II SA/Bk 423/11

II SA/Bk 423/11 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2011-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 2307/11 - Wyrok NSA z 2012-06-29
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
art. 24 ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
Tezy
Uprawnień do udzielenia inspektorom pracy upoważnień do kontroli pracodawców nie można domniemywać ani wyprowadzać z zakresu obowiązków. Jest to uprawnienie wynikające wprost z ustawy, którego nie można wyprowadzać z aktów pozaustawowych ani modyfikować w zależności od sytuacji i potrzeb organu kontroli.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. kom. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pokontrolnych nakazów dotyczących przestrzegania przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącej "S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki Komandytowej w S. kwotę 1640 (słownie: tysiąc sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Decyzją z dnia [...].04.2011r. Okręgowy Inspektor Pracy w B. po rozpoznaniu odwołania spółki z o.o., spółki komandytowej "S." w S. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S., zawartych w nakazach: z dnia [...].02.2011r. (Nr [...]) oraz z dnia [...].02.2011r. (Nr [...]), orzekł o utrzymaniu w mocy kwestionowanych 10 decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrola PIP przeprowadzona w firmie skarżącej spółki w dniach 2, 4, 5, 6, 8, 9, 22.11.2010r., 15.12.2010r oraz 12, 13, 17, 26, 27.01.2011r. wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów BHP, których następstwem stały się wydane nakazy. W odwołaniu od kwestionowanych 10 decyzji, zawartych w dwóch nakazach, skarżąca spółka przede wszystkim podniosła zarzut braku skutecznego upoważnienia do kontroli udzielonego inspektorowi M. K., podpisanego przez Nadinspektora Pracy R. S. w zastępstwie Kierownika Oddziału PIP w S. K. H. i przy wykorzystaniu imiennej pieczęci kierownika oddziału oraz nieważności przedłużenia tego upoważnienia przez kontrolującego M. K. Zdaniem spółki z akt postępowania z protokołu kontroli powinny być usunięte wszystkie dowody zebrane w okresie działania bez skutecznego i ważnego upoważnienia w/w inspektora pracy. Spółka zarzucała też brak uzasadnienia faktycznego kwestionowanych decyzji skutkujący niewiedzą kontrolowanego o podstawie faktycznej decyzji z punktów 1, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 nakazu z dnia [...].02.2011r. oraz z pkt 12 nakazu z dnia [...].02.2011r. Strona podnosiła też, że utrudniono jej przygotowanie zastrzeżeń do protokołu kontroli nie doręczając wszystkich załączników, a także, iż nie zawiadomiono o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Spółka stwierdziła, że protokół kontroli nie został podpisany przez wszystkich kontrolujących inspektorów pracy, w tym przez tych kontrolerów, którzy skutecznie byli upoważnieni do kontroli. Zarzuciła też, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli. Zdaniem spółki trwała ona od 2.11.2010r. do 27.01.2011r., przy czym nie mają zastosowania przepisy MOP ani ustawy o PIP dotyczące przedłużonego czasu trwania kontroli, skoro prowadzący kontrolę inspektor nie posiadał skutecznego upoważnienia. Końcowo spółka stwierdziła, że mimo przeprowadzonych w trakcie kontroli badań środowiska pracy, spółka nie otrzymała wyników pomiarów, a przeprowadzone w dniu 28.02.2011r. tj. bezpośrednio po zakończeniu kontroli, badania czynników chemicznych w środowisku pracy, nie stwierdziły przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń oznaczonych substancji na badanym stanowisku pracy i ni stwierdzono przekroczeń jedności współczynnika łącznego narażenia, co przeczy niektórym ustaleniom inspektorów, jakoby zaistniało zagrożenie życia i zdrowia w firmie skarżącej spółki.
