II SA/Bk 435/23

II SA/Bk 435/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 pkt. 1, art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Dudar, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji Schronisko C. w S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 maja 2023 r. nr WOP.7722.27.2023.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie schroniska dla psów oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 12 maja 2023 r. nr WOP.7722.37.2023.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 16 marca 2023 r. nr NB.5040.1.2023 wstrzymujące inwestorowi – Fundacji [...] roboty budowlane polegające na budowie schroniska dla psów na działce o nr geod. [...] w m. K. gm. S., a także informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 3 lutego 2023 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce oznaczonej nr geod. [...] (powstałej w wyniku podziału geodezyjnego działki nr geod. [...]), położonej w miejscowości K., gm. S., wykonane zostały kojce dla psów w ilości 23 szt. o wymiarach 4 x 4 m każdy, usytuowane przy granicy z działką [...] i [...]. Kojce mają wysokości 2 m i wykonane są z betonowych słupków i płyt ogrodzeniowych, od frontu zamontowane są metalowe kraty z furtką. Od strony działki nr geod. [...] wybudowano 9 wiat z kojcami dla psów o wymiarach 2 x 15 m - pod każdą z wiat znajduje się 5 kojców. W ww. kojcach znajduje się ok. 170 psów. W centralnej części działki nr [...] rozpoczęto budowę 40 kojców dla psów o wymiarach 4 x 4 m każdy i wysokości 2 m z betonowych słupków i płyt ogrodzeniowych, w których brakuje frontowych części kojców. Przy granicy z działką nr [...] zostały ustawione 4 kontenery stalowe o wymiarach 2,45 x 6 m każdy, na dwóch ramach naczep ciężarowych. Przy kontenerach wykonane zostały drewniane podesty wraz ze schodami. W kontenerach znajdują się następujące pomieszczenia: magazyn z pomieszczeniem gospodarczym, pomieszczenie biurowe, pomieszczenie weterynaryjne z izolatką, pomieszczenie socjalne z WC. Nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych robót budowlanych.
Obecny podczas kontroli S.A. oświadczył, że inwestycja została rozpoczęta po uprawomocnieniu się podziału nieruchomości nr [...] na działki [...] i [...]. Inwestorem inwestycji prowadzonej na działce nr [...] jest Fundacja [...], która prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt.
W oparciu o powyższe ustalenia w dniu 20 lutego 2023 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami budowy schroniska dla zwierząt przez Fundację [...] na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości K., gm. S., stanowiącej własność C.A.
W piśmie z 21 lutego 2023 r. wystąpiono do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w S. o udzielenie informacji kiedy doszło do podziału nieruchomości nr geod. [...], w wyniku którego powstały nieruchomości nr geod. [...] i [...]. W odpowiedzi poinformowano, że podział działki nr [...] został przyjęty do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 22 października 2021 r., a 15 listopada 2021 r. na podstawie prawomocnej decyzji Urzędu Gminy S. nr Rol.6831.27.2021 z 28 października 2021 r, podział działki został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.
Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił także, że działka nr geod. [...], zgodnie z uchwałą nr XVI/133/2020 Rady Gminy Sejny z 16 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu K., stanowi tereny zabudowy usługowej dla zwierząt, oznaczone na rysunku planu symbolem UZI. W zakresie przeznaczenia podstawowego w obszarach UZI przewiduje się obiekty budowlane usługowe dla zwierząt, w których prowadzona jest działalność nadzorowana w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony zdrowia zwierząt, a w szczególności schronisko dla zwierząt. Realizacja działalności nadzorowanej może odbywać się w budynkach, budowlach oraz poprzez stosowne zagospodarowanie terenu. Istotnym elementem zagospodarowania podstawowego są obiekty budowlane umożliwiające właściwe warunki bytowania zwierząt oraz ich opiekę pielęgnacyjną i weterynaryjną. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na terenie UZI możliwa jest budowa budynków i budowli pomocniczych, związanych z funkcją podstawową, takich jak budynki związane z opieką weterynaryjną, administracyjne, socjalne, gospodarcze, związane z czasowym gromadzeniem zwłok, jak również wiaty, deszczochrony, stróżówki itp.
