcza wobec faktu, że pod pojęciem tym mieści się również oddziaływanie na zdrowie ludzi - art. 3 pkt 11 ustawy) może mieć charakter negatywny nawet wówczas, gdy poszczególne jego czynniki mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 237 ustawy, jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym. Nie ulega wątpliwości, że decyzje uznaniowe - jak każdy inny rodzaj decyzji administracyjnych - pozostają pod kontrolą sądu, jednak istotny nacisk w tej kontroli należy położyć na ustalenie, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można postawić mu zarzutu dowolności. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku sprawy dotyczącej przeglądu ekologicznego będzie to nałożenie obowiązku sporządzenia tego przeglądu bądź też odstąpienie przez organ od nałożenia tego obowiązku, które wyrażać się będzie umorzeniem postępowania.
Mając na względzie powyższe rozważania, w ocenie sądu, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w zupełności pozwala na stwierdzenie, że na terenie zakładu skarżącej znajduje się instalacja w postaci kotłowni mogąca powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Organy uzasadniając swoje decyzje w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnił istnienie dostatecznych przesłanek do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowiły przede wszystkim zeznania świadków – mieszkańców budynku mieszkalnego rodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. oddalonego od instalacji około 40-50 m. Z zeznań tych wynika, że uciążliwość spowodowana zadymieniem pochodzącym z kotłowni występuje w okresie grzewczym od momentu kiedy piec jest rozpalany, tj. około 5-4 rano i trwa do godzin popołudniowych. Polega na pojawieniu się ogromnej ilości dymu, który jest bardzo intensywny, czarny, kłębiasty. Dym dostaje się przez otwory wentylacyjne w oknach do mieszkań. Powoduje kaszel, podrażnienie oczu, ból głowy, problemy z oddychaniem. Okoliczności te zostały potwierdzone zarówno w okresie grzewczym 2019 – 2020 jak i 2021-2022 r. Z zeznań świadków wynikają przypuszczenia odnośnie tego, że kocioł jest zasilany nieodpowiednim paliwem. Słusznie organy zeznania te oceniły jako spójne i logiczne jak również korespondujące z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Do akt została dołączona dokumentacja fotograficzna która potwierdza wydobywanie się czarnego, kłębiastego dymu, jak również fakt przedostawania się go do mieszkań. Z powyższego, w ocenie sądu, bez wątpienia wynika, że skutkiem funkcjonowania instalacji zakładu skarżącej jest zadymienie czarnym dymem z dużą ilością pyłu.
W sprawie uprawdopodobniono przy tym, że zadymienie to może być skutkiem źle prowadzonego procesu spalania oraz złą jakością opału. Świadczy o tym przede wszystkim przeprowadzona w listopadzie 2020 r. kontrola przez WIOŚ Delegatury w S. W wyniku tej kontroli ustalono, że w kotle spalane jest drewno pochodzące z rozbiórki budynku drewnianego. W konsekwencji wydane zostało zarządzenie pokontrolne dotyczące zaprzestania spalania odpadów oraz decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego pozwolenia. Nadto ustalono, że komin przedmiotowej kotłowni jest na niższej wysokości niż wysokość zabudowy mieszkalnej, co może zaburzać rozprzestrzenianie się substancji pochodzących ze spalania w powietrzu.
Zasługuje przy tym na akceptację stanowisko organów odnośnie wyjaśnienia powodów, dlaczego podczas interwencji Policji i Straży Miejskiej nie potwierdzono spalania materiałów do tego nieprzeznaczonych. Słusznie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że nie wiadomo po jakim czasie od zgłoszenia miała miejsce interwencja. Zadymienie zaś jest zjawiskiem okresowym, występującym najbardziej intensywnie w memencie rozpalania i w zależności od kierunku i intensywności wiatru, zanieczyszczenie w momencie interwencji mogło być znikome. Nadto, jak słusznie zauważył organ, interwencja nie dotyczyła mieszkań osób skarżących co mogłoby potwierdzić występowanie zapachu dymu. Słusznie także organy oceniły protokół okresowej kontroli stanu sprawności technicznej kotła z 4 maja 2020 r. Sąd podziela stanowisko, że dobry stan techniczny kotła nie wyklucza, że jego użytkownik błędnie prowadzi proces spalania. Zasadnie także organy oceniły, że wyniki raportu dotyczącego jakości powietrza w województwie [...] z którego wynika dobra jakość stanu powietrza w S. nie wyklucza możliwości powodowania okresowych uciążliwości przez lokalne źródło.