Nie uwzględniając odwołania, organ II instancji stwierdził, że upoważnienie udzielone inspektorowi M. K. zostało podpisane przez nadinspektora pracy, pełniącego w ramach zastępstwa obowiązki Kierownika Oddziału w S. W ramach zastępstwa kierownika oddziału, pełniący to zastępstwo nadinspektor pracy może, za aprobatą Okręgowego Inspektora Pracy, wydawać upoważnienia do kontroli. Kwestię zaś przedłużenia czasu trwania kontroli reguluje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, której przepisy wskazują, że przedłużenie kontroli jest dopuszczalne z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, wpisywanego przez organ kontroli do książki kontroli. Organ dodał przy tym, iż nawet, gdyby czynności kontrolne zostały wszczęte z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to przy braku sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 "c" ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można byłoby podważyć ustaleń kontroli i wydanych na ich podstawie decyzji. Przepisy o PIP, jak stwierdził Okręgowy Inspektor Pracy, nie nakładają obowiązku podpisywania protokołu kontroli przez wszystkie osoby biorące udział w kontroli. Każdy bowiem z inspektorów jest samodzielnym i niezależnym organem prowadzącym kontrolę, mającym uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Wymóg z art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest spełniony przez podpisanie protokołu z kontroli nawet przez jednego inspektora przeprowadzającego kontrolę. Niedoręczenie podmiotowi kontrolowanemu na czas załączników do protokołu kontroli, organ II instancji uznał za niedopatrzenie, niemające wpływu na wynik sprawy, a co do zarzutu braku uzasadnienia faktycznego dla decyzji, stwierdził, że treść decyzji znajduje oparcie w ustaleniach organu kontrolującego, co do których w odwołaniu nie przedstawiono konkretnych zarzutów. Organ odwoławczy uczynił wzmiankę o niekonsekwencji odwołującego się, który podważając ważność całego postępowania kontrolnego, kwestionuje jedynie część decyzji. Za bezprzedmiotowy organ uznał wniosek o dołączenie wyników badań czynników szkodliwych w środowisku pracy z uwagi na to, że dokonujące pomiarów Laboratorium Sekcji Badań Środowiska Pracy OIP w G. z przyczyn niezależnych od organów PIP przeprowadzających kontrolę, nie sfinalizowało pomiarów.
W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję, Spółka z o.o., Spółka Komandytowa "S." w S. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji ewentualnie o jej uchylenia w całości. Spółka podtrzymała w zarzuty odwołania akcentując brak ważnego i skutecznego umocowania do kontroli inspektora M. K., podpisanego pod kwestionowanymi nakazami oraz niedopuszczalność przedłużenia przez tegoż inspektora swego upoważnienia. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu niedopuszczalności przedłużenia upoważnienia, albowiem poruszył kwestię przedłużenia czasu trwania kontroli, która jest czym innym niż przedłużenie upoważnienia. Organ II instancji nie odniósł się też do zarzutu braku zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca spółka podkreśliła, jakie konsekwencje miało dla niej niedoręczenie wraz z protokołem kontroli wszystkich jego załączników. Brak zaś podpisania protokołu kontroli przez wszystkich inspektorów biorących udział w kontroli, stanowi – zdaniem skarżącego – naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o PIP. Wbrew stanowisku organu II instancji, niewniesienie przez spółkę sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84 "c" ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie legalizuje bezprawnych działań organu. Spółka wyraziła przy tym pogląd, że wręczenie kontrolującym sprzeciwu mogłoby napotkać trudności w uzyskaniu pokwitowania, czego dowodem była odmowa pokwitowania sprzeciwu wobec przedłużającej się kontroli. Spółka konsekwentnie podtrzymała zarzut braku uzasadnienia faktycznego dla kwestionowanych decyzji zwłaszcza w kontekście pozytywnych dla środowiska wyników pomiarów stężenia pyłów i substancji chemicznych w pomieszczeniu mieszalnika, który nakazano wyposażyć w urządzenia odpylające. W skardze zawarty został też zarzut naruszeń przepisów postępowania przy przesłuchaniu świadków, polegających na niedopuszczeniu przedstawicieli spółki do udziału przy czynnościach przesłuchania świadków. Zdaniem skarżącej spółki oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, stanowi ewidentne naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o działalności gospodarczej.