Jak wynika z oświadczenia S.A. inwestorem inwestycji na działce nr geod. [...] jest Fundacja [...], której prezesem zgodnie z wypisem z KRS nr [...] jest S.A., a budowa rozpoczęła się po dniu 15 listopada 2021 r. Właścicielem działki nr geod. [...] jest C.A. posiadający ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę zabudowy usługowej dla zwierząt - schroniska dla psów na działce nr geod. [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) obręb K., gm. S., wydaną przez Starostę S. z 3 sierpnia 2021 r. nr AB.6740.116.2021. Obecnie sprawa tego pozwolenia na budowę znajduje się w NSA z uwagi na skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 23/22 oddalającego skargę C.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 18 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty S.
W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z 16 marca 2023 r. nr NB.5040.1.2023 wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie schroniska dla psów, na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości K., gm. S. Jednocześnie pouczył o możliwości złożenia, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a w związku z tym koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegające na budowie schroniska dla zwierząt stanowią budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w tym innych decyzji, pozwoleń zgodnie z odrębnymi przepisami, czego inwestor - Fundacja [...] nie posiada. Roboty prowadzone są na terenie objętym pozwoleniem na budowę, jednakże w części gdzie nie przewidziano zabudowy (w PZT oznaczony jako rezerwa terenu pod rozbudowę schroniska). Ponadto jak wynika z protokołu kontroli budowy z 3 lutego 2023 r. na terenie przewidzianym w projekcie budowlanym pod zabudowę składowane są materiały budowlane w postaci ażurowych płyt betonowych, dziennik budowy nie posiada wpisów, natomiast kierownik budowy oświadczył, że nie jestem kierownikiem budowy robót budowlanych prowadzonych na działce nr geod. [...], natomiast roboty na działce [...] według oświadczenia inwestora mają rozpocząć się na wiosnę 2023 r.
Zażalenie od tego postanowienia złożyła Fundacja i zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 i 4 ustawy oraz art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81a i 124 § 2 K.p.a. Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że nieprawidłowe jest ustalenie organu nadzoru budowlanego, że dotychczas wykonane prace wymagały pozwolenia na budowę. Podniesiono, że podczas kontroli organ został poinformowany przez przedstawiciela inwestora o tym, że obiekty określone jako kojce są faktycznie systemem ogrodzeniowym – płotem betonowym mającym na celu ogrodzenie określonej powierzchni terenu dla zwierząt przebywających czasowo w tym miejscu. Nie są to kojce tylko betonowy płot o wysokości nie przekraczającej 2 m wykonany z betonowych słupów i płyt ogrodzeniowych. Ogrodzenie w myśl treści art. 3 pkt 2-4 ustawy uznawane jest za urządzenie budowlane. Postawienie ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli wysokość tego ogrodzenia nie przekracza 2,2 m - co w tym przypadku potwierdza sam podmiot kontrolujący w treści protokołu określając wysokość płotu betonowego na 2 m. Ponadto podniesiono, że w dołączonym do kopi protokołu szkicu sytuacyjnym opisywane ogrodzenie jest określone jako wybiegi nieukończone, co świadczy o możliwości różnych interpretacji. Przy granicy z działką nr [...] zostały ustawione 4 kontenery stalowe na sprawnych naczepach ciężarowych. Kontenery czasowo zostały załadowane na owe naczepy jako ładunek. Opisywane podesty drewniane stanowią z punktu widzenia inwestora obiekt małej infrastruktury i nie wymagają zezwolenia na budowę. Inwestor nie zgadza się również, że wybudowano 9 wiat z kojcami dla psów, gdyż według inwestora wykonano 9 kojców dla psów a nie wiat. Wywiedziono, że na gruncie orzecznictwa przyjęty został pogląd, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Powyższe prowadzi do wniosku, że obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowe obiekty nie posiadają cech, które charakteryzują budynek. Wykonane kojce dla psów nie stanowią wiat, ponieważ ich konstrukcja nie opiera się na słupach trwale wiążących budowle z gruntem. Konstrukcja omawianych obiektów nie jest trwale połączona z gruntem, ponieważ jest osadzona swobodnie na bloczkach betonowych, bez kotwiczenia do gruntu, a tym bardziej nie posiada fundamentu. Omawiana konstrukcja posiada wszystkie ściany zabudowane co też wyklucza jej kwalifikację jako wiaty. Obiekt został skręcony z gotowych elementów umożliwiających szybki demontaż oraz montaż w każdym innym dowolnym miejscu.
