II SA/Bk 422/20

II SA/Bk 422/20 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 728/23 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Fundację "D." w W., uchyliło własną decyzję z 1[...] stycznia 2020 r. znak [...] i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zakładu produkcji peletu drzewnego na działce nr [...] w obrębie M.
II. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy N., po rozpoznaniu wniosku inwestora M. Ż., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie produkcyjnej - budowie budynku hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji peletu drzewnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie M. Z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestycję zaplanowano na Obszarze Chronionego Krajobrazu: "Puszcza B.", ale jej lokalizacja nie narusza zakazów sformułowanych w § 4 ust. 1 uchwały nr XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia tego Obszaru. Organ wskazał, że inwestor dysponuje decyzją Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a "działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" (s. 5 decyzji).
Następnie Fundacja "D." w W. oraz J. i M. J. wystąpili z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji środowiskowej, a także o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Do wniosków dołączyli odwołania. Wnioski zostały załatwione w sposób następujący:
- w przypadku Fundacji – postanowieniami z [...] lutego 2019 r. i z [...] lutego 2019 r. SKO w B. stwierdziło niedopuszczalność odwołań Fundacji z uwagi na brak interesu prawnego i nieuczestniczenie w postępowaniach przed organem pierwszej instancji o warunki zabudowy i o wydanie decyzji środowiskowej. Wyrokami z 27 czerwca 2019 r. w sprawach II SA/Bk 245/19 oraz II SA/Bk 243/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi Fundacji na ww. postanowienia Kolegium, a postanowieniami z 7 listopada 2019 r. – odrzucił wniesione przez Fundację skargi kasacyjne. Wyroki są prawomocne;
- w przypadku J. i M. J. – decyzjami z [...] lutego 2019 r. SKO w B. umorzyło postępowania odwoławcze z odwołań tych stron od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji środowiskowej - z uwagi na brak interesu prawnego odwołujących się. Skargi od tych decyzji zostały oddalone wyrokami z 27 czerwca 2019 r. wydanymi w tej samej dacie w sprawach II SA/Bk 246/19 i II SA/Bk 244/19. Wyroki są prawomocne.
III.1. Wnioskiem z [...] września 2019 r. Fundacja wystąpiła na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. oraz o dopuszczenie jej jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Wywiodła, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
(-) w oparciu o nieostateczną decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
(-) z naruszeniem art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie MI) przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,
(-) z naruszeniem § 3 i § 4 rozporządzenia MI przez przeprowadzenie w nieprawidłowy sposób analizy urbanistycznej, w tym wyznaczenie linii zabudowy.
Jako dodatkowe wady decyzji z [...] lipca 2018 r. Fundacja wskazała nieprecyzyjne oznaczenie przedsięwzięcia oraz brak jego charakterystyki.
W piśmie z [...] września 2019 r. Fundacja ograniczyła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy - wyłącznie z powodu jej wydania w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową (tj. wydaną zaledwie trzy dni przed ustaleniem warunków zabudowy).
2. Postanowieniem z [...] września 2019 r. znak [...] SKO w Białymstoku odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na to, że nie uzasadniają tego cele statutowe Fundacji.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak [...] SKO w B., orzekając na skutek wniosku Fundacji o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyliło własne postanowienie odmowne w całości. Przeanalizowało treść Statutu Fundacji, w tym § 10 ust. 1 i wywiodło, że kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (prowadząca do powstania zakładu produkcyjnego na obszarze podlegającym ochronie ze względu na walory przyrodnicze) jest merytorycznie powiązana z celami statutowymi Fundacji. Dlatego zaleciło Kolegium orzekającemu w pierwszej instancji, o ile nie stwierdzi innych przeszkód, aby "postanowiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N.".
Wyrokiem z 21 maja 2020 r. w sprawie II SA/Bk 81/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę od postanowienia Kolegium z [...] grudnia 2019 r. Wyrok jest prawomocny od 27 czerwca 2020 r.
IV. Decyzją z [...] stycznia 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy – uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wywiodło, że mimo powołania się przez skarżącą na przepisy art. 53 i art. 64 u.p.z.p. jednocześnie nie nastąpiło wskazanie przepisu, który miał zastosowanie w sprawie i został naruszony w sposób rażący. Zdaniem Kolegium, rażącym naruszeniem prawa nie jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o nieostateczną decyzję o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż decyzja środowiskowa ostatecznie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a dominujące w orzecznictwie i doktrynie rozumienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wymaga oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, która w sprawie nie zachodzi.
V. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Fundacja zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli,
2. art. 77 § 1 i 2 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego,
3. art. 80 K.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach,
4. art. 107 § 3 K.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności,
5. art. 156 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy.
W ocenie Fundacji, decyzja Wójta z [...] lipca 2018 r. została wydana nie tylko na podstawie nieostatecznej decyzji środowiskowej tego organu z [...] lipca 2018r., ale również na podstawie niepełnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Fundacji, oba naruszenia mają charakter rażący.
VI. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło własną decyzję z [...] stycznia 2020 r. w całości (pkt 1) oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy hali łukowej wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie M.
Skład Kolegium procedujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że ww. decyzja Wójta została wydana z kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy mogła być wydana, gdyby spełnione były wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co nie ma miejsca. Wymóg spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika z tego, że nie zachodzą przesłanki wyłączające te warunki sformułowane w ust. 2 (jest to inwestycja produkcyjna zaplanowana na terenie nieprzeznaczonym na taki cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o czym stanowi art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; w planie tym – uchwale Nr IX/41/85 Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia 4 października 1985 roku (Dz. Urz. Woj. Białostockiego Nr 13, poz. 193), zmienionym uchwałą Nr XXXIX/161/94 Rady Gminy N. z dnia 27 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Białostockiego Nr 12, poz. 64), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., działka nr [...], w obrębie M., była przeznaczone na cele rolne); w ust. 2a (nie jest to inwestycja celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony granicy państwowej); w ust. 3 (nie jest to linia kolejowa, obiekt liniowy i urządzenie infrastruktury technicznej); w ust. 4 (nie jest to zabudowa zagrodowa).
Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy wykazała, iż w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta o ustaleniu warunków zabudowy nie był spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika bowiem z dołączonej do akt sprawy części tekstowej oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez Wójta, w granicach obszaru wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poddanego następnie analizie, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W momencie wydawania przez Wójta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie było ani jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, uniemożliwiał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, iż zabudowa istniejąca na działce objętej wnioskiem pozwalała na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy. Jak podkreśliło, działka inwestycyjna nr [...] nie jest działką sąsiednią, o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym zabudowa w postaci elektrowni wiatrowej wraz z zapleczem technicznym w kontenerze nie pozwala na ustalenie parametrów dla hali produkcyjnej o gabarytach wielokrotnie większych niż wymiary kontenera. Podkreśliło, że przy wyznaczaniu wymogów dla nowej zabudowy Wójt w ogóle nie brał pod uwagę stanu zabudowy i zagospodarowania działki inwestycyjnej. Wymagania dla nowej zabudowy zostały wyznaczone bez jakiegokolwiek odniesienia się do istniejącej na tej działce zabudowy. Decyzja Wójta została więc wydana z ewidentnym (rażącym) naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy występuje oczywista sprzeczność decyzji z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, co wywołuje sytuację niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem Kolegium, taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż na podstawie decyzji Wójta możliwa stała się zmiana zagospodarowania terenu w sposób, który nie spełnia ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego.
Za rażące naruszenie prawa Kolegium nie uznało natomiast wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową z [...] lipca 2018 r. Jak podkreśliło, działanie tego rodzaju pozostaje co prawda w sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak nie można uznać, iż skutkiem tego naruszenia było powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tym bardziej, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stała się decyzją ostateczną i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
VII. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do sądu administracyjnego wniósł inwestor M. Ż. zarzucając naruszenie:
- art. 28 oraz art. 31 § 1 K.p.a. przez przyjęcie do rozpoznania wniosku Fundacji o ponowne rozpoznanie sprawy podczas gdy uznano w tym postępowaniu, że Fundacja nie posiada interesu prawnego, co zostało również potwierdzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Bk 245/19, w którym sąd w sposób logiczny i spójny przedstawił argumenty przemawiające za nieuznaniem Fundacji jako strony postępowania w sprawie,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, podczas gdy w tym przedmiocie wypowiedział się WSA w wyroku z 23 grudnia 2019 r. w sprawie II SA/Bk 775/19 wskazując jednoznacznie, że inwestycja spełnia wszystkie warunki prawne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym dobrego sąsiedztwa, mając na uwadze sporządzoną do decyzji analizę funkcji oraz cech zabudowy, gdzie jest opisany temat zabudowy produkcyjnej i jest wykazana kontynuacja funkcji,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności wydanej zgodnie z prawem decyzji, z pominięciem rozstrzygnięć jakie już zapadły w sprawie, w tym decyzji w przedmiocie odmowy uznania Fundacji za stronę w sprawie oraz braku podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie terenu dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, tj. znajdujących się na działce inwestora oraz terenach przyległych inwestycji,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana była zgodnie z prawem przy zastosowaniu skrótowego i ogólnikowego zbadania przedmiotowej sprawy, przesłanek do dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, a przede wszystkim z pominięciem wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz rozstrzygnięć sądowych, wskazujących szeroką wykładnię pojęcia "dobra sąsiedzkiego", której organ w żaden sposób nie wziął pod uwagę,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez podważenie rozstrzygnięć zapadłych już w sprawie, które w sposób dogłębny wyjaśniły sytuację Fundacji w przedmiotowej sprawie i brak jej interesu prawnego w występowaniu w tym postępowaniu, a przede wszystkim uznanie, iż w sprawie decyzji o warunkach zabudowy spełnione zostały wszystkie wymagane prawem przesłanki, bez jednoczesnego przeprowadzenia wnikliwego, dogłębnego postępowania wyjaśniającego, a oparcie się wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach wskazanych przez Fundację,
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 2 oraz art 80 K.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, jakie warunki zostały wydane dla inwestora na tę konkretną inwestycję wobec miejsca wskazanego pod inwestycję, czy te warunki spełniają wymagania stawiane dla inwestycji w tym miejscu,
- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano: brak interesu prawnego Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony; konieczność rozumienia wymaganej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kontynuacji funkcji jako wpasowanie się nowej zabudowy "w zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów" oraz konieczność rozumienia dbałości o ład przestrzenny nie nazbyt rygorystycznie, ale przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy; faktyczne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; nieuwzględnienie oceny prawnej sformułowanej przez sąd w sprawie II SA/Bk 775/19. Skarżący wywiódł, że w przesłance "rażącego naruszenia prawa" mieści się oczywistość naruszenia, a więc "nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni". Do skargi dołączono dokumentację zdjęciową analizowanego terenu wraz z mapą.
VIII. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że udział Fundacji w postępowaniu nieważnościowym nie jest oparty na jej interesie prawnym, ale na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., a wyrok w sprawie II SA/Bk 775/19 jest nieprawomocny. Z kolei decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją nieważną, bowiem nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Nawet bowiem jeśli przyjąć, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy uwzględnia się zabudowę na działce inwestycyjnej (jako "działce sąsiedniej"), to istniejąca na niej zabudowa (elektrownia wiatrowa z zapleczem technicznym) nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Nie jest to zabudowa produkcyjna ale urządzenie infrastruktury technicznej, a nadto jej gabaryty nie pozwalają na ustalenie parametrów dla hali produkcyjnej (znacznie większej niż kontener). Niezależnie jednak od tego, ustalając warunki zabudowy Wójt w ogóle nie brał pod uwagę zabudowy na działce inwestycyjnej, a wymagania ustalone w decyzji zostały wyznaczone bez jakiegokolwiek odniesienia się do istniejącej na tej działce zabudowy.
IX. W trakcie postępowania sądowego strony składały pisma procesowe (k. 66, 88, 129).
Postanowieniem z 20 października 2020 r. WSA w Białymstoku, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego w sprawie II SA/Bk 775/19.
W dniu 17 listopada 2022 r. zapadł wyrok NSA w sprawie II OSK 1237/20 uchylający wyrok sądu pierwszej instancji w sprawie II SA/Bk 775/19, a tym samym ustała przyczyna zawieszenia postępowania sądowego. W związku z tym postanowieniem z 23 listopada 2022r. postępowanie sądowe zostało podjęte.
X. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2022 r. (k. 214) pełnomocnik skarżącego doprecyzował dotychczasowe stanowisko podkreślając, że SKO nie wykazało zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Zaakcentował, że do wyprowadzenia skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie naruszenia przesłanki, która jest tak ustalona w normie prawnej, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo. Tymczasem rozporządzenie MI nie wprowadza regulacji prawnej, która nie dopuszcza odstępstw. Przepisy rozporządzenia MI wyraźnie wskazują, że dopuszczalny jest inny sposób wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej niż wskazany w rozporządzeniu, o ile wynika to z analizy. Pełnomocnik podkreślił, że nawet też brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie było możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. W konsekwencji, skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a przepisy rozporządzenia MI pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, to tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taka sytuacja, jak wskazał, nie wystąpiła w sprawie. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry zabudowy (wyznaczenie linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu) wynikają ze sporządzonej dla potrzeb sprawy analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełnomocnik skarżącego również wskazał, że obszar, na którym zaplanowano inwestycję, to tereny wiejskie i przemysłowe z bardzo specyficzną zabudową (znaczne odległości między zabudowaniami). Zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wywołuje "nieakceptowane skutki społeczne i gospodarcze", bowiem inwestor uzyskał [...] października 2020 r. decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji i obecnie inwestycję realizuje.
XI. Podczas rozprawy w dniu 20 grudnia 2022 r. sąd wydał postanowienie dowodowe. Strona skarżąca wskazała, że doszło do poniesienia bardzo dużych kosztów finansowych związanych z realizacją inwestycji, jest ona w trakcie budowy; nie doszło też do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, natomiast sformułowanie na stronie 5 pisma z [...] grudnia 2022 r. "w sąsiedztwie" oznacza, że chodzi o tę zabudowę, która jest widoczna na mapie z karty 12 akt sądowych, załączonej do skargi. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wyroku NSA w sprawie II OSK 1237/20 nie należy traktować jako prejudykatu, bowiem dotyczył postępowania zwykłego a nie nadzwyczajnego. Pełnomocnicy uczestnika postępowania (Fundacji) podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
XII. Skarga podlega oddaleniu.
XIII. Najdalej idącym zarzutem skargi (wskazującym na nieważność postępowania) jest zakwestionowanie legitymacji Fundacji "D." w W. jako podmiotu, który był uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, wobec treści wyroku w sprawie II SA/Bk 245/19 nie było możliwe uznanie, że Fundacja posiada w postępowaniu administracyjnym legitymację na zasadzie art. 28 i art. 31 § 1 K.p.a.
Zarzut ten jest nieskuteczny z dwóch powodów.
Po pierwsze dlatego, że udział Fundacji w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności nie opiera się na jej indywidualnym interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli więc Fundacja miałaby uczestniczyć w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy na zasadzie art. 28 K.p.a. jako jego strona, to musiałoby to wynikać z jej indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ją do uprzedniego udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym ww. decyzją. Indywidualny interes prawny Fundacji został zakwestionowany przez sąd w sprawie II SA/Bk 245/19 zakończonej prawomocnym wyrokiem, który wiąże w sprawie niniejszej. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednak udział Fundacji w sprawie niniejszej nie narusza art. 170 P.p.s.a. i respektuje wyrok w sprawie II SA/Bk 245/19, bowiem opiera się nie na art. 28 K.p.a. ale na art. 31 K.p.a.
Po wtóre, zgodnie z przepisem art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W takim przypadku, zgodnie z art. 31 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do treści § 3 tego przepisu, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W tym zakresie wskazać należy, że kwestia wszczęcia z urzędu kontrolowanego postępowania nieważnościowego - na skutek inicjatywy Fundacji jako organizacji społecznej, której cel statutowy pokrywa się z przedmiotem kontrolowanego postępowania (art. 31 § 2 K.p.a.) - została przesądzona w prawomocnie zakończonej sprawie II SA/Bk 81/20 (wyrok z 21 maja 2020 r.). Wyrokiem tym sąd oddalił skargę od postanowienia SKO w B. z [...] grudnia 2019 r. uchylającego odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdzającego dwie kwestie: istnienie interesu statutowego Fundacji w sprawie niniejszej oraz konieczność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, o ile nie ma ku temu innych przeszkód. Jak wypracowano z kolei w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd w sprawie niniejszej w całości podziela, uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki w sprawach III OSK 531/21 z 9 lipca 2021 r., II OSK 1621/16 z 24 maja 2018 r. oraz II OSK 74/21 z 27 stycznia 2021 r., orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, zdaniem sądu, udział Fundacji w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym znajduje umocowanie w art. 31 §1 pkt 1, § 2 i § 3 K.p.a. oraz prawomocnym wyroku tutejszego sądu z 21 maja 2020 r. o sygnaturze II SA/Bk 81/20. Pozostawanie tego wyroku w obrocie prawnym zwalnia sąd w sprawie niniejszej od obowiązku szczegółowego rozważania istnienia związku między celami statutowymi Fundacji a przedmiotem niniejszego postępowania. Jedynie dla porządku wskazać należy (za postanowieniem SKO w Białymstoku z 9 grudnia 2019 r.), że związek ten wynika z zaprojektowania spornej inwestycji w postaci hali łukowej z infrastrukturą (prowadzących do powstania zakładu produkcji peletu) na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." oraz tego, że Fundacja prowadzi działalność na rzecz ochrony i odtwarzania różnorodności przyrodniczej Europy, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru Rzeczypospolitej Polskiej (§ 10 ust. 1 Statutu znajdującego się w aktach sprawy).
XIV. 1. Nieskutecznie zarzuca też skarżący dokonanie przez Kolegium błędnego ustalenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy.
2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowana od wielu lat jednolicie. Wskazuje się, że o istnieniu tej przesłanki decyduje wystąpienie: oczywistości naruszenia prawa, tj. gdy zastosowana przez organ norma prawa nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (nie może być różnorodnie interpretowana), a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia prawa powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). Innymi słowy, chodzi o działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi w sposób oczywisty wynikającemu z normy prawa, niepodlegającemu rozbieżnym interpretacjom (por. np. wyroki w sprawach I GSK 3503/18 czy I SA/Lu 214/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (np. wyrok w sprawie III OSK 1339/21 czy III SA/Kr 350/22). Wskazać też trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych wiąże wystąpienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" co do zasady z wadą tkwiącą w samej decyzji a nie w procedurze prowadzącej do jej wydania. Nie będzie więc uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania (np. o postępowaniu wyjaśniającym) nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (np. powoływany już wyrok w sprawie I OSK 1773/19). Oczywiście wyjątkiem będą pewne sytuacje oczywistych naruszeń procesowych, jak np. działanie organu z urzędu przy prawnym wymogu działania na wniosek, wznowienie postępowania w stosunku do decyzji nieistniejącej.
3. Stwierdzona w sprawie niniejszej przez Kolegium kwalifikowana wada w postaci rażącego naruszenia prawa dotyczy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czyli decyzji wydawanej w reżimie prawnym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wystąpienie tej wady bada się według stanu prawnego z daty wydawania nieprawidłowej decyzji, bowiem – jak wyżej wskazano – wady kwalifikowane z art. 156 § 1 K.p.a. to wady tkwiące w samej decyzji.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu na datę 9 lipca 2018 r. wynikającym z t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z § 3 wydanego na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Kolejne paragrafy rozporządzenia MI wyznaczają sposób ustalenia wskaźników, parametrów i cech zabudowy w zakresie linii zabudowy (§ 4 – jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w braku takiej możliwości zgodnie z przepisami odrębnymi lub inny sposób, jeśli wynika to z analizy); wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 – na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ewentualnie istnieje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy); szerokości elewacji frontowej (§ 6 - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, ewentualnie dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 - jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie w inny sposób, w tym jeśli wynika on z analizy); geometrii dachu (§ 8 - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym).
Z powyższych regulacji wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wyznaczenie obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na nim analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Analiza powinna odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny, tj. istniejący ład przestrzenno-architektoniczny na obszarze analizowanym, tak w zakresie funkcji zabudowy jak i jej parametrów, cech i wskaźników. Warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa), jest bowiem "zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 ust. 1 u.p.z.p.)" (por. np. wyrok w sprawie II OSK 3392/19).
Innymi słowy, niebudząca wątpliwości interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest taka, że musi istnieć na działce sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej, znajdującej się w obszarze analizowanym (niekoniecznie więc bezpośrednio sąsiedniej), zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji nie tylko funkcji ale i ładu architektonicznego-urbanistycznego, tak aby można było nową inwestycję zamierzoną przez inwestora "wpasować" w zastaną funkcję i ład na zasadzie harmonii. Wymaga to rzetelnej analizy prowadzącej do wniosków odpowiadających rzeczywistości.
4. Z uwagi na całokształt powyższych regulacji przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest interpretowana z uwzględnieniem specyficznych, kreowanych przepisami prawa cech tych spraw. Orzecznictwo sądowe wypracowało zatem, jak trafnie zresztą wskazuje pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2022 r., że w sprawach o warunki zabudowy nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, braki w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, w szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników - same w sobie nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.
Problem jednak w tym, że powyższe twierdzenia są jedynie wycinkowym opisaniem zagadnienia występowania "rażącego naruszenia prawa" w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tych samych bowiem orzeczeniach NSA wskazuje dalej, że o wystąpieniu ww. kwalifikowanej wady świadczyć może całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy, nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy czy sytuacja, w której wyżej wskazane błędy w zakresie przeprowadzenia analizy prowadzą do powstania oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią wydanej decyzji a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa dla tego terenu (por. np. wyroki w sprawach II OSK 2388/19 czy II OSK 1637/10). Innymi słowy, "rażące naruszenie prawa" w przypadku ustalenia warunków zabudowy może wystąpić, "gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić" (np. wyrok w sprawie II OSK 1105/19).
5. Zdaniem sądu, z ostatnio opisaną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co trafnie wyłożyło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Nie da się bowiem odtworzyć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w jaki sposób organ ustalił spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a więc nie da się obronić poglądu, iż przesłanka ta rzeczywiście została spełniona, tj. wzięto pod uwagę takie parametry zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, które umożliwiają określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zabudowy w obszarze analizowanym bowiem brak. Treść decyzji ustalającej parametry nowej zabudowy (dla spornej inwestycji) pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawą prawną decyzji, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z wytycznymi § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI (front działki to 60m, promień obszaru analizowanego – 180 m i taki też obszar wyznaczono). Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy oraz uruchomienia zakładu produkcji peletu drzewnego", który będzie się składał z hali łukowej (produkcyjnej i przygotowania produkcji) o wymiarach 15mx30mx7m wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie M. (vide pismo z [...] czerwca 2018 r.). Wskazane obiekty, a co najmniej hala łukowa, stanowią zabudowę kubaturową (vide definicja kubatury brutto budynku w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Oznacza to w świetle powyższych regulacji u.p.z.p. i rozporządzenia MI, że dopuszczalność ustalenia na działce inwestycyjnej warunków zabudowy dla tej inwestycji wymaga istnienia na działce sąsiedniej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy kubaturowej o funkcji, dla której hala z infrastrukturą stanowiłaby kontynuację (a więc de facto funkcji produkcyjnej), a nadto że zabudowa na takiej działce sąsiedniej umożliwiałaby ustalenie kontynuacji parametrów, wskaźników i cech zabudowy w sposób wskazany w rozporządzenia MI.
Tymczasem w ocenie sądu, akceptującego w tym zakresie ustalenia i ocenę prawną Kolegium, w sposób oczywisty z materiału dowodowego wynika, że w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. na działce sąsiedniej nie było nie tylko zabudowy kubaturowej, ale nie było żadnej zabudowy. Świadczy o tym treść kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obręb M. gmina N. stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (k. 408, 413 akt adm.), a potwierdza to ustalenie treść zdjęć i mapek załączonych do skargi oraz dokumenty załączone do pisma z [...] grudnia 2022 r. Wynika z nich, że najbliższa, jakakolwiek zabudowa kubaturowa (agroturystyka, zabudowa przemysłowa) znajdują się w odległości około 1-1,2 km od granic działki inwestycyjnej. W konsekwencji, nie było żadnych przesłanek do ustalenia istnienia dobrego sąsiedztwa, w szczególności kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy kubaturowej. Ustalenie tej zabudowy w decyzji z [...] lipca 2018 r. stanowi o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli właśnie zasady dobrego sąsiedztwa gwarantującej ład przestrzenny.
Nie zasługują na uwzględnienie argumenty pełnomocnika skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2022 r., iż działka inwestycyjna położona jest w specyficznym otoczeniu, ze znacznymi odległościami pomiędzy poszczególnymi zabudowaniami, charakterystycznymi dla zakładów produkcyjnych i gospodarstw rolnych (którą to argumentację poparł mapką obrazującą odległości wyżej wskazane przez sąd). Skoro jednak w obszarze analizowanym, a nawet w sąsiedztwie ujmowanym jako kilkaset metrów, brak jest jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, to nie ma żadnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy kubaturowej, tym bardziej o funkcji produkcyjnej. Sąd wskazuje i podkreśla, że w pojęciu "dobrego sąsiedztwa" nie chodzi o jakiekolwiek sąsiedztwo i w jakiejkolwiek odległości, ale o sąsiedztwo w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z wymaganiami § 3 rozporządzenia MI, uprawniające do ustalenia kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast w stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej, w dacie wydawania decyzji z [...] lipca 2018 r., w sposób oczywisty brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy dla kubaturowej zabudowy produkcyjnej zamierzonej przez skarżącego. Innymi słowy, ustalenie warunków tej zabudowy pozostawało w oczywistej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dało się z nim pogodzić.
Bezskutecznie też argumentuje skarżący, iż skoro została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz rozważono w niej istnienie na działce inwestycyjnej zabudowy produkcyjnej, to nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie jest to sytuacja braku analizy a jedynie przeprowadzenie analizy wadliwej. Istotnie, na działce inwestycyjnej znajduje się elektrownia wiatrowa wraz z zapleczem technicznym w kontenerze (w decyzji z [...] lipca 2018 r. nazwanym "budynku kubaturowym"), a także – jak wynika ze zdjęć załączonych do skargi – stoi przyczepa kempingowa (w opinii Z. Glińskiego z [...] września 2020 r., k. 89 wymieniono jeszcze budynek magazynowy ze złączem kablowym przy zbiegu dróg na działkach nr [...] i nr [...], ale dokument ten obrazuje stan zabudowy działki po wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r., zatem nie ma istotnego znaczenia w sprawie; zresztą na załączonych mapach do ww. decyzji takiego budynku nie wrysowano). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie jednak stanowi o tym, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależniona jest od istnienia zabudowy na działce sąsiedniej a nie tej, na której inwestycja ma być realizowana. Nabiera to szczególnego znaczenia w przypadkach, gdy działki sąsiednie w obszarze analizowanym nie posiadają żadnej zabudowy, a na działce inwestycyjnej jakaś zabudowa istnieje. Zastosowanie sposobu interpretacji przepisów zaprezentowanego przez skarżącego (nieodpowiadającego zresztą literalnemu i niebudzącemu wątpliwości brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) prowadziłoby do ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dla zabudowy kubaturowej, przy istnieniu jakiejkolwiek, także niekubaturowej zabudowy na działce inwestycyjnej, o ile tylko jej funkcja odpowiadałaby funkcji zabudowy zamierzonej oraz przy zupełnym braku kubaturowej zabudowy w obszarze analizowanym. W efekcie skarżący uznaje za zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla spornej hali łukowej (produkcyjnej) z uwagi na istnienie na działce inwestycyjnej elektrowni wiatrowej (funkcja produkcyjna) i zaplecza kontenerowego do niej (o wymiarach znacznie mniejszych od zaplanowanej hali). Nie takiemu jednak celowi służy norma wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyżej wywiedziono. Stąd stanowisko skarżącego nie może być podzielone.
Zresztą skarżący, broniąc dalej swojego stanowiska, wywodzi iż w sytuacji braku jakiejkolwiek, a nie tylko kubaturowej zabudowy na działkach sąsiednich, możliwe jest ustalenie wskaźników, parametrów i cech zabudowy, o których mowa w § 5- § 8 rozporządzenia MI . Przepisy te bowiem nie wykluczają odstępstw, a jeśli tak – to skorzystanie przez organ z tego odstępstwa nie może być potratowane jak rażące naruszenie prawa. Zdaniem sądu, takie rozumowanie jest rozumowaniem contra legem, prowadzącym do wniosków rażąco naruszających zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polega bowiem na tym, że nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż o dobrym sąsiedztwie nie może być mowy wobec braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym (na działkach sąsiednich). W takiej zaś sytuacji nie wynika z analizy ani dobre sąsiedztwo, ani tym bardziej możliwość ustalenia wskaźników, parametrów i cech na zasadzie wyjątku (odstępstwa) od wartości średnich. Z § 4 ust. 2 i 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 5 rozporządzenia MI wynika expressis verbis, że odstępstwa do wartości średnich można zastosować "jeżeli wynika to z analizy". Ten warunek nie jest spełniony, gdy nawet wartości średnich nie można ustalić wobec braku zabudowy (w tym kubaturowej) w obszarze analizowanym. Wnioski analizy i treść decyzji z [...] lipca 2018 r. pozostają więc w oczywistej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.
Sąd jedynie przykładowo wskazuje, że do wydania decyzji respektującej zasadę dobrego sąsiedztwa nie mogła prowadzić analiza, w której na s. 2 "Wyników" trzykrotnie wskazuje się, iż "na analizowanym obszarze nie występują obiekty kubaturowe" czy "budynki kubaturowe". Tymczasem na s. 1 decyzji z [...] lipca 2018 r. wskazuje się, że "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy kubaturowej ustalone w oparciu o istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym", a na s. 5 decyzji, że "działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, na tej podstawie ustalono indywidualne wskaźniki dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni terenu". Świadczy powyższe o tym, że choć prawidłowo wyznaczono obszar analizowany – to treść wydanej decyzji jest w istocie pozorna, pozostająca w sprzeczności z rzeczywistym zagospodarowaniem terenu, uwzględnia wyniki nieznajdujące oparcia w jakichkolwiek wskaźnikach występujących na obszarze analizowanym, w tym zawiera opisy i wskazania sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy. W istocie więc narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w sposób rażący w dacie wydania tej decyzji, wywołując skutki "niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".
XV. Bezskutecznie skarżący argumentuje za brakiem wystąpienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wobec treści wyroku w sprawie II SA/Bk 755/19 oraz zawieszenia niniejszego postępowania sądowego z uwagi na oczekiwanie na rozpoznanie skargi kasacyjnej od tamtego wyroku.
W sprawie II SA/Bk 755/19 tutejszy sąd oddalił skargę Fundacji "D." w W. od decyzji SKO w B. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy N. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie M. w postaci budowy hali magazynowej z wiatą przeznaczonej do magazynowania peletu wytworzonego w sąsiedniej hali produkcyjnej. Wobec jednak uchylenia tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2022 r. w sprawie II OSK 1237/20, ocena prawna sądu pierwszej instancji w tamtej sprawie nie może stanowić podstawy argumentacji skargi w sprawie niniejszej, a tym bardziej argumentacji wiążącej.
Nie można też, zdaniem sądu, poszukiwać uzasadnienia dla uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej (celem wykluczenia ustalonej przez SKO przesłanki "rażącego naruszenia prawa") w fakcie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1237/20. W szczególności lektura uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu nie daje ku temu żadnych podstaