II SA/Bk 432/23

II SA/Bk 432/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 9 maja 2023 r. nr SKO.452/1/2023 w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia 19 kwietnia 2023 roku numer Or.1431.19.2023.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r., p. J.G.i (dalej powoływany także jako wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wójta Gminy W. (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) o udostępnienie informacji publicznej odnośnie wysokości przyznanych i wypłaconych nagród i premii pracownikom Urzędu Gminy W. (dotyczy osób publicznych, wydających decyzje administracyjne lub biorących udział w wydawaniu takich decyzji) oraz osobom kierujących poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi podległych Wójtowi za 2022 r. do dnia dzisiejszego, ze wskazaniem za co zostały przyznane.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, w związku z czym wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2023 r. i pozostało bez odpowiedzi.
Decyzją z 19 kwietnia 2023 r., Wójt Gminy W. odmówił udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w żądnym zakresie, w jakim jest to szczególne dla interesu publicznego. Organ podkreślił, że zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy wymaga podjęcia przez organ analizy wykonywania czynności każdego ze wskazanych pracowników, pod względem oceny wykonywanej przez niego pracy, a więc oceny czy w określonym zakresie wykonywał on bezpośrednio czynności związane z obsługą spraw z zakresu administracji publicznej, w tym zakończonych decyzją, postanowieniem, pismem wezwaniem czy zaświadczeniem. W ocenie organu w żądanym przez skarżącego okresie ok. 11 pracowników uczestniczyło w przygotowaniu powyższych czynności oraz wszyscy otrzymywali nagrody wójta. Organ pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego" co pozwala sądzić, iż podejmuje działania w interesie osobistym, a nie dla realizacji uprawnienia społecznej kontroli organu zobowiązanego (poprawy jego działania).
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, podkreślając że dokładnie o taką samą informację publiczną wystąpił za 2021 i 2022 r. i wówczas, po dwukrotnym uchylaniu odmowych decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium, ostatecznie organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. udzielił żądanej informacji publicznej za 2021 r. zaś pismem z 28 września 2022 r. informacji publicznej za 2022 r. Obecnie sytuacja się powtarza - za 2023 r., gdyż organ pierwszej instancji mimo uchylających decyzji Kolegium i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, przy identycznym stanie faktycznym i prawnym, w dalszym ciągu odmawia udzielenia informacji publicznej, w żądnym zakresie. Skarżący końcowo zaznaczył, że na stronie BIP Urzędu Gminy W. nie ma informacji o przyznanych nagrodach, premiach i za co zostały przyznane Wójtowi, Zastępcy Wójta, Sekretarzowi, Skarbnikowi, Inspektorowi ds. podatków i opłat oraz kierownikom jednostek organizacyjnych i dyrektorom szkół.
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 maja 2023 r., znak SKO.452/1/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej powoływane także jako Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, odwołując się brzmienia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) przyjęło, że organ pierwszej instancji słusznie ustalił, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Kolegium wskazało, że taki charakter mają publiczne dane, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać bowiem na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbioru dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona.
Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wykazał, iż ustalił liczbę osób których może dotyczyć wniosek i z uwagi na zakres wniosku, czasookres którego dotyczy oraz ilość osób wykazał, że jest to informacja publiczna przetworzona a w konsekwencji zasadnym było żądanie wykazania przez wnioskodawcę posiadania szczególnego interesu społecznego. Skarżący nie ustosunkował się do prawidłowo doręczonego wezwania z dnia 5 kwietnia 2023 r. o wykazanie takiego interesu, dlatego też organ pierwszej instancji właściwie przyjął, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej.
Końcowo Kolegium wskazało, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Innymi słowy korzyści z udostępnienia informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wskazując że Kolegium nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa, w tym u.d.i.p. - art. 2 ust. 1 jak również Konstytucji RP, w szczególności art. 61 oraz art. 32.
Opisując przebieg postępowania, skarżący wskazał, że dla 11 pracowników wskazanych przez organ pierwszej instancji w decyzji z 19 kwietnia 2023 r. co miesiąc zachodzi konieczność sporządzania listy płac jako pracowników, na co zwróciło uwagę Kolegium we wcześniejszej decyzji z dnia 20 września 2022 r. (załącznik nr 1 do skargi), uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą udostępnienia informacji publicznej skarżącemu. Powyższa decyzja jest zaprzeczeniem obecnie wydanej i zaskarżonej do sądu decyzji Kolegium, mimo podpisania jej przez tą samą członkinię SKO w Łomży. Skarżący nie zgodził się z Kolegium, jakoby żądana przez niego informacja miała charakter przetworzony.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o jak najszybsze rozpoznanie skargi, ukaranie organu pierwszej instancji grzywną, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) oraz całkowite zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.
Przyjąć należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.. Wójt Gminy W., w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), odnoszącej się do zadań publicznych, a objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej.
Zasadnicze zarzuty skargi zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organy oceny, że żądane dane, mają charter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem ich uzyskanie wymaga uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium - wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p.
Mimo, iż ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to pojęcia tego nie zdefiniował, zaś termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.
W ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 wskazać należy, że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią jej pewną "obróbkę", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.
W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można mieć do czynienia z sytuacją, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.
W praktyce pojawia się problem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przyjmuje się więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przetworzenia informacji nie można jednak utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia, np. zsumowaniu, zredagowaniu. Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, może stanowić podstawę do przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych czy rzeczowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. Przyjmuje się zatem, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Ponadto pomimo, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący domagał się wydania informacji publicznej obejmującej swym zakresem wysokość przyznanych i wypłaconych nagród i premii pracownikom Urzędu Gminy W. - osób publicznych, wydających decyzje administracyjne lub biorących udział w wydawaniu takich decyzji oraz osobom kierujących poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi podległych Wójtowi ze wskazaniem za co zostały przyznane.
Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji, organ pierwszej instancji wskazał, że we wskazanym przez skarżącego okresie 9 osób pełniło funkcje publiczne (zarządzają lub dysponują mieniem gminy bądź wydają decyzje administracyjne) – w tym zakresie wszyscy otrzymali nagrody (ich wynagrodzenia są dostępne w BIP organu) i ok. 11 pracowników wykonywało bezpośrednie czynności związane z obsługą spraw z zakresu administracji publicznej, w tym zakończonych wydaniem decyzji, postanowienia lub innego pisma, zaświadczenia, bądź udzielenia informacji publicznej. Również oni otrzymali nagrody Wójta. Jednakże zdaniem organu, skarżący nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego", a zatem z uwagi na charakter przetworzony informacji, zasadnym była odmowa jej udzielenia. Stanowisko to podzieliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie sądu, zgodzić się należy ze skarżącym, że organy obu instancji nie miały podstaw by wskazany we wniosku zakres informacji – sprowadzający się do wskazania wysokości przyznanych i wypłaconych nagród pracownikom zatrudnionym w organie administracji publicznej pełniących funkcje publiczne lub biorących udział przy wydawaniu decyzji administracyjnych, traktować jako informację przetworzoną. W ocenie sądu wskazane wyżej wyjaśnienia organu nie uzasadniają odmowy udzielenia żądanej przez skarżącego informacji bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że sama liczba pracowników zatrudnionych w organie pierwszej instancji, których dotyczy złożony wniosek – łącznie kilkanaście osób, mógł stanowić przesłankę do uznania żądanej informacji za informacje przetworzoną.
W ocenie sądu sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich danych dotyczących nagród przyznawanych poszczególnym pracownikom, ich podstawy oraz wysokości, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Zwłaszcza, że obejmują one stosunkowo niewielki zakres danych (nagród), a zatem nie są to czynności skomplikowane, w efekcie których mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej.
Zaznaczyć należy, że ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu. Organ nie może jednak poprzestać na odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej lub podaniu w uzasadnieniu decyzji ogólnikowych danych. W ocenie sądu wyjaśnienia organów nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie nie jakiegokolwiek zbioru informacji, ale takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.
Wskazać również należy, co zasadnie zarzucił skarżący w skardze, na niekonsekwencję Kolegium w przedmiotowej sprawie, w zakresie oceny wcześniejszych wniosków skarżącego oraz ich zakresu w aspekcie tego, czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną czy też informacją prostą. Z twierdzeń skarżącego, znajdujących częściowe potwierdzenie w aktach sprawy, czemu nie zaprzeczyło Kolegium ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w odpowiedzi na skargę wynika, że zakres udzielenia żądanej informacji w zakresie wysokości nagród wypłacanych pracownikom przez organ pierwszej instancji, składanych przez skarżącego za wcześniejsze lata, był oceniany przez Kolegium jako informacja prosta (vide uzasadnienie decyzji Kolegium z 20 września 2022 r., znak SKO 452/11/2022, k. 7 akt sąd.). Powyższe było podstawowym zarzutem podniesionym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do powyższego zarzutu, nie wyjaśniło z jakich przyczyn, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (przynajmniej tak wynika z twierdzeń skarżącego), w zaskarżonej decyzji odmiennie oceniło charakter informacji publicznej, o udzielenie której wystąpił skarżący. Wskazać w tym miejscu należy na art. 8 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego też obowiązkiem Kolegium, mając na uwadze treść sformułowanych w odwołaniu zrzutów, było wyjaśnienie i poinformowanie skarżącego, z jakich to przyczyn organ odwoławczy odstępuje od utrwalonej praktyki przyjmowania, że zakres żądanych przez skarżącego informacji, jest obecnie uznawany przez organ odwoławczy za informację publiczną przetworzoną a nie informację prostą. Brak powyższych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niewątpliwie świadczy również o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Końcowo, odnosząc się do wniosków skarżącego o wymierzenie organowi pierwszej instancji grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd uznał je za bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny, w ramach rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, nie ma uprawnienia do wymierzenia organowi pierwszej instancji grzywny za naruszenie prawa, bowiem przepis art. 149 § 2 p.p.s.a dotyczy wyłącznie postępowań w sprawach rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności, wskazane chociażby w art. 55, art. 112, art. 145a czy art. 154 p.p.s.a., które to przepisy w sposób szczegółowy regulują sytuacje, w których sąd ma możliwość wymierzenia organowi grzywny.
W konsekwencji, zdaniem sądu, dokonując oceny wydanych w sprawie decyzji pozostaje stwierdzić, że w tej sprawie organy niezasadnie odmówiły udostępnienia żądanych informacji, z uwagi na niewykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszyły tym samym art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wykazały uzasadnionych podstaw do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie skarżącego w uzasadnieniach decyzji.
Uchylenie decyzji organów obu instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej.
W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.