Ponadto rozstrzygnięcie organu, wstrzymujące roboty budowlane powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, co sprawiło, że sprawa nie została rozpoznana co do swej istoty. Zarzucono także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewydanie i niedoręczenie skarżącej Fundacji zawiadomienia w trybie tej regulacji przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków i powołanie biegłego z zakresu budownictwa.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z 12 maja 2023 r. nr WOP.7722.27.2023.MM utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy podziela stanowisko odnośnie zakwalifikowania przedmiotu niniejszej sprawy jako samowolnej realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, jaką jest schronisko dla zwierząt. Inwestor - Fundacja [...] z siedzibą w S. nie legitymuje się bowiem wymaganym pozwoleniem na budowę. Realizacja schroniska dla zwierząt nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29 ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano przy tym, że z orzecznictwa wynika iż powstanie schroniska dla zwierząt wiąże się z obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z 25 czerwca 2021 r. II OSK 917/21 oraz z 20 stycznia 2022 r. II OSK 649/19, a także wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Bk 23/22 i wyrok WSA w Gdańsku z 18 maja 2022 r., II SA/Gd 16/22, pub. CBOSA).
Odnośnie znajdującej się w aktach sprawy decyzji z 3 sierpnia 2021 r. Starosty Sejneńskiego, którą zostało udzielone C.A. pozwolenie na budowę zabudowy usługowej dla zwierząt - schroniska dla psów na działce o nr geod. [...], stwierdzono że nie dotyczy ona robót budowlanych wykonywanych na działce o nr geod. [...]. Decyzja ta została wydana podmiotowi innemu niż inwestor ustalony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ponadto budowa jest prowadzona na działce, powstałej po podziale, w miejscu innym oraz w innym układzie zabudowy nieruchomości niż wynika to z udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem inwestor - Fundacja [...] z siedzibą w S. realizuje schronisko dla bezdomnych zwierząt w warunkach samowoli budowlanej.
Zdaniem organu odwoławczego kwestionowane postanowienie zostało wydane prawidłowo zarówno pod względem przedmiotowym, jak podmiotowym. Organ pierwszej instancji zawarł w nim wszystkie elementy wymagane art. 48 ust. 3 ustawy. Zatem brak jest prawnych podstaw do jego uchylenia. Dodatkowo organ odwoławczy poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 3 ustawy, warunkiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej jest złożenie przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od wydania niniejszego postanowienia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne. Tym samym termin do złożenia wniosku o legalizację liczony jest od 12 maja 2023 r. Brak takiego wniosku będzie skutkował nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje biegu tego terminu.
W odpowiedzi na zarzuty wyjaśniono, że na działce o nr geod. [...] powstaje schronisko dla zwierząt, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Schronisko to tworzą różne obiekty budowlane, wymienione w protokole kontroli z 3 lutego 2023 r. i zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy ocenił jako bezpodstawne, dokonane w zażaleniu, dzielenie elementów zabudowy, tworzących przedmiotowe schronisko, na odrębne przedmioty i twierdzenie, że ich realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę. Elementy te stanowią bowiem jedną całość techniczno-użytkową schroniska dla zwierząt, których jedynie łączne funkcjonowanie jest w stanie realizować zasadniczy cel tej inwestycji – opiekę nad bezdomnymi zwierzętami.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła Fundacja i zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 2, 3 i 4, art. 29 ust. 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 i 4 ustawy oraz art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81a i 124 § 2 K.p.a. i wniosła o uchylenie postanowień obydwu instancji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że nieprawidłowe jest ustalenie, że dotychczas wykonane prace wymagały pozwolenia na budowę. W sprawie przyjęto, że schronisko dla zwierząt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, podczas gdy w treści tego przepisu schronisko dla zwierząt nie jest wymienione. Zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby schronisko dla zwierząt miało stanowić budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, to prawodawca umieściłby je w treści przepisu, tak jak uczynił to z innymi obiektami jak np. stacje uzdatniania wody, składowiska odpadów, budowle sportowe, cmentarze, które są wprost wymienione w tej regulacji. Wskazano, że w powołanym przez organ wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r., II OSK 917/21 nie potraktowano schroniska dla zwierząt jako jednej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zdaniem strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu tego wyroku sformułowanie że "to obiekty o konkretnych wymiarach są przedmiotem postepowań legalizacyjnych (...)", podważa zastosowaną przez organy w sprawie niniejszej możliwość traktowania schroniska dla zwierząt jako całości (jednej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy). Również uzasadnienia pozostałych wyroków powołanych przez organ nie potwierdzają stanowiska organu. Zdaniem strony skarżącej przedmiotem postępowania powinny być poszczególne elementy inwestycji, które nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 5 października 2023 r. swój udział w sprawie zgłosił profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej popierając w całości skargę wniesioną w sprawie. W piśmie tym podtrzymano stanowisko, że schronisko dla zwierząt nie powinno być traktowane jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy.
