II SA/Bk 442/19

II SA/Bk 442/19 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2019-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kojło
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1084/20 - Wyrok NSA z 2023-05-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. Ż. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w S. (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy
i nadbudowy budynku mieszkalnego w K., gmina S. na działce
nr [...], stanowiącej współwłasność A. i M. Ż., wobec braku okazania w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ, decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "P.b.") PINB wstrzymał M. i A. Ż. (zwanym dalej "Inwestorami") prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wybudowanego w K. gmina S., na działce nr [...]i zobowiązał do przedłożenia do dnia [...] lutego 2019 r. następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza S.; 4 egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu [...] lutego 2019 r. Inwestorzy przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z niezbędnymi załącznikami, decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie obejmującym część działek nr [...] i [...] w miejscowości K., gmina S., w zabudowie zagrodowej oraz dwa oświadczenia Inwestorów datowane na [...] lutego 2019 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr [...] na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. P.b. ustalił M.
i A. Ż. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł obliczoną według iloczynu 500 zł (stawka opłaty z art. 59f ust. 2 P.b.) x 2,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego według załącznika do P.b.) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu według załącznika do P.b.) x 50 (stawka podwyższenia opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 2 P.b.). W uzasadnieniu organ wskazał że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach, a projektant dołączył stosowne oświadczenie.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł K.Ż. (właściciel działki sąsiedniej nr [...]), wskazując w nim, że inwestycja nie jest zgodna z wydanymi warunkami zabudowy, które zostały przez żalącego zakwestionowane oraz kwestionując prawidłowość przebiegu granicy pomiędzy jego działką, a działką Inwestorów.
W aktach organu odwoławczego znajduje się kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji, w części, w której określa ona warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawarte w punkcie 1 sentencji decyzji oraz umarzającej w tym zakresie postepowanie I instancji i utrzymującej w mocy ww. decyzję w pozostałe części.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał zaś, że Inwestorzy dokonali samowolnej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, która podlega procedurze legalizacyjnej z art. 48-49 P.b. oraz, że opłata legalizacyjna została obliczona prawidłowo – tj. zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f i art. 59g P.b. Organ odwoławczy podkreślił również, że samowolna rozbudowa
i nadbudowa dotyczą budynku istniejącego, którego lokalizacja nie zmieniła się w stosunku do działki o nr geod. [...]. Jednocześnie organ zauważył, że brak jest dowodu na objęcie inwestycją ww. nieruchomości, stanowiącej własność odwołującego się. Różnice zaś na mapach geodezyjnych co do przebiegu granic nie wpływają na możliwość legalizacji samowoli budowlanej.
Skargę na ww. postanowienie wniósł do tut. sądu K. Ż., zarzucają mu:
1. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego
o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma z dnia [...] marca 2019 r. kopii map zasadniczych, z których wynikał zmienny przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działką inwestorów i skarżącego, w tym dokonanie niezasadnego przekazania przedmiotowego materiału do Gminy S., co spowodowało pominięcie istnych okoliczności, wynikających
z przedmiotowych dokumentów przy rozstrzyganiu sprawy przez organy I i II instancji, a nadto na niedopuszczeniu przez organy z urzędu dowodu z opinii eksperta z dziedziny geodezji w celu weryfikacji, czy dobudowana część budynku jest rzeczywiście posadowiona w odległości co najmniej 4 m od granicy ewidencyjnej nieruchomości skarżącego;
2. błędne ustalenia organu II instancji, spowodowane wybiórczą analizą zgromadzonego materiału dowodowego, która spowodowała niezasadne przyjęcie, że budynek objęty postępowaniem, w tym fakt przebudowania
w nim kominów, nie oddziałuje negatywnie na posesję skarżącego, podczas gdy przebudowa kominów polegająca na wybudowaniu nowego komina wysuniętego na południowy wschód, powoduje znaczne zadymianie nieruchomości należącej do skarżącego;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego przez niedopuszczenie dowodu z opinii eksperta z dziedziny geodezji oraz niezbadanie w sposób wnikliwy
i wyczerpujący sprawy, co skutkowało uznaniem, że dokonana rozbudowa podlega legalizacji w drodze ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdy nie wyjaśniono w pełni czy faktycznie rozbudowana część budynku posadowiona jest w odległości co najmniej 4 m od granicy działki skarżącego, a nadto czy istotna modyfikacja systemu kominowego i usytuowanie nowego komina