Okręgowy Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku strona skarżąca podniosła dodatkowy zarzut naruszenia art. 24 kpa poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania inspektor M. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skardze nie można odmówić słuszności albowiem utrzymanie w mocy kwestionowanych decyzji zawartych w pokontrolnych nakazach inspektora pracy, rzeczywiście nastąpiło z naruszeniem prawa.
Regulacje prawne dotyczące zasad i trybu kontroli przez organy inspekcji pracy pracodawców będących przedsiębiorcami, zawarte są w przepisach dwóch ustaw: ustawy z dnia 2.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447) i ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007r. Nr 89, poz. 589 ze zmianami). W postępowaniu zaś przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Kontrola zaskarżonych decyzji poprzez pryzmat postawionych zarzutów i w kontekście mających zastosowanie regulacji prawnych, prowadzi do wniosku o niezgodności z prawem działań organu.
Trafny jest najdalej idący zarzut braku ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli inspektora M. K. Upoważnienie to podpisane zostało w zastępstwie Kierownika Oddziału w S. OIP K. H. przez nadinspektora OIP R. S., który zgodnie z zakresem czynności zastępuje Kierownika Oddział OIP. Tymczasem przepisy art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie pozostawiają wątpliwości, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydają Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy oraz okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy a także kierownicy oddziałów OIP w randze nadinspektorów pracy, o ile zostali upoważnieni przez Okręgowego Inspektora Pracy do wydawania upoważnień do kontroli. Zastępcy kierowników oddziałów OIP w ogóle nie zostali wymienieni w katalogu podmiotów uprawnionych do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli. Uprawnień do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli pracodawców, nie można domniemywać ani wyprowadzać z zakresu obowiązków. Jest to uprawnienie wynikające wprost z ustawy, którego nie można wyprowadzać z aktów pozaustawowych ani modyfikować w zależności od sytuacji i potrzeb organu kontroli.
W konsekwencji braku skutecznego upoważnienia do kontroli udzielonego inspektorowi M. K., także dokonane przez tego inspektora "przedłużenie" własnego upoważnienia do kontroli należy traktować jako bezskuteczne. Niezależnie od tej przyczyny bezprawności "przedłużenia" umocowania do kontroli, zauważyć należy, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia upoważnienia do kontroli. Upoważnienie jest ważne przez określony w jego treści czas kontroli i z chwilą upływu wskazanego w upoważnieniu terminu zakończenia kontroli wygasa, w związku z czym kontynuowanie działań kontrolnych przez danego inspektora wymaga wystawienia nowego upoważnienia, oczywiście przez podmiot uprawniony ustawowo do wydawania upoważnień.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niepodpisanie protokołu z kontroli przez wszystkich inspektorów pracy przeprowadzających kontrolę. Przepis stanowi ogólnie o obowiązku podpisania protokołu kontroli przez inspektora pracy prowadzącego kontrolę oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. W sytuacji, gdy kontrolę przeprowadza kilku inspektorów pracy i ustalenia każdego z inspektorów stanowią "bazę" późniejszych nakazów, podpisanie się przez wszystkich inspektorów dokonujących ustaleń pod ich treścią, jest konieczne. Zauważyć na marginesie należy, iż opowiedzenie się za poglądem prezentowanym przez organ, iż wystarczające było podpisanie protokołu z kontroli wyłącznie przez inspektora M. K., prowadzi do niemożności zaakceptowania tego protokołu z racji braku skutecznego upoważnienia w/w inspektora do prowadzenia czynności kontrolnych, w konsekwencji także do podpisywania się pod ustaleniami pokontrolnymi.