Nadto w dniu 11 października 2023 r. zostały przedłożone do akt sprawy dwie opinie typu amicus curiae przez Stowarzyszenie [...] – Komitet K. oraz Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami Odział w S1. Obie organizacje podzieliły stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą, że schronisko dla zwierząt nie może traktowane jako jedna budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 maja 2023 r.
Kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Fundację [...] w S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 16 marca 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schroniska dla psów na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości K. gm. S.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści ust. 3 tego artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Aby zatem zastosować niniejszy przepis należało ustalić charakter przedmiotowej inwestycji, to jest czy stanowi ona obiekt budowalny, w stosunku do którego wymagane jest pozwolenie na budowę.
Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania, sprowadza się do rozstrzygnięcia czy prowadzona inwestycja powinna być potraktowana jako całość techniczno-użytkowa w postaci schroniska dla zwierząt czyli jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, czy też przedmiotem postępowania powinny być objęte poszczególne obiekty tej inwestycji.
Organy nadzoru budowlanego stoją na stanowisku, że na działce nr geod. [...] powstaje schronisko dla zwierząt, które powinno być zakwalifikowane jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy i do jej realizacji niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Elementy tej inwestycji stanowią bowiem jedną całość techniczno-użytkową, których jedynie łączne funkcjonowanie jest w stanie realizować zasadniczy cel tej inwestycji – opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko.
Zasadności tego stanowiska nie podważa argumentacja skargi dotycząca tego, że skoro w art. 3 pkt 3 ustawy nie jest wymienione wprost schronisko dla zwierząt to to taka inwestycja nie może być objęta dyspozycją tej regulacji. Odnosząc się do tego stanowisko wskazać należy, że ustawa - Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 definiuje pojęcie obiektu budowlanego poprzez definicję zakresową pełną wskazując, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jednocześnie w definicji budowli (art. 3 pkt 3) ustawodawca wskazuje, że wymienione przez niego rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynków, budowli lub obiektów małej architektury. Budowlą jest bowiem tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. Budowlę zdefiniowano już jednak poprzez definicję zakresową niepełną, nie wskazuje ona bowiem wszystkich elementów z danego zakresu, a ogranicza się jedynie do wyróżnienia przykładu tych elementów używając słowa "w szczególności".
Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Istotnie w katalogu tym nie wymieniono wprost schroniska dla zwierząt. Jak już jednak wskazano powyżej katalog ten ma charakter przykładowy. Dla zakwalifikowania inwestycji jako budowli w postaci schroniska dla zwierząt istotne jest czy poszczególne obiekty stanowią całość techniczno-użytkową. Na całość techniczno-użytkową będą składać się wszystkie obiekty powiązane ze sobą w jednorodną całość, tworząc jeden obiekt budowalny (budowlę) służącą określonym celom w tym konkretnym przypadku ochronie bezdomnych psów.
W ustawie - Prawo budowlane nie wyjaśniono, jak rozumieć pojęcie "całość techniczno-użytkowa". Odwołując się do wyroku SN z 28 czerwca 2002 r. I CK 5/02, wyjaśnić należy, że posługując się regułami wykładni językowej z całością techniczno-użytkową ma się do czynienia w sytuacji, gdy elementy obiektu budowlanego stanowią część składową jednej rzeczy złożonej, o czym rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Natomiast związek techniczny to fizyczne połączenia wynikające ze sposobu wykonania obiektu, a związek użytkowy to funkcjonalne powiązanie elementów, dzięki któremu mogą być one wykorzystywane do realizacji celu, dla którego powstał obiekt. Wskazanie przedmiotowego związku techniczno-użytkowego pozwala na uznanie danego obiektu budowlanego o złożonej budowie za budowlę, w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy.