Z powyższego wynika, że organy w sprawie niniejszej całościowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skonfrontowały ze sobą wszystkie dowody zeznania świadków, wyniki kontroli WIOŚ, informacje pozyskane od Policji i Straży Miejskiej oraz te przedłożone przez stronę skarżącą - ocenę okresową stanu sprawności technicznej kotła oraz wynik raportu. Organy wskazały dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Wszystkie te okoliczności, zdaniem sądu, uprawniają do twierdzenia, że eksploatacja instalacji kotła może negatywnie oddziaływać na środowisko. Stąd zasadnie w sprawie nałożono obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Legalności wydanej w sprawie niniejszej decyzji nie podważają zarzuty i argumenty skargi. Skarga jak i odwołanie zostały skonstruowane w oparciu o grupę orzeczeń sądów administracyjnych – (vide: wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 14 marca 2012 r., IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z 7 października 2010 r., II SA/Sz 527/10; wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2018 r. II SA/Lu 713/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1054/18, pub. CBOSA). W uzasadnieniach skargi i odwołania przytoczono fragmenty uzasadnień tych wyroków. W orzeczeniach tych uchylając zaskarżone decyzje wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego sądy wyrażały stanowisko, że organy w ogóle nie wskazały z jakich przyczyn zachodziła konieczność nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, jak również nie wyjaśniono że ewentualne ustalenie negatywnego oddziaływania nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Posługiwano się argumentacją, że przegląd ekologiczny jest kosztowną specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego jako wyjątek od reguły może być stosowany jedynie wówczas, gdy cel sporządzenia przeglądu nie może być osiągnięty w drodze innych środków dowodowych. W sprawie niniejszej sformułowano właściwe identyczne zarzuty i posłużono się identyczną argumentacją. Zdaniem sądu orzeczenia te nie są jednak adekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Przykładowo wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 713/18 dotyczył sytuacji, gdy uciążliwość instalacji była zgłoszona tylko przez jedną osobę – właściciela nieruchomości sąsiedniej; wyrok wydany w sprawie II SA/Sz 527/10 dotyczy stron postępowania o zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Podobne tezy zostały zawarte w wyroku WSA w Gdańsku wydanym w sprawie II SA/Gd 373/22. Sąd w sprawie tej uchylając decyzje w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, zobowiązał organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż w sąsiedztwie zakładu zlokalizowane były inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą.
Na etapie postępowania odwoławczego zarzucono organowi, że nie wskazał celu dla którego ma służyć przeprowadzenie przeglądu ekologicznego, jak również to, że organ nie poczynił żadnych ustaleń własnych (np. oględzin miejsca prowadzenia instalacji czy też nie zlecił żadnych badań w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, nie przedłożono też dokumentacji medycznej potwierdzającej wpływ dymu na zdrowie mieszkańców), poprzestając na oświadczeniach lokatorów jednego z bloków usytuowanych w pobliżu przedmiotowej inwestycji. Przy czym oświadczenia te, zdaniem strony skarżącej, nie mają żadnego waloru dowodowego i mogły jedynie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania. Z kolei na etapie skargi argumentacja skarżącej ewaluowała w kierunku wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że określenia oddziaływania instalacji na środowisko mógł dokonać sam organ, gdyż informacje objęte raportem są znane organowi z urzędu lub mogły być ustalone z pomocą podległych organowi służb lub za pośrednictwem WIOŚ.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organ wskazał wyraźnie cel przedłożenia raportu ekologicznego. Wskazał, że wyniki tego przeglądu mają dać odpowiedź na pytanie czy faktycznie istnieje negatywne oddziaływanie i jakie działania należy podjąć, aby je ograniczyć lub wyeliminować, co w dalszej kolejności pozwoli na podjęcie decyzji w której zostaną określone wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji przedmiotowej instalacji. Na obecnym etapie postępowania wykazano jedynie, że występuje możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie sądu dowody zgromadzone w sprawie wykazały spełnienie tej przesłanki. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające w postaci ewentualnych oględzin organu, czy też przeprowadzenie badań w zakresie emisji pyłów i gazów nie wniosłyby niczego istotnego do aktualnego etapu sprawy.
Jeżeli chodzi o możliwość ustalenia samodzielnie danych, których ma dotyczyć sporządzenie przeglądu ekologicznego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego dla instalacji zakwalifikowanej do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko został określony w art. 238 ustawy. Z treści tego przepisu wynikają następujące wymagania przeglądu ekologicznego:
1) opis obejmujący:
a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym,
b) powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego,
c) rodzaj technologii,
d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,
e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
f) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;
2) określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko;
4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143;
5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich;
6) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie;
7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.
