II SA/BK 430/24

II SA/Bk 430/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marta Joanna Czubkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 191
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 maja 2024 r. nr BI.RPU.533.11.2023.MB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego rowu melioracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 marca 2024 r. nr BI.ZPU.3.534.29.2023.KP; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Postępowanie w sprawie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego RL-4 i RL-2 na działce nr [...] obręb [...], gmina Węgorzewo toczy się od 2021 r. Pierwotnie postępowanie dotyczyło nie tylko tych rowów, ale również rowów melioracyjnych na działce nr [...].
Pierwszą decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Giżycku z 17 września 2021 r. nr BI.ZPU.3.534.3.2021.KG nałożono na A. P.(właścicielkę działek nr [...]i [...]) – obowiązek:
I. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego RL-4 na działce nr [...]obręb [...], gm. Węgorzewo od granicy z działką nr [...] obręb [...], gm. Węgorzewo do istniejącego rowu RL-2;
II. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego RH1 i RH na działce nr [...] obręb [...], gm. Węgorzewo od wylotu dreny fi 10 do granicy z działką nr [...] obręb [...], gmina Giżycko (Jezioro [...]);
III. przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego R1 na działce nr [...] obręb [...], gm. Węgorzewo od wylotu dreny fi 5 do granicy z działką nr [...] obręb [...], gmina Giżycko (Jezioro [...]) z terminem wykonania prac do 31 stycznia 2022 r. o parametrach: szerokość w dnie 0,5 m; głębokość rowu min. 0,6 m, do odkrycia wylotów drenów, skarpy rowu wyprofilowane 1:1.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr BI.RPU.533.15.2.2021.AK. Rozstrzygnięcia te zostały wydane w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych 14 czerwca 2021 r. w trakcie których stwierdzono, że na działce [...]znajduje się rów melioracyjny RL-4 i RL-2, natomiast na działce [...] rów melioracyjny RH1, RH i R1. Ustalono, że rowy na działce [...]są zaniedbane, niedrożne i zarośnięte, a na ich części znajduje się zarośnięty trzciną staw. Na działce [...] rowy są niekonserwowane, od jeziora [...]poszerzony rów jest połączony ze zbiornikiem wodnym, wcześniej użytkowanym jako przystań. Organy stwierdziły, że nie ulega wątpliwości, że nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych, powodujące ich niedrożność lub utrudniające korzystanie z ich zasobów prowadzi do zmiany ich funkcji. Oceniono, że do przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, niezbędne jest przywrócenie funkcji rzeczonego urządzenia wodnego. Wskazano, że to na właścicielu gruntu, tj. właścicielu działek o nr ewid. [...]i [...] z obrębu [...], gm. Węgorzewo ciąży obowiązek przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na tym terenie.
Wyrokiem z 10 maja 2022 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 144/22, WSA w Białymstoku uchylił te decyzje stwierdzając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił, że ustalenia organów nie są zbieżne z wnioskami opinii biegłego hydrologa sporządzonej [...] listopada 2021 r. w sprawie cywilnej [...]. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organom skonfrontować wnioski zawarte w opinii z ustaleniami poczynionymi we własnym zakresie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 17 listopada 2022 r. nr BI.ZPU.3.534.21.2022.KG organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie przywrócenia funkcji urządzeń wodnych: rowu melioracyjnego RL-4 i RL-2 na działce [...], obręb [...], gmina Węgorzewo nakazał A. P.:
I. przywrócenie funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego RL-4 od granicy z działką nr [...] do rowu RL-2;
II. przywrócenie funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego RL-2 od granicy z działką nr [...]do wylotu dreny;
III. ustalono termin wykonania prac do 30 kwietnia 2023 r.;
IV. określono parametry rowów melioracyjnych: szerokość w dnie od 0,5 m do 1,5 m; głębokość rowu min 0,6 m do odkrycia wylotów drenów; skarpy rowu wyprofilowane i obsiane mieszanką traw;
V. zobowiązano właścicielkę działki do utrzymania w stałej sprawności zinwentaryzowanej urządzeń wodnych, tj. rowów melioracyjnych RL-2 i RL-4.
Decyzja ta została wydana na podstawie następujących ustaleń:
- w ewidencji urządzeń melioracyjnych na działce znajdują się rowy melioracyjne otwarte RL-2 i RL-4;
- z opisu użytku w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów wynika, że na działce znajdują się grunty pod rowami W-ŁIV o powierzchni 0,0093 ha i W-ŁVI o powierzchni 0,1085 ha.
Organ wskazał, że do prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2020 r. zobowiązane są jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a nie Starostwa Powiatowe. Rów RL-4 znajduje się na mapach ewidencyjnych, nie został z nich zdjęty wg kompetencji i właściwości "starego prawa wodnego" a potwierdzeniem na istnienie tego rowu jest wypis z rejestru gruntów wskazujący na istnienie na działce dwóch rowów melioracyjnych. Dlatego też organ stwierdził, że zapis z opinii biegłego sądowego o zaniku rowu RL-4 nie znajduje potwierdzenia w aktualnych ewidencjach.
Zdaniem organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu i kierunek grawitacyjnego napływu wód powierzchniowych na działkę [...]spadkami w obniżony rejon działki, rowy melioracyjne RL-2 i RL-4 muszą być utrzymywane w należytym stanie oraz oczyszczane w taki sposób, aby zachowana była ich przepustowość. Tylko regularne podejmowane działania zapobiegnie powstawaniu w okresach opadowo - roztopowych rozlewisk i mokradeł. Dlatego stwierdzono, że regulacja zawarta w art. 191 ustawy, ma zastosowanie do rowów melioracyjnych na działce nr [...], które powinny pełnić swoją funkcję.