W ocenie sądu wszystkie obiekty usytuowane na działce nr [...] tworzą techniczno-użytkową całość schroniska dla zwierząt prowadzonego przez stronę skarżąca, którego jedynie łączne funkcjonowanie realizacje swój zasadniczy cel – opiekę nad bezdomnymi psami. Wbrew zarzutom skargi powyższa kwalifikacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwalifikację taką potwierdzają orzeczenia wskazane przez organ i tak wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. II OSK 649/19 dotyczył pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt (jako całości techniczno-użytkowej a nie jego poszczególnych elementów). Tak samo wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Bk 23/22 dotyczył pozwolenia na budowę schroniska dla zwierząt nota bene udzielonego dla C.A. jeszcze na działkę [...] (przed podziałem). Z kolei powołany wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2022 r. II SA/Gd 16/22 wydany został w przedmiocie uchylenia decyzji rozbiórkowej dotyczącej biurowego znajdującego się na terenie prowadzonego przez stronę skarżąca schroniska dla bezdomnych zwierząt. W tym wyroku uchylającym w wytycznych odnośnie dalszego postępowania wskazano, że "z uwagi na słuszny interes strony oraz wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy winny orzekając ponownie uwzględnić szczególne uwarunkowania legalizowanej zabudowy i jej funkcjonalny związek z pozostałymi obiektami na działkach (...), po to aby nie stwarzać skarżącemu barier w realizacji jego uprawnienia do legalizacji". Sąd w sprawie tej ocenił, że "wszystkie obiekty usytuowane na przedmiotowych działkach tworzą funkcjonalno – użytkową całość schroniska dla zwierząt prowadzonego przez stronę skarżącą, którego jedynie łączne funkcjonowanie realizuje swój zasadniczy cel – opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. Organy winny wziąć to pod uwagę i rozważyć możliwość łącznego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do samowolnie wzniesionych obiektów tworzących schronisko, po aby faktycznie umożliwić ich legalizację. Wszystkie bowiem obiekty składające się na schronisko wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu w postępowaniach akcesoryjnych, niezbędnych dla legalizacji, tj. przy ustalaniu warunków zabudowy i środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, będą rozważane w całokształcie a nie pojedynczo". Wbrew stanowisku strony skarżącej tezy przeciwnej nie można wyprowadzić z wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r. II OSK 917/21. Sprawa zakończona tym wyrokiem dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie warunków zabudowy dla legalizacji, w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, schroniska dla zwierząt domowych. Sąd stwierdzając bezczynność organu uznał, że wadliwie pozostawiono bez rozpoznania wniosek o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Zdaniem sądu wszystkie bowiem wskazywane braki wniosku nie miały charakteru formalnego tylko merytoryczny. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne w sprawie schroniska dla bezdomnych zwierząt jako całości techniczno – użytkowej. Dlatego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przyjęto, że nie można prowadzić tego postępowania tylko w zakresie trzech obiektów przy około 18 obiektach, jeśli tworzą one zorganizowaną całość techniczno-użytkową schroniska dla zwierząt. Zdaniem sądu, wniosek nie wymagał uzupełnienia i powinien być rozpoznany w stosunku do wskazanych w nim obiektów - powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy (pozytywna bądź negatywna). Zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej w wyroku tym nie podważono możliwości traktowania schroniska dla zwierząt jako całości (jednej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Tym samym na aprobatę nie zasługują zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do uznania schroniska dla zwierząt za budowlę (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy), jak również braku podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, skoro inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że decyzja z 3 sierpnia 2021 r. Starosty Sejneńskiego, którą zostało udzielone C.A. pozwolenie na budowę zabudowy usługowej dla zwierząt - schroniska dla psów na działce o nr geod. [...], nie dotyczy robót budowlanych wykonywanych na działce o nr geod. [...]. Decyzja ta została wydana podmiotowi innemu niż inwestor ustalony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a ponadto budowa jest prowadzona na działce, powstałej po podziale, w miejscu innym oraz w innym układzie zabudowy nieruchomości niż wynika to z udzielonego pozwolenia na budowę.
Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80, 81a K.p.a., bowiem istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione a uzasadnienie spełnia wymogi o których stanowi przepis art. 124 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy w zasadzie nie był kwestionowany, a organy musiały dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa i jej wykładni. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istniała zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przesłuchanie świadków czy tez powołanie biegłego z zakresu budownictwa. Dlatego też pomimo tego, że w aktach sprawy istotnie brak jest formalnego zawiadomienia strony skarżącej, zarówno przez organ pierwszej jak i organ odwoławczy, w trybie art. 10 K.p.a., to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. W sprawie niniejszej strona skarżąca oprócz ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. i ogólnie sformułowanych wniosków dowodowych nie wykazała jaki wpływ ich przeprowadzenie ma na wynik sprawy. Jak już wskazano powyżej stan faktyczny sprawy nie wymagał uzupełnienia. Ponadto podnieść należy, że z analizy akt sprawy wynika, że strona skarżąca brała aktywny udział w każdym stadium rozpoznania sprawy, składając zarówno zastrzeżenia do protokołu kontroli z 3 lutego 2023 r. jak też w termiach wszystkie przysługujące jej środki zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.