Za trafny należy uznać także zarzut wydania nakazów przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie inspektor M. K. Z art. 79 "a" ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że do pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne a niebędących pracownikami stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika, chyba, że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. W odrębnej w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, nie została zniesiona instytucja wyłączenia pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto ustawa ta w zakresie prowadzonych przed organami PIP postępowań, odsyła – w kwestiach nieuregulowanych – do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu inspektor M. K., zrodziło po stronie organu obowiązek rozpatrzenia tego wniosku przed zakończeniem postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ ustosunkował się zaś do wniosku o wyłączenie zawartego w piśmie z dnia 31.01.2011r. (vide: kserokopia wniosku k. 75 -77 akt sądowych) dopiero w piśmie z dnia 2.03.2011r. (vide: kserokopia pisma k. 142 – 143 akt sądowych), a zatem po wydaniu nakazów z dnia [...].02.2011r. i z dnia [...].02.2011r. czyli po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Nastąpiło to przy tym w sytuacji, gdy decyzje z nakazu z dnia [...].02.2011r., kwestionowane przez skarżącą spółkę, zostały opracowane przez inspektora pracy M. K., co przyznał organ I instancji w treści pisma dołączonego do odwołania (vide: akta administracyjne).
Konieczność stosowania w postępowaniu przed organami PIP w kwestiach nieuregulowanych ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza także - wbrew stanowisku organu, - że decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych powinny zawierać uzasadnienie faktyczne, którego w kwestionowanych nakazach zabrakło. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mówiący o koniecznych elementach decyzji inspektora PIP, charakterystycznych dla decyzji inspekcji pracy, nie jest pełną regulacją w tym zakresie i nie wyłącza zasad ogólnych z art. 107 kpa. Utwierdza w tym treść art. 107 par. 2 kpa, który stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne – niż wymienione w art. 104 par. 1 kpa - składniki, które powinna zawierać decyzja. Odstąpienia od wynikającego z reguły ogólnej, obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji, dotyczy regulacja zamieszczona w art. 107 par. 4 kpa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, przy czym nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na sutek odwołania. Poszczególne decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych wymagały nawiązania do konkretnych ustaleń z protokołu kontroli, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Uniemożliwienie kontrolowanej spółce lub osobom przez nią upoważnionym uczestnictwa w czynnościach przesłuchania pracowników, jest w sprawie faktem przyznanym przez organ (vide: treść odpowiedzi na skargę) i stanowi oczywiste naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wprost stanowi, że czynności kontrolnych, do których także zalicza się przesłuchanie pracowników (vide: art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wyłączenie obowiązku zapewnienia udziału przy czynnościach kontrolnych osoby reprezentującej podmiot kontrolowany, nastąpić może jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustępie 2 – gim art. 80. Na żadną z okoliczności wyłączających obecność reprezentanta pracodawcy przy czynnościach przesłuchania pracowników, organ kontroli się nie powołał.
Nie jest wreszcie trafny argument organu, jakoby niezgłoszenie przez kontrolowanego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez PIP kontroli (sprzeciwu, o którym mowa w art. 84 "c" ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), było równoznaczne z sanowaniem naruszeń prawa przy czynnościach kontrolnych. Niewniesienie przez przedsiębiorcę sprzeciwu wobec kontroli, nie zamyka mu drogi do kwestionowania nakazów pokontrolnych i stawiania zarzutów naruszenia procedury kontroli.
Mając na uwadze powyższe należało podzielić argumentację skargi i uznać, że utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzja nakazów inspektora pracy, kwestionowanych przez spółkę, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Konsekwencją powyższego stało się uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi zrodziło obowiązek zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto sąd, stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Na kwotę zasądzonych kosztów złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej sześciokrotności minimalnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wynoszącej 240 złotych (6 x 240 = 1440). Z par. 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami) wynika, że podstawę zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego, stanowią stawki minimalne, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotność stawki minimalnej. Biorąc powyższą regulację pod uwagę sąd "skorygował" kwotę wynagrodzenia radcy prawnego wynikającą ze spisu kosztów.-