Decyzja ta została uchylona decyzją z 18 stycznia 2023 r. nr Bi.RPU.533.12.2022.AK. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, gdyż nie ustalono stanu faktycznego sprawy, tj. w dalszym ciągu nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy opinią biegłego z której wynika, że rowu melioracyjnego RL-4 na działce nie ma a ewidencją z której wynika, że na działce znajdują się rowy melioracyjne otwarte RL-2 i RL-4.
Trzecią decyzją z w sprawie wydaną 20 czerwca 2023 r. nr BI.ZPU.3.534.5.2023.KG umorzono postępowanie w sprawie w całości. Organ rozstrzygnięcie sprawy rozpoczął od ustalenia, jakie urządzenia melioracji wodnych widnieją w ewidencji urządzeń melioracyjnych i zmeliorowanych gruntów na działce [...] i stwierdził, że według tej ewidencji na działce znajdują się rowy RL-2 i RL-4. Z opisu użytku w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów wynika, że na działce znajdują się grunty pod rowami W-ŁIV o powierzchni 0,0093 ha i W-ŁVI o powierzchni 0,1085 ha. Wskaznao, że w trakcie ponownie przeprowadzonych oględzin 30 marca 2023 r., właścicielka działki przedłożyła kopię mapy ewidencyjnej pobranej 29 marca 2023 r. ze Starostwa Powiatowego w Węgorzewie. Po stwierdzeniu, że oznaczone na mapie użytki WŁV i WŁIV nie znajdują pokrycia z ewidencją urządzeń melioracyjnych będącej w posiadaniu organu (na mapie brak jest użytku oznaczonego WŁ w kierunku działki nr [...], co wskazuje na brak rowu RL-4) organ przystąpił do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy posiadaną ewidencją a mapą pozyskaną ze Starostwa. W tym celu odnaleziono archiwalne dokumenty z Zasobów Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Giżycku. W zasobach tych znaleziono wykaz urządzeń i budowli – melioracji szczegółowych wsi [...]. Według informacji z wykazu rowy RL-2 i RL-4 zostały zdjęte z ewidencji. Potwierdzenie tego znaleziono w książce ewidencji urządzeń wodno – melioracyjnych Gminy Węgorzewo, gdzie w roku 1986 wykreślono 441 metrów rowów melioracji szczegółowych. Organ stwierdził, że powyższe wyjaśnia rozbieżności między ewidencją urządzeń melioracyjnych a mapami ewidencyjnymi znajdującymi się w zasobach Starostwa i stanowi dowód na nieistnienie rowu RL-4. Natomiast przebieg rowu RL-2 zgadza się z mapą urządzeń ewidencyjnych. Jednak brak konserwacji rowu RL-2 na działce leśnej uniemożliwia przeprowadzenie jego konserwacji na działce [...], oznaczonego na mapie ewidencyjnej jako WŁ-VI. Zdaniem organu przywrócenie jego funkcji byłoby nieuzasadnione i nie przyniesie pożądanych efektów. Aby poprawić stosunki wodno-powietrzne na gruntach należy wykonać inwestycję polegającą na wykonaniu nowych urządzeń melioracyjnych. Przy czym wskazano, że w związku z lokalizacją urządzeń melioracyjnych na obszarach objętych formami ochrony przyrody, przed realizacją zamierzonej inwestycji należy wystąpić do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem, czy inwestycja nie narusza zakazów obowiązujących na ustanowionych formach ochrony przyrody.
Mając powyższe na uwadze tym razem organ pierwszej instancji stwierdził, że art. 191 ustawy, w związku z wykreśleniem rowów melioracyjnych RL-2 i RL-4 w latach 80-tych z wykazu urządzeń melioracyjnych, nie znajduje zastosowania.
Organ odwoławczy decyzją z 28 lipca 2023 r. nr BI.RPU.533.11.2023.AK uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z tego powodu, że nadal nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Organ drugiej instancji stwierdził, że oględziny w terenie ujawniły, że na rozpatrywanym terenie rowy RL-2 i RL-4 nie istnieją. Z uwagi na ujawnienie braku części urządzeń wodnych organ pierwszej instancji nie poczynił szczegółowych rozeznań, czy we wskazanym w decyzji czasie – w roku 1986 – tj. w czasie wykreślenia z ewidencji urządzeń melioracji wodnych przedmiotowych urządzeń nie obowiązywały przepisy, które nakładałyby obowiązek uzyskania na likwidację stosownych pozwoleń wodnoprawnych. Następnie organ nie ustalił, czy likwidacja przedmiotowych rowów była zgodna z ustawą - Prawo wodne z 1974 r. bądź innymi przepisami obowiązującymi w owym czasie. Wobec powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu, nakazano określić czasokres prac likwidacyjnych rowów a następnie na podstawie poczynionych działań stwierdzić, która z ustaw obowiązywała w chwili ich likwidacji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nakazano także wyjaśnić założenie funkcji, jaką miałyby pełnić rowy na działkach objętych wnioskiem.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w Giżycku decyzją z 22 marca 2024 r. nr BI.ZPU.3.534.29.2023.KP ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące przywrócenia funkcji urządzenia wodnego rowu melioracyjnego RL-4 i RL-2 na działce nr [...] obręb [...], gmina Węgorzewo.
W toku tego postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się z pytaniem do Nadleśnictwa Giżycko i Starostwa Powiatowego w Węgorzewie o dokumentację posiadaną w zasobach archiwalnych odnośnie działek [...] i [...]. Pismo dotyczyło udzielenia wyjaśnień o posiadanych mapach lub wykazach zmian ewidencyjnych wskazujących na historię działek. W odpowiedzi Nadleśnictwo Giżycko poinformowało, że w zasobach brak jest dokumentów wskazujących na fakt, aby działka nr [...]była kiedykolwiek z zarządzie Nadleśnictwa. Natomiast działka nr [...]znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa kilkadziesiąt lat, aczkolwiek brak jest danych o urządzeniach melioracyjnych znajdujących się na tej działce. Z kolei Starostwo Powiatowe w Węgorzewie przesłało kopie dokumentacji z 2008 r. z informacją, że aktualizacji gruntów wsi [...] dokonano w 1975 r., celem przekazania gruntów do Nadleśnictwa Giżycko w 1986 r. Dołączono również mapę projektu podziału działki [...] z 11 maja 2000 r. Zgodnie z tym dokumentem rów RL-4 na mapie nie widnieje.
Organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z ewidencją melioracji wodnych prowadzoną przez Wody Polskie na działce nr ewid. [...] obręb [...], gm. Węgorzewo zaznaczone są urządzenia melioracyjne: rowy RL-4 i RL-2, jednak w rzeczywistości w terenie na działce nr ewid. [...] brak jest widocznych rowów melioracyjnych. Powtórzono, że w archiwalnych dokumentach znaleziono wykaz urządzeń i budowli - melioracji szczegółowych wsi [...]. Według informacji z wykazu rowy RL-2 i RL-4 zostały zdjęte z ewidencji. Potwierdzenie tego znaleziono w książce ewidencji urządzeń wodno-melioracyjnych Gminy Węgorzewo, gdzie w roku 1986 wykreślono 441 metrów rowów melioracji szczegółowych (tabela w aktach sprawy). Nadto z ustaleń biegłego SO w Białymstoku w opinii z 16 listopada 2021 r. oraz opinii uzupełniającej z 19 lipca 2022 r. wynika że rów RL-4 uległ zanikowi i został zdjęty z ewidencji urządzeń melioracyjnych, a rów RL-2 jest w stanie niewłaściwym, brak zachowanej linii rowu. Z ustaleń przeprowadzonych przez organ również wynika, że na działce [...]brak jest widocznych rowów a teren uległ naturalizacji, przywrócony został ekosystem i naturalna retencja.
Organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowy teren zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, w których obowiązują przepisy o ochronie przyrody. W związku z tym w przypadku prowadzenia prac polegających na melioracjach wodnych lub też innych działań obejmujących roboty ziemne mogących zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe należy dokonać zgłoszenia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Nadto działka nr [...]pokrywa się z obszarem Natura 2000 Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 - Jezioro [...] (kod obszaru [...]) utworzonym na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 5 września 2007 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 na której obowiązuje Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków. W ocenie organu prace melioracyjne mogą przyczynić się do eutrofizacji wód, zmniejszenia przeźroczystości wód, potencjalnego niszczenia legowisk ptaków.
W następnej kolejności organ dokonał analizy przepisów obowiązujących w roku wykreślenia rowów melioracyjnych z ewidencji urządzeń melioracyjnych i wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne z 1974 r. rowy były urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, a tym samym były objęte zwolnieniem wynikającym z § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Na mocy ww. rozporządzenia likwidacja urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że na działce nr [...]nie istnieją już urządzenia wodne w postaci rowów melioracyjnych lub są one w zaniku. W związku z tym przyjęto, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2020 r., II SA/Bd 944/19 z następującą tezą: "Całkowity zanik rowu stanowi w istocie jego likwidację. (...), nałożenie obowiązków na mocy art. 191 ustawy - Prawo wodne w sprawie niewłaściwego utrzymania urządzenia wodnego może obejmować jedynie istniejące fizycznie urządzenia wodne. (...) zaprzestanie konserwacji rowów doprowadziło do ich naturalnej likwidacji (...). Nie zaistniała zatem podstawowa przesłanka do nałożenia obowiązków w trybie art. 191 ustawy - Prawo wodne, tj. istnienia na danym terenie urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne nie istnieje - nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego". A także wyrok WSA w Białymstoku z 19 października 2023 r., II SA/Bk 663/23, w którym zdaniem organu, wyrażono podobne stanowisko, tj.: "Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 ustawy - Prawo wodne, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stanem konkretnego urządzenia wodnego a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. Nakazanie właścicielowi urządzenia przywrócenia jego funkcji, wykonania urządzeń zapobiegających szkód lub likwidację szkód może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty. Decyzja wydawana na gruncie tego przepisu zwana jest decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym wydawanych na gruncie tego przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód".
W oparciu o te orzeczenia organ pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem skorzystania z dyspozycji art. 191 ust. 1 ustawy i wydania decyzji nakazującej właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, jest ustalenie w prowadzonym postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia; po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie.
Przenosząc te uwagi te uwagi na grunt niniejszej sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że zostały spełnione następujące przesłanki:
- zarówno oględziny w terenie jak i dostępne materiały archiwalne wskazują, że na działce nr ewid. [...] brak jest widocznych rowów melioracyjnych;
- jeżeli urządzenie wodne nie istnieje - nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego;
- trwała i nieodwracalna utrata funkcji lub brak urządzeń wodnych na ww. działce wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 191 ust. 1 ustawy. Dlatego, zdaniem organu, nie ujawniły się okoliczności mogące stanowić podstawę do władczego działania organu poprzez sformułowanie wobec właścicieli urządzeń wodnych stosownych nakazów.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. D. (właściciel działki nr [...]) i wskazał, że na działce nr [...]znajdują się rowy i drenaże dochodzące do tych rowów wciąż aktywne i wykazane na mapach. Zarzucił, że w sprawie nie wzięto pod uwagę drenów dochodzących do tej działki a także wyroku wydanego w sprawie [...]. Zdaniem odwołującego jeżeli właściciel działki nr [...]nie konserwował urządzeń melioracyjnych RL-2 i RL-4 przez wiele lat i doprowadził tym do zatapiania innych działek to umorzenie w całości przywrócenia funkcji urządzeń rowów melioracyjnych jest działaniem na szkodę mieszkańców wsi [...], przez które przebiegają urządzenia melioracyjne wykazane na mapach jak i w sądzie w sprawie [...]. Odwołujący zarzucił, że decyzje dotyczące przywrócenia urządzeń melioracyjnych na działce nr [...]i [...] były zawsze wydawane nie zgodnie z dokumentacją i ze stanem faktycznym na działkach.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku decyzją z 27 maja 2024 r. nr BI.RPU.533.11.2023.MB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Wskazano, że decyzja wydana na gruncie art. 191 ust. 1 i 2 ustawy ma na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie tego przepisu jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powodują pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz które nie wyrządza szkód. Natomiast zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Warunkiem umorzenia postępowania jest zatem brak przedmiotu postępowania administracyjnego.
W sprawie niniejszej oględziny w terenie ujawniły, że na rozpatrywanym terenie rowy są w zaniku lub w ogóle nie istnieją. Z uwagi na ujawnienie braku części urządzeń wodnych organ pierwszej instancji poczynił rozeznania, w jakiej dacie doszło do zaniku poszczególnych urządzeń wodnych (rowów), celem ustalenia, jakie w owym czasie obowiązywały przepisy oraz czy i jakie obowiązki nakładały. Następnie organ ustalił, czy likwidacja przedmiotowych rowów była zgodna z ustawą - Prawo wodne z 1974 r. Oceniono, że prawidłowo w sprawie określono czasokres prac likwidacyjnych rowów, a następnie stwierdzono, która z ustaw obowiązywała w chwili ich likwidacji. Organ pierwszej instancji również ustalił, że zgodnie z 18 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo wodne, przez urządzenia wodne rozumiało się urządzenia melioracji wodnych. Według art. 91 urządzenia melioracji wodnych dzielono na podstawowe i szczegółowe, przy czym do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczono m.in. cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) nawadniające i odwadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu. Zgodnie z art. 90 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. urządzeniami melioracji wodnych były urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1974 r. stanowił, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń (a zatem także do likwidacji).
Poczyniono ustalenia, że na działce nr [...] brak jest urządzeń wodnych bądź urządzenia te są w zaniku. Na mocy przepisów ustawy z 1974 r. - Prawo wodne likwidacja tych rowów nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i jest zgodna z prawem. Rowy te nie służą już do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Aby urządzenia melioracji wodnych mogły spełniać swoje zadania nie wystarczy samo ich istnienie, muszą być utrzymywane w należytym stanie, w taki sposób, aby zachowana była ich przepustowość.
Z zebranego materiału dowodowego organu pierwszej instancji, wynika, że w toku postępowania podjęto wszystkie wymagane czynności faktycznie, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a następnie skutkowało wydaniem decyzji na wskazanej podstawie prawnej.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. D. i zarzucił naruszenie:
a) art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 191 ust. 5 ustawy oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1974 r. - Prawo wodne w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem;
b) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
c) art. 6, 7 i 8 K.p.a. polegające na niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego rowów RL-2 i RL-4 oraz wpływu ich prawidłowego funkcjonowania na nieruchomości sąsiednie jak również ich faktycznego występowania na nieruchomości [...], w związku z błędną wykładnią powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, jak również całkowite zignorowanie obowiązku utrzymania urządzeń melioracyjnych przez właścicieli nieruchomości, co powinno skutkować obowiązkiem utrzymania nakazania przywrócenia funkcji urządzenia melioracyjnego;
d) art. 75, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, polegające na pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznych i uzasadnionych czynności do podjęcia w kontekście utrzymania urządzeń melioracyjnych, ich faktycznego występowania oraz skutków decyzji jakie implikuje brak przedmiotowych urządzeń dla okolicznej ludności
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w sprawie dano prymat interesowi właściciela działki [...]marginalizując słuszny interes właścicieli działek sąsiednich oraz wpływ decyzji na środowisko naturalne. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołał się na regulację zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1974 r. - Prawo wodne, który stanowił, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń. W związku z ustaleniami organu o częściowym braku bądź stopniowym zaniku tych urządzeń na działce [...]uznano, że likwidacja tych urządzeń jest zgodna z prawem i nie wymagała pozwolenia wodnoprawnego, podkreślając, że spełnianie swoich zadań przez istniejące tam rowy warunkuje nie samo ich istnienie, a konieczność utrzymania ich w należytym stanie, tj. utrzymanie przepustowości.
Zdaniem skarżącego brak konserwacji rowów RL-2 i RL-4 na działce [...], nie upoważnia do ich likwidacji, ponieważ w momencie likwidacji pełniły one swoją funkcję, być może w sposób niecałkowity i przy zachowaniu niewłaściwych parametrów, co jest zgodne z decyzją BI.ZPU.3.534.21.2022.KG. Nota bene z ewidencji prowadzonej przez Wody Polskie z 2021 r. wynika, że rów RL- 2 i RL- 4 są na mapach jak i w ewidencji. Organ wydając decyzję pominął doniosłą okoliczność, a mianowicie taką, że likwidacja urządzeń wodnych jest uzasadniona w przypadku, gdy na ich miejsce powstają nowe, przejmujące ich funkcję, lub obszar oddziaływania zmienia całkowicie swoje przeznaczenie, np. obszar użytkowany rolniczo staje się siedliskiem przyrodniczym chronionych, rzadko występujących gatunków roślin i zwierząt, które przez lata zasiedliły dany teren w wyniku postępującego uwstecznienia funkcji rolniczej obszaru. W tym przypadku jednak obszar oddziaływania rowów RL-2, RL-4 na działce [...]stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną i pełni tę samą funkcję od wielu lat. A w wyniku utrudnienia odpływu poprzez likwidację urządzeń wodnych w postaci rowu RL-2 i RL-4 obszar ten jest zalewany wodami roztopowymi i opadowymi niemal każdego roku. Wskazano, że w piśmie z 16 sierpnia 2017 r. Starostwa Powiatowego w Węgorzewie, na podstawie kontroli na działkach [...], [...], [...], stwierdzono, że na działce [...], [...] występuje niedrożność rurociągu drenarskiego cp 7,5 cm, aż do działki [...], gdzie wpada do rowu melioracyjnego. Ustalono, że właściciel działki M. D. dokonał usunięcia zatkanego drenażu wykonując wykop. Stwierdzono również brak konserwacji urządzeń melioracyjnych - rowów RL-2, R-L4 na działce [...], co potwierdza ciągłość układu melioracji na tym obszarze i konieczność ich utrzymania. Nadto na istnienie tych rowów wskazuje treść decyzji z 17 listopada 2022 r., którą nakazano - właścicielce działki [...], przywrócenie funkcji istniejących urządzeń wodnych w postaci rowów RL-2 i RL-4 a także treść pisma z 11 czerwca 2024 r. Burmistrza Węgorzewa, w którym zobowiązano się do konserwacji urządzeń wodnych na działce [...], stanowiącej własność gminy Węgorzewo, wykazując tym samym konieczność funkcjonowania ciągłości melioracji na działkach [...], [...] i [...]. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana w oderwaniu od wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego z którego wynika istnienie ciągłości urządzeń melioracyjnych na działkach [...], [...] i [...].