Natomiast, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd – art. 240 ustawy. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją. Organ pierwszej instancji wskazał konkretnie, w jakim zakresie przegląd ekologiczny ma być opracowany. A mianowicie mają być w nim zawarte następujące dane a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym; b) rodzaj stosowanej technologii; c) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej; d) określenie oddziaływania na środowisko instalacji; e) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko; f) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie; g) dane osoby lub osób sporządzających przegląd. Zdaniem sądu zakres ten jest adekwatny do okoliczności sprawy i nawiązuje do realnie istniejącej sytuacji związanej ze stwierdzonym zanieczyszczeniem. Zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego właściwe wyczerpuje cały zakres przedmiotowy zawarty w art. 238 ustawy. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 240 ustawy nie wynika, że zakres wskazany w art. 238 ustawy, jako pełny zakres takiego przeglądu, nie może być zastosowany przy instalacji, która nie jest zakwalifikowana jako mogąca zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ może wskazać pełny zakres przeglądu ekologicznego z art. 238 ustawy, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., II OSK 1011/16, pub. CBOSA). Zdaniem sądu wszystkie elementy przedmiotowe przeglądu tworzą łącznie pewien standard, którego zastosowanie zapewnia prawidłowe określenie rodzaju i zakresu ewentualnego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jako punktu wyjścia dla podjęcia kolejnych, działań przez organy ochrony środowiska. Jak już wskazano powyżej przegląd ekologiczny jest specjalistyczną opinią stąd nie można przyjąć, że organ mógł we własnym zakresie poczynić ustalenia określone w zakresie przedmiotowym przeglądu. Sama skarżąca podnosząc ten zarzut stwierdza, że organ we własnym zakresie może określić rodzaj, wielkość instalacji, jej stan techniczny, jakie obiekty infrastruktury mieszkalnej oraz użyteczności publicznej znajdują się w zasięgu oddziaływania instalacji a także określić oddziaływanie instalacji na środowisko. Nie wymienia jednak wszystkich elementów przeglądu. Pominięty jest zasadniczy element dotyczący opisu działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Element ten przesądza o tym, że w sprawie wymagana jest specjalistyczna opinia w postaci przeglądu ekologicznego, która oprócz ustalenia czy instalacja negatywnie oddziałuje na środowisko przedstawi rozwiązania, które zapobiegną lub ograniczą to oddziaływanie. Opinia która zdefiniuje oddziaływanie jak również wskaże rozwiązania.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z tego powodu, że jest ona niewykonalna, gdyż brak jest przepisów określających normy emisyjne kotłów na paliwo stałe, jak również brak jest metod badań substancji zło wonnych ani nie ma definicji "smrodu". W ocenie sądu nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego nie może być determinowane tym czy w porządku prawnym istnieją normy prawne wskazujące dopuszczalny rodzaj, ilość, stężenie określonej substancji. Na tym etapie postępowania organ zobowiązany był ustalić czy instalacja może mieć negatywny wpływ na środowisko. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku dokonywania w tym zakresie decydujących ustaleń i kwalifikacji substancji, jako negatywnie wpływających na środowisko. Na tym etapie organ jeszcze nie wie jakiego rodzaju substancje mogą mieć i czy w istocie będą miały negatywny wpływ na środowisko. Organ prowadzi postępowanie zmierzając do ustalenia czy instalacja oddziałująca na środowisko prawdopodobnie, w konkretnych okolicznościach sprawy ocenianych zgodnie z wiedzą i doświadczeniem życiowym na podstawie zgromadzonych materiałów może wpływać niekorzystnie na stan środowiska, na które oddziałuje. Stąd twierdzenie, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego należy odnosić do konkretnych norm, z których będzie wynikało naruszenie dopuszczalnych norm substancji w środowisku nie zasługuje na uwzględnienie (tak też NSA w powołanym już wyroku z 4 listopada 2016 r., II OSK 1001/16, pub. CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego instalacji kotłowni. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 237, art. 238 w zw. z art. 240 ustawy jak i wniosek o umorzenie postępowania należy uznać za bezzasadne. Jak wykazano powyżej ustalenia faktyczne w sprawie jak i ocena materiału dowodowego zostały dokonane bez naruszenia art. 7, 8 , 11 i art. 77 § 1 K.p.a.
Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259 ze zm.).