w niewielkiej odległości od granicy działki sąsiedniej, nie spowoduje nadmiernego zadymiania działki skarżącego;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu sprecyzował zaś zarzuty skargi. Dodatkowo wskazał, że
w chwili obecnej złożył w Sądzie Rejonowym w S. skargę o wznowienie postępowania sądowego o zasiedzenie, na podstawie którego rozstrzygnięcia inwestorzy nabyli prawo do własności do działki [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, w tym również stwierdzenia, że skarżący podjął kroki prawne, celem uzyskania własności nieruchomości Inwestorów. Zdaniem organu ten fakt nastąpił już po odebraniu przez skarżącego kwestionowanego postanowienia i na obecnym etapie pozostaje bez wpływu na wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego negatywnego oddziaływania przebudowy kominów na posesję skarżącego, wskazano, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przedłożonego projektu budowlanego nie wykazała naruszenia przepisów prawa w zakresie kominów murowanych.
Na rozprawie w dniu [...] rudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł
o zawieszenie niniejszego postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym o zasiedzenie. Wskazał, że ewentualne orzeczenie
o zasiedzeniu, ma wpływ na obecnie toczące się postepowanie legalizacyjne albowiem przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, może uleć zmianie. Na poparcie wniosku, złożył do akt kserokopie dwóch postanowień Sądu Rejonowego
w S. z dnia [...] października 2019 r. i [...] października 2019 r. wskazujących na zainicjowanie przez skarżącego postępowania o zasiedzenie oraz o wznowienie postępowania o zasiedzenie.
Pełnomocnik organu podkreślił z kolei, że mamy do czynienia z rozbudową, nadbudową i przebudową obiektu już istniejącego, którego lokalizacja się nie zmieniła. Wniósł ponadto o ewentualne wzięcie pod uwagę przez Sąd wniosku
o zawieszenie niniejszego postępowania, wskazując, że ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny może mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania w tym znaczeniu, że zmiana przebiegu granicy w odległości mniejszej niż 4 m, powoduje konieczność zmiany projektu budowlanego zamiennego,
w oparciu o który dokonywana jest legalizacja, wdrożenie przepisów przeciwpożarowych oraz ewentualne zamurowanie okna.
Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego. Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie – zostało wydane
w ramach procesu legalizacyjnego.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 ww. ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy (rozbudowy
nadbudowy) bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy.
Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych,
w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu)
i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49.
W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 uregulowana jest dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu
z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń
w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59 f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Reasumując powyższe podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. IISA/Lu 501/2005), że ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego (opisanego w postanowieniu) była samowolą budowlaną. Jak trafnie bowiem ustaliły organy obu instancji, przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany i nadbudowany przez Inwestorów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorzy rozbudowali istniejący na działce o nr geod [...] budynek mieszkalny jednorodzinny drewniany o wymiarach 13,30 m x 8,65 m. Budynek został rozbudowany o część murowaną o wymiarach 10,30 m x 3,0 m. Rozbudowa częściowo podpiwniczona, murowana z bloczków gazobetonowych. Nad częścią istniejącą i rozbudowaną dokonano nadbudowy budynku mieszkalnego. Wysokość nadbudowy w kalenicy wynosi około 5,0 m. W nowej więźbie dachowej od frontu budynku wykonano dwie lukarny o wymiarach 2,0 m x 2,0 m. W oparciu o powyższe organy stwierdziły, że wykonane przez Inwestorów roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego stanowią samowolę budowlaną. Inwestorzy dokonali wprawdzie skutecznego zgłoszenia budowy ganku o wymiarach 3,0 m x10,0 m przy drewnianym budynku mieszkalnym, jednak wykonali roboty budowlane niezgodnie z tym zgłoszeniem wykonując podpiwniczenie pod częścią rozbudowaną. Dodatkowo nad rozbudowaną częścią budynku zamontowano nowe belki stropowe, a nad całością budynku wykonano nową więźbę dachową. Po wykonaniu rozbudowy zwiększyły się gabaryty zewnętrzne budynku, przez co podniesiono kalenicę budynku i zwiększono wymiary i kształt całej więźby dachowej, wykonując ponadto dwie lukarny od frontu budynku. Powyższe doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku - zwiększenia powierzchni użytkowej i jego kubatury. Zgodnie zaś z art. 3 pkt. 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa czy nadbudowa budynku nie została ujęta w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 P.b. wymagających dokonania jedynie zgłoszenia w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z tym, że Inwestor przed dokonaniem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z podpiwniczeniem nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany, organy przyjęły, że wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną.
Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym także samego skarżącego.
W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej Inwestorzy skorzystali poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem
z dnia 24 października 2018 r.
W ocenie Sądu, przedłożone przez Inwestorów organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem uznały organy, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 P.b. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego
i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 1,0, w - 2,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50 000,00 zł (500 x 1,0 x 2,0 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji.
Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń
i sam skarżący nie zgłaszał zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, że organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy – prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok WSA
w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX
nr 196409).
Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej
i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły też stanąć okoliczności wszczęcia już po wydaniu kontrolowanego postanowienia, postępowania sądowego o wznowienie postępowania o zasiedzenie oraz kolejnego postępowania sądowego o zasiedzenie.
Decyzja rozgraniczeniowa nieruchomości ustala stan przyszły i wywołuje skutki prawne od kiedy stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie stwierdzona samowola w postaci rozbudowy i nadbudowy dotyczy budynku już istniejącego, którego jak słusznie podniósł organ odwoławczy, lokalizacja nie zmieniła się
w stosunku do działki skarżącego. Kopia mapy zasadniczej, która była podstawą przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ma walor dokumentu urzędowego
w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc stanowi dowód odnośnie wskazanego w niej przebiegu granic, w tym pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Granice między działkami wynikają zatem z ewidencji gruntów i dopóki nie zostaną zmienione są obowiązujące. W związku z powyższym można postawić tezę, że kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 15 października 2014 r., II OSK 850/13, publ. Lex nr 2007160). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 310/11, w którym podkreślił, że "kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawo budowlane rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie określonych dokumentów powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego." NSA zaznaczył ponadto, że "ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora
o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi". Takie stanowisko zostało podzielone przez WSA
w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 978/16 oraz WSA w Kielcach z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 836/12). Sąd w składzie obecnym powyższy pogląd w pełni podziela.
Reasumując wskazać należy, że samo wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, które może doprowadzić do zmiany przebiegu granicy,
(ale wcale nie musi), nie ma wpływu na prawidłowość obecnie kontrolowanego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przebieg granicy może zmienić bowiem dopiero decyzja administracyjna bądź orzeczenie sądu powszechnego. Ponadto dodatkowo podnieść należy, że przy często występujących w praktyce sporach sąsiedzkich, stanowisko przeciwne mogłaby prowadzić do paraliżu procesów inwestycyjnych, bądź nawet trwałej rezygnacji przez inwestorów z realizacji inwestycji budowlanych. Z drugiej strony sąsiedzi nieruchomości, na których planowana jest realizacja obiektu budowlanego, nie są pozbawieni możliwości obrony swych interesów w sytuacji doprowadzenia do zmiany przebiegu granicy już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, czy nawet po jej zrealizowaniu. W takiej sytuacji bowiem możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie nadzwyczajnym, a następnie doprowadzenie do takich zmian w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, które doprowadzą planowany obiekt do zgodności z przepisami technicznymi, przy uwzględnieniu zmienionego na skutek przesunięcia granicy stanu faktycznego.
Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa
w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej ustawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo – powykonawczej.
W konkretnej sprawie dwie ww. przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały. Z wyżej przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego.
W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego
w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.) . Ocena ta nie nosi cech dowolności
(art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia
z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.
z 2018 r., poz. 1302), o czym orzeczono jak na wstępie.