II SA/Bk 443/24

II SA/Bk 443/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Dyrektora M. w D. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 czerwca 2024 r. nr R.5140.29.2024.RS w przedmiocie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego oddala skargę.
Uzasadnienie
Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ, konserwator) w piśmie z dnia 27 czerwca 2024 r., nr R.5140.29.2024.RS, stanowiącym odpowiedź na pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w D. (dalej: skarżący) z dnia 10 czerwca 2024 r., dotyczące wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków: D., BUDYNEK UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ, ob. Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury, ul. [...] - nie wyraził zgody na wykonanie ww. czynności.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 marca 2024 r., w którym odmówił wyłączenia karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku. W przywołanym piśmie wskazano, że z karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku i z fotografii zamieszczonej w tejże karcie wynika, że budynek usytuowany jest przy ul. [...], powstał w latach 50-tych XX w i jest to budynek drewniany, 2-kondygnacyjny, wieloosiowy, z drewnianą stolarką okienną; okna w kształcie stojącego prostokąta, wielokwaterkowe. Bryła prostopadłościenna budynku nakryta jest wielospadowym dachem pokrytym blachą. Ten budynek mieszkalny został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków opracowanego przez mgr I. G. w dniu 25 września 2011 r. Na podstawie fotografii wykonanych 11 stycznia 2024 r. stwierdzono, że budynek zachował się bez znaczących zmian i przekształceń, które spowodowałyby, że przedmiotowy budynek utracił swoje wartości zabytkowe. Fakt, że po roku 1969, przed przekazaniem budynku na cele użytkowania przez bibliotekę i dom kultury, w budynku przeprowadzono remont generalny, w trakcie którego zaimpregnowano drewniane elementy konstrukcyjne środkiem o nazwie Xylamit, który jest silnie szkodliwy dla ludzi i zwierząt, oraz że budynek od lat 70-tych nie jest remontowany w znacznym stopniu, nie spowodował zatarcia czytelności jego bryły i utraty substancji zabytkowej. Ponadto dach budynku wciąż posiada ten sam kształt.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2024 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, m.in. zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Zdaniem organu w piśmie skarżącego z dnia 10 czerwca 2024 r. nie wskazano nowych okoliczności, które przemawiałyby za koniecznością wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków ww. karty ewidencyjnej. Odnośnie niedostatecznego przystosowania budynku do pełnienia funkcji użyteczności publicznej z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego, należy opracować ekspertyzę techniczną ppoż. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy budowlanego, w której wskazane będą rozwiązania zastępcze. W celu skutecznego zabezpieczenia ppoż. obiektów zabytkowych można zastosować m. in. systemy sygnalizacji pożaru i stałe urządzenia gaśnicze. Fakt impregnacji ścian budynku Xylamitem nie spowodował utraty substancji zabytkowej obiektu.
Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w D. złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na powyższe pismo.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego (nie odniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżącego o negatywnym wpływie na stan budynku środka o nazwie Xylamit, którym zakonserwowano drewniane elementy konstrukcyjne budynku w 1969 r., nieprzeprowadzenie ekspertyzy przez rzeczoznawcę oceniającej stan budynku i jego wartości historyczne).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że skarżone stanowisko konserwatora z dnia 27 czerwca 2024 r. poprzedzone było jego negatywnym stanowiskiem z dnia 14 marca 2024 r. Zdaniem skarżącego przedmiotowy budynek od lat 70-tych nie był remontowany w znacznym stopniu, a prace remontowe ograniczyły się do działań kosmetycznych. Prace remontowane ograniczały się do działań kosmetycznych, zaś jedyną poważniejszą inwestycją była wymiana kotła na olej opałowy w 1997 r. Służby państwowe (Straż Pożarna, Nadzór Budowalny, Sanepid) wielokrotnie zwracały uwagę na niedostosowanie budynku do pełnienia funkcji publicznej z uwagi na zniszczoną stolarkę okienną, elewację, blacharkę dachową, niespełniające wymagań i niemożliwe do wyeliminowania bez gruntownej przebudowy szerokości korytarzy i klatek schodowych, a także woń Xylamitu warunkowo dopuszczając obiekt do użytkowania w związku z zapewnieniami samorządu o zamiarach przeniesienia siedziby domu kultury i biblioteki do nowych obiektów. Przedmiotowy budynek zaprzestano całkowicie użytkować w 2022 r.
Zdaniem skarżącego obiekt nie stanowi wartości historycznej wyższej niż przeciętna, jest głęboko zdewastowany i nie nadaje się do pełnienia żadnej funkcji korzystnej społecznie. Nie ma też szansy na wykorzystanie go do funkcji mieszkaniowej lub komercyjnej w związku ze stanem technicznym i szkodliwą substancją pokrywającą drewniane elementy konstrukcyjne. Wyłączenie obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków pozwoli na rewitalizację terenu podkreślając m.in. zabytkowy układ przestrzenny, polepszając walory estetyczne i chroniąc przed postępującą dewastacją, która może skutkować zawaleniem lub pożarem zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców.
Skarżący zarzucił, że odmowa została dokonana na podstawie niepełnej dokumentacji, bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, na podstawie dowolnie ocenionego materiału dowodowego, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej jako współwłaściciela budynku. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7, 8, 77 ust. 1 i 80 k.p.a. Organ powinien prowadzić tak postępowanie dowodowe aby zweryfikować podnoszone okoliczności, a nie żeby znaleźć potwierdzenie na forsowaną przez siebie tezę za ochroną obiektu, którego wartości historyczne i artystyczną są bardzo wątpliwe. Organ nie zlecił żadnemu rzeczoznawcy sporządzenia opinii w przedmiocie zasadności dalszego utrzymywania wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie przeprowadził nawet oględzin. Nie można w tej sytuacji w sposób prawidłowy udzielić odpowiedzi na kluczowe pytania dotyczące stanu technicznego budynku i jego wartości zabytkowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na samym początku zauważenia wymaga, że zaskarżone pismo organu z dnia 27 czerwca 2024 r. stanowi inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takiej czynności nie przysługuje odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1743/23), tylko skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 786/22).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej: ustawa) zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei pkt 3 tego przepisu stanowi, że zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w punkcie 1. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy. Ponadto przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
Dodatkowo wskazania wymaga, że sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.
Zdaniem Sądu skarga jest niezasadna.
Jak już wyżej wskazano, wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy). Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zarówno w przedmiocie włączenia, jak i wyłączenia karty danego obiektu z ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje zaś tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13). Wobec tego zarówno ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i wykreślenie nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie można mówić o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. Również podkreślenia wymaga, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych obiektu organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, gdyż konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji sam ocenia, czy określony obiekt powinien w dalszym ciągu podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy. Stąd zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze a dotyczące naruszenia przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za całkowicie bezzasadne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z wyłączeniem karty zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn ją uzasadniających (por. cyt. wyrok NSA w sprawie II OSK 786/22). Odmowa wyłączenia karty zabytku z ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt w dalszym ciągu charakteryzuje się cechami, które uzasadniały objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową i okoliczność ta nie uległa zmianie. Tylko bowiem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy może pozostać ujęty w ewidencji. Przy czym podkreślenia wymaga, że w postępowaniu takim nie bada się okoliczności dotyczących poprawności wpisu do ewidencji.
Przedmiotowy budynek ujęty jest aktualnie w wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków opracowanej przez mgr I. G. w dniu 25 września 2011 r. Zdaniem Sądu, organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie formalnego stwierdzenia, że doszło do włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale także na podstawie ustalenia, że budynek ten nadal odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy stanowi bowiem, że zabytki nieruchome, w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Stosując zatem odpowiednio § 16 rozporządzenia stwierdzić by należało, że podstawą do wykreślenia z wykazu zabytków nieruchomości, byłaby utrata statusu zabytku. Tymczasem jak ustalił organ, na podstawie fotografii wykonanych w dniu 11 stycznia 2024 r. (stanowiących załącznik do wniosku), budynek zachował się bez znaczących zmian i przekształceń, które spowodowałyby, że utracił on swoje wartości zabytkowe. Przywoływane przez stronę skarżącą okoliczności, że budynek pozostaje nieużytkowany i na dodatek został pokryty środkiem o nazwie Xylamit, niezdrowym dla ludzi i zwierząt, pozostaje bez wpływu na stanowisko organu. Jak trafnie bowiem stwierdził organ, wszystko to nie spowodowało, że zatarta została czytelność bryły budynku i utracono substancję zabytkową. Wręcz przeciwnie, budynek nadal posiada ten sam kształt, który posiadał w dacie powstania opracowania mgr I. G. (25 września 2011 r.). Dotyczy to także dachu budynku. Ponadto organ wykazał, że przedmiotowy budynek stanowi świadectwo minionej epoki (czas powstania lata 50-te XX w.) i jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednakże stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Brak autentyzmu obiektu przesądza o utracie wartości zabytkowych (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19 oraz z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2730/21).
W oparciu o powyższe rozważania stwierdzić należy, że można wyłączyć kartę ewidencyjną budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków wyłącznie wtedy, gdyby ustalono, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo że jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Mówiąc o zniszczeniu zabytku należy mieć na względzie takie jego uszkodzenie, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15). W sprawie niniejszej taka sytuacja jednak nie zachodzi. Znajdujący się w aktach materiał zdjęciowy nie potwierdza jednak, że budynek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej.
W tym miejscu zauważenia także wymaga, że skarżący jako właściciel budynku, zgodnie z art. 5 pkt 2 i pkt 3 ustawy, ma obowiązek przez cały czas władania zabytkiem nieruchomym prowadzić niezbędne prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane w celu zabezpieczenia i utrzymania go w jak najlepszym stanie. Brak opieki ze strony właściciela zabytku, którego skutkiem może być degradacja tego obiektu nie może być okolicznością przemawiającą za zasadnością wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie naruszył przepisów art. 3 pkt 1-2 ustawy, § 16 ust. 1 rozporządzenia oraz przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i k.p.a. Nie naruszył także przepisu art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem skreślenia zabytku z rejestru. Tymczasem podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia dotyczący wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.