Dodatkowo, zdaniem skarżącego, organ powinien zastosować regulację zawartą w art. 234. ust. 3 ustawy i ewentualnie nakazać właścicielowi działki [...]zastosowanie urządzeń zapobiegających szkodom np. nowo wykonanych rowów melioracyjnych lub podziemnego rurociągu drenarskiego o średnicy cp 250 mm. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z melioracyjną praktyką inżynierską średnica rurociągu drenarskiego wynosząca 7,5 cm, która widoczna jest na wylotach [...]wskazuje na to, że są to zbieracze. Zbieracze zaś odbierają wody drenarskie z sączków, stanowiących początkowe odcinki sieci drenarskich. Zazwyczaj długość sieci drenarskiej w postaci sączków, znajdujących się powyżej zbieraczy wynosi przynajmniej 250 m. Świadczy to o tym, zdaniem skarżącego, że sieć drenarska jest bardziej rozbudowana niż pokazują mapy melioracji tego terenu. Według obecnego stanu wiedzy właściwie wykonana i konserwowana sieć drenarska może funkcjonować nawet 100 lat bez potrzeby jej wymiany na nową.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a., gdyż istnieje substrat postępowania. Konieczne zaś w sprawie jest zobowiązanie do przywrócenia funkcji urządzenia wodnego rowu melioracyjnego RL-4 i RL-2 na działce [...]ob. [...], gm. Węgorzewo.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 26 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sprawie cywilnej były sporządzone 2 opinie. W aktach administracyjnych znajduje się tylko jedna opinia. Pominięto opinię A. Ż., która zawiera inne wnioski, niż opinia dołączona do akt administracyjnych biegłego W. Ż. Pełnomocnik przedłożył opinię biegłego A. Ż. i uzasadnienie wyroku sądu cywilnego w sprawie [...] wyrok jest nieprawomocny, apelacja ma być rozpoznana 30 września 2024 r. Zdaniem pełnomocnika zestawienie tych dokumentów wskazuje, że substrat postępowania niniejszego istnieje, a zatem nie zasługuje ono na umorzenie. Zły stan rowów skutkuje tym, że działka skarżącego jest zalewana i nie ma on możliwości prowadzenia normalnej działalności rolniczej.
Skarżący wyjaśnił, że gdyby rowy były utrzymane w należytym stanie, to woda opadowa z drenażu z działki [...] swobodnie by spływała i nie tworzyłaby zastoisk i rozlewisk na działce nr [...] skarżącego. Okazał dokumentację zdjęciową z lutego 2024 r., z której wynika, że na działce [...] znajdują się zastoiska wody. Dokumentacja fotograficzna stanowi załącznik do protokołu oględzin sporządzonego w dniu 15 lutego 2024 r. w sprawie dotyczącej działki [...], która to sprawa została wyłączona do odrębnego postępowania ze sprawy niniejszej. Skarżący wskazał, że na jego działce nr [...] aktywne są 3 drenaże, z których jeden jest ujawniony w ewidencji Wód Polskich, drugi jest ujawniony przez Starostwo Powiatowe w Węgorzewie, a trzeci przez biegłego. Drenaże te przebiegają przez tę działkę i idą do rowu RL-4. Podniósł także, że zalewane są płody rolne składowane na działce [...].
Zdaniem pełnomocnika skarżącego z uwagi na rozdzielenie spraw, dokumentacja przedstawiana przez skarżącego jest arbitralnie dołączana do jednej albo drugiej sprawy, co powoduje niekompletność dokumentacji w sprawie niniejszej.
Pełnomocnikowi organu okazano wykaz melioracji szczególnej znajdujący się w aktach, na który powołują się organy, na dowód wykreślenia przedmiotowych rowów z ewidencji w 1986 r. Odnosząc się do tego dokumentu pełnomocnik stwierdził, że nie potrafi określić, w którym roku nastąpiło to wykreślenie 1986 czy 1987 oraz, czy wykreśleniu podlegały rowy RL- 4 i RL- 2 (w wykazie tym wskazana jest tylko wielkość 441).
Uczestniczka postępowania (właścicielka działki nr [...]) oświadczyła, że działkę tę nabyła w 2003 r., rowu RL- 4 na działce nie było, a RL- 2 był w stanie zanikającym. Nieprawdą jest, że skarżący drenażem z działki [...] odprowadza wody opadowe, ale ścieki bytowe z gospodarstwa rolniczego znajdującego się na tej działce. Odbudowanie przez nią górnego odcinka rowu RL- 2 oznaczałoby, że na jej działce znalazłyby się te ścieki, gdyż Lasy Państwowe twierdzą, że na ich działce nie ma dalszego odcinka RL-2, który to odcinek łączy się z rowem RL, który bezpośrednio odprowadza wody do jeziora. Gdyby był, to do jeziora odprowadzane byłyby ścieki bytowe, tak jak stwierdził to WIOŚ w Olsztynie Delegatura w Giżycku 30.03.2023 r. Sprawa w tym zakresie jest w toku. Ewentualne odtworzenie rowu RL-4 musiałoby przebiegać w innym miejscu, niż jego pierwotny przebieg wynikający z ewidencji poniemieckiej.
Pełnomocnik skarżącego powołał się na decyzję z 17 listopada 2022 r., w której zawarto stwierdzenie że Lasy Państwowe zaproponowały skarżącemu wydzierżawienie działki leśnej celem zapewnienia ciągłości rowów, tj. odcinka rowu RL-2 i RL. Przedłożył pismo z 6 października 2023 r. WIOŚ i wskazał, że stwierdzono nieczystości, ale z konkluzji tego pisma wynika, że nieczystości pochodzą z gospodarstwa [...] 8, które nie jest własnością skarżącego.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, to jest opinii biegłego, uzasadnienia wyroku [...], pisma WIOŚ, a także przesłanych do akt sprawy na żądanie sądu decyzji z 18 stycznia 2023 i 20 czerwca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku z 27 maja 2024 r. nr BI.RPU.533.11.2023.MB, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku z 22 marca 2024 r. nr BI.ZPU.3.534.29.2023.KP, umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego rowu melioracyjnego RL-4 i RL-2 na działce nr [...]obręb [...], gmina Węgorzewo.
Przed uzasadnieniem merytorycznym sąd poczyni kilka uwag natury porządkującej sprawę. Po pierwsze wskazać należy, że postępowanie w sprawie toczy się od 2021 r. a zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją, w tym drugą umarzającą postępowanie. Dwie pierwsze decyzje miały charakter merytoryczny i nakazywały przywrócenie funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego. Pierwsza decyzja dotyczyła nie tylko działki nr [...]ale także działki [...]. Była ona kontrolowana przez sąd administracyjny, który wyrokiem z 10 maja 2022 r. (II SA/Bk 144/22), uchylił decyzje organów obydwu instancji z uwagi na naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Druga decyzja merytoryczna dotyczyła już tylko działki nr [...]i nakazywała przywrócenie funkcji dwóch rowów na tej działce RL-4 (od granicy z działką nr [...] do rowu RL-2) oraz rowu Rl-2 (od granicy z działką nr [...]do wylotu dreny). Przekazane przez organ akta administracyjne rozpoczynają się od decyzji kasacyjnej z 28 lipca 2023 r. uchylającej pierwszą decyzję umarzającą postępowanie. W aktach brak było drugiej decyzji merytorycznej i rozstrzygnięcia organu drugiej instancji dotyczącego tej decyzji, jak również brak było decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie po raz pierwszy. W związku z tym na etapie postępowania sądowego zwrócono się do organu pierwszej instancji o udzielenie informacji, czy decyzja z 17 listopada 2022 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną oraz o przesłanie pierwszej decyzji umarzającej postępowanie. W odpowiedzi nadesłano pierwszą decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z 20 czerwca 2023 r., która została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez organ odwoławczy drugiej decyzji merytorycznej wydanej w sprawie (decyzja organu odwoławczego z 18 stycznia 2023 r. także przesłana przez organ na żądanie sądu).
Dopiero na skutek uzupełnienia akt sprawy przez sąd można było ustalić ciąg zdarzeń zaistniały w sprawie niniejszej. Zauważyć przy tym należy, że o ile początkowo postępowanie toczyło się w stosunku do obydwu działek nr [...]oraz działki nr [...], to już począwszy od drugiej decyzji postępowanie to zostało ograniczone tylko do działki nr [...]. Jak podał pełnomocnik skarżącego na rozprawie, sprawy zostały rozdzielone i prowadzi się dwa odrębne postępowania w stosunku do tych działek. Takie rozdzielenie, zdaniem pełnomocnika, skutkuje tym, że dokumentacja przedstawiana przez skarżącego jest arbitralnie dołączana do jednej albo drugiej sprawy, co powoduje niekompletność dokumentacji w sprawie niniejszej. Powód rozdzielenia tych spraw nie wynika z akt przekazanych do sądu. Kolejna kwestia niekompletności akt dotyczy wykazu urządzeń i budowli - melioracji szczegółowych wsi [...]. Z wykazu tego miało wynikać, że rowy RL-2 i RL-4 zdjęto z ewidencji. Pełnomocnik organu odnosząc się na rozprawie do tego dokumentu nie potrafił na jego podstawie określić w którym roku nastąpiło wykreślenie czy był to rok 1986, czy 1987 oraz czy wykreśleniu podlegały przedmiotowe rowy (z wykazu wynika jedynie wielkość– 441 m). Dopiero po zamknięciu rozprawy pełnomocnik organu w piśmie procesowym z 3 października 2024 r. nazwanym jako "załącznik do protokołu z rozprawy z dnia 26.09.2024 r." przedłożył scan mapy działki nr [...], na której widoczne są znaki skreśleń na rowach RL-2 i RL-4 (wskazując, że znakiem x kiedyś praktykowano wykreślenie rowu z ewidencji) na okoliczność tego, że rowy te zostały wykreślone z wykazu w latach 80-tych ubiegłego wieku oraz dokument pt.: "Wykaz urządzeń i budowli – melioracji szczegółowej dot. Wsi [...] Gmina Węgorzewo Obiekt nr 27" z którego wynika, że m.in. rowy RL-2 i RL-4 – zostały wykreślone. Poinformowano przy tym, że wykaz ten znajduje się w aktach drugiej sprawy dotyczącej działki [...].
Odnosząc się do tych okoliczności podnieść należy, że zgodnie z art. 54 § 2 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przesłanie sądowi niekompletnych i nieponumerowanych akt administracyjnych, które – jak w przedmiotowej sprawie – zostały uzupełnione dopiero na wezwanie sądu, już samo w sobie jest dowodem niewłaściwego procedowania przez organ skarżony.
Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego stwierdzić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana co najmniej przedwcześnie, albowiem zbyt pochopnie utożsamiono wykreślenie rowów w latach 80-tych z wykazu urządzeń i budowli – melioracji szczegółowej z ich brakiem, a co za tym idzie z trwałą i nieodwracalną utratą ich funkcji. Przy czym, w ocenie sądu, stan faktyczny sprawy został przez organy ograniczony jedynie do fragmentu rzeczywiści występującej na gruncie (obejmującej tylko działkę nr [...] podczas, gdy szkoda w postaci podtapiania występuje także na działce skarżącego nr [...]). Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej konieczny jest szerszy kontekst stanu faktycznego, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone na podstawie art. 191 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W związku z tym należy poczynić wstępne zastrzeżenie, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie kwestia zmiany stosunków wodnych na gruncie na skutek zmiany funkcji urządzenia wodnego, a nie wszelkie kwestie związane ze zmianą stosunków wodnych. Stąd też wnioski skargi sformułowane na podstawie art. 234 ustawy nie mogły być uwzględnione. Wyjaśnić należy, że hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy, stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Przepis art. 191 stanowi lex specialis wobec art. 234 i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Zdaniem sądu, możliwa jest sytuacja równoległego procedowania w obydwu trybach przez właściwe organy. Kontroli sądu w sprawie niniejszej nie podlegały także kwestie rozstrzygane przez organy ochrony środowiska.
Jeżeli chodzi o regulację zawartą w art. 191 ustawy to wskazać należy, że dotyczy ona tzw. decyzji restytucyjnej. Instytucja decyzji restytucyjnej była także uregulowana w art. 64b ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Regulacja zawarta w art. 64b dotyczyła restytucji w węższym zakresie niż w aktualnie obowiązującym przepisie art. 191. Zgodnie z art. 64b w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego mógł, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Przepis ten dotyczył utrzymania urządzenia wodnego i na jego gruncie w orzecznictwie przyjmowano, że odbudowa nieistniejącego rowu nie stanowi prac utrzymaniowych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2018 r., II SA/Gd 58/18).
Treść aktualnie obowiązującego art. 191 ustawy, jest szersza od art. 64b i dotyczy nie tylko utrzymania ale także odtworzenia urządzenia wodnego o czym stanowi ust. 3 tej regulacji. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Ust. 2 tej przepisu stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Z kolei zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację. To rozwiązanie odnosi się do tych urządzeń, których funkcja nie jest znana, np. dotyczy to rowów, które istnieją kilkadziesiąt lat i nie wiadomo jaką spełniają rolę.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 191 zmierzać ma do ustalenia zaistnienia (kumulatywnie) następujących okoliczności. Po pierwsze: czy na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie: kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie: czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia, i po czwarte: czy następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Przesłanki te, jak wskazano powyżej, muszą być spełnione kumulatywnie i nie jest tak jak twierdzą organy, że podstawową przesłanką jest istnienie urządzenia wodnego (skoro przepis ten dopuszcza także odtworzenie urządzenia wodnego). Celem nadrzędnym decyzji restytucyjnej jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191, w przypadku wyrządzania szkód, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy niezrealizowaniem funkcji przez urządzenie wodne a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty.
W sprawie niniejszej organy po ustaleniu, że sporne rowy w latach 80-tych zostały wykreślone z wykazu urządzeń i budowli – melioracji szczegółowych w prosty sposób zestawiły ten fakt z utratą ich funkcji i stwierdziły, że toczące się w trybie art. 191 ustawy jest bezprzedmiotowe. Takie stanowisko w kontekście stanu faktycznego sprawy nie może być zaakceptowane.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującymi bezspornymi okolicznościami faktycznymi:
- na działkach nr [...]i [...] naruszone są stosunku wodne – obie działki są zalewane, znajdują na nich zastoiska i rozlewiska, na działce nr [...] podtapiane są płody rolne – czyli mamy do czynienia ze szkodą na gruncie;
- teren na którym położone są obie działki to typowa gmina wiejska, przeznaczenie tych działek jest rolne i nie uległo zmianie;
- lokalizacja działek to teren o naturalnym ukształtowaniu ze spadkiem z kierunku działki [...] do niżej położonej działki [...]. Stąd naturalne spływy powierzchniowe wód następują zgodnie z topografią kierunkową, tj. spływają w sposób grawitacyjny z działki nr [...];
- uczestniczka postępowania (właścicielka działek [...]i [...]) tylko czasowo, w sezonie letnim zamieszkuje w Pilwie. Jej nieruchomość przylega do jeziora [...]go, z działki nr [...] urządzony został kanał prowadzący do jeziora. Poza sezonem uczestniczka postępowania zamieszkuje w Szwajcarii;
- skarżący (właściciel działki nr [...]) prowadzi duże gospodarstwo rolne z nastawieniem na hodowlę bydła w ramach którego w latach 2016 -2017 wybudował nową oborę jak i płyty gnojowe. Siedziba gospodarstwa – budynki inwentarskie i mieszkalny umiejscowione zostały na wzniesieniu, co w naturalny sposób kieruje wody opadowe poza działkę skarżącego;
- odpływ wód powierzchniowych z działki [...]w kierunku do jeziora [...]był wspomagany systemem rowów melioracyjnych (prawdopodobnie poniemieckich), które wg inwentaryzacji z 1964 r. zostały wskazane na mapie i oznaczone RL, RL-1, RL-2, RL-3, RL-4. Na mapie tej dorysowane zostały również drenaże 1, 2, 3, 4, 5 które wg opisu zostały wykonane w ramach zagospodarowania użytków zielonych z funduszu rekultywacji;
- aktualnie stan rowów melioracyjnych na działce w terenie nr [...]przedstawia się następująco: istniejący ale w zaniku rów RL - 2 (odcinek górny rowu na działce [...]i odcinek środkowy po granicy działki [...]i [...]), istniejący rów RL- 3 po granicy z działką [...]i [...]i rów RL - 4, który uległ zanikowi;
- z dokumentacji archiwalnej wynika, że w latach 80-tych rowy RL-4 i RL-2 zostały wykreślone z wykazu urządzeń i budowli – melioracji szczegółowej dotyczącej wsi [...] (w okresie wykreślenia tych rowów nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne);
- rowy te nadal znajdują się w ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez Wody Polskie;
- z opisu użytku w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów wynika, że na działce znajdują się grunty pod rowami W-ŁIV i W-ŁVI, brak użytku oznaczonego WŁ w kierunku działki nr [...] odpowiadającego rowowi RL-4;
- na działce [...] wykonany został rurociąg drenażowy z wlotem przed wywyższoną drogą gruntową przy zabudowaniach gospodarskich (obory) z wylotem na działkę [...] oraz do przekopanego rowka przez drogę i dalej na działkę [...]. Istniejący na działce drenaż poniemiecki odwadniał piwnicę budynku mieszkalnego.
W takich okolicznościach faktycznych, zdaniem sądu, nie mógł znaleźć prostego przełożenia wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2020 r., II SA/Bd 944/19 i stanowić podstawy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Przede wszystko dlatego, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z jednoznaczną sytuacją, w której możemy przyjąć, że rowów na działce nie ma. Z jednej strony mamy bowiem dokumentację archiwalną z której rzeczywiście wynika, że w latach 80 – tych rowy zostały wykreślone z wykazu. Przy czym z uwagi na to, że w tym czasie nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne na likwidację rowu, nie znamy uzasadnienia tego wykreślenia. Mogło mieć ono charakter zupełnie arbitralny. Z drugiej strony na gruncie stwierdzono, w zaniku, ale istnienie górnego odcinak rowu RL-2 a nadto w ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez same Wody Polskie na działce znajdują się oba rowy. Po wtóre, nawet przy założeniu że rowy nie istnieją na działce to wyrażona teza ww. wyroku, że istnienie fizyczne rowu stanowi podstawową przesłankę w sprawie nałożenia obowiązków na mocy art. 191 ustawy, a zatem ustalenie jego nieistnienia wystarcza dla stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, nie mogła mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Takie założenie może znaleźć uzasadnienie w stanach faktycznych w których albo nigdy nie istniały rowy melioracyjne na danym gruncie, albo ich likwidacja nastąpiła na skutek zmiany przeznaczenia gruntu. Sąd przeanalizował w CBOSA wyroki sądów administracyjnych w których powoływano wyrok WSA w Bydgoszczy. Teza z tego wyroku była wykorzystywana właśnie w takich stanach faktycznych w których brak było jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej istnienie rowu (II SA/Po 151/24) lub rów przestał pełnić swoją funkcję, gdyż zadania rowu związane były wyłącznie z produkcją rolną na działce, która aktualnie utraciła taki charakter i została przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej (II SA/Sz 572/23 czy II SA/Ga 1[...]/23). Również w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyroku WSA w Białymstoku wydanym w sprawie II SA/Bk 663/23 akcentuje się to, że od momentu uruchomienia ujęcia wody zmianie uległ sposób wykorzystania gruntów, a co za tym idzie zmieniła się funkcja i cel rowów – nie służą one już regulacji stosunków wodnych i polepszania zdolności produkcyjnej gleby. Marginalnie nadmienić należy, że przytoczy przez organ fragment uzasadnienia tego wyroku dotyczy celu regulacji z art. 191 ustawy: "(...) Celem zaś nadrzędnym wydawanych na gruncie tego przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód" a nie potwierdzenia tezy ww. wyroku WSA w Bydgoszczy.
Z przytoczonych okoliczności faktycznych sprawy niniejszej wynika, że na działkach naruszone są stosunki wodne – doszło do powstania szkody. Rowy RL-4 i RL-2 na działce nr [...]istniały (na gruncie górny odcinek rowu RL-2 nadal istnieje ale jest w zaniku, a z ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez WP wynika, że na działce znajdują się obydwa rowy). Rowy te są elementem sieci melioracyjnej występującej na spornym terenie. Nie doszło do zmiany przeznaczenia działek, co mogłoby skutkować utratą funkcji tych rowów. W związku z tym, zdaniem sądu, nieprawidłowo ograniczono postępowanie do ustalenia, że rowy zostały wykreślone z wykazu w latach 80-tych a więc uległy likwidacji i odstąpiono od określenia funkcji tych rowów oraz ustalenia związku przyczynowego pomiędzy brakiem realizacji tej funkcji a naruszeniem stosunków wodnych na działkach [...] i [...]. Podnieść należy, że w dwóch pierwszych decyzjach merytorycznych akcentowano, że przywrócenie funkcji rowów jest niezbędne dla przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Również w decyzji kasacyjnej z 28 lipca 2023 r. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "nakazano wyjaśnić założenie funkcji, jaką miałyby pełnić rowy na działkach objętych wnioskiem".
W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu należy rozważyć czy w sprawie zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę do władczego działania organu poprzez sformułowanie wobec właścicielki działki nr [...]stosowanych nakazów na podstawie art. 191 ustawy. W tym celu organy określą jaką funkcję w stosunkach wodnych pełniły sporne rowy (określą funkcję pierwotną tych rowów) i ustalą czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niezrealizowaniem tej funkcji a szkodą powstałą na gruncie (zarówno na działce nr [...] i [...]). Sąd przy tym zauważa, że poniemieckie dreny łączące działkę skarżącego z rowami na działce nr [...]miały służyć odwadnianiu piwnicy pod budynkiem mieszkalnym na tej działce. Aktualnie stan zabudowy tej działki jest dużo bardziej intensywny. Dlatego organy powinny rozważyć, czy dla przywrócenia stosunków wodnych na spornym gruncie, decyzja restytucyjna powinna być jedynym wykorzystanym instrumentem prawnym, czy też zasadnym jest wdrożenie dodatkowych trybów.
Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c w zw. z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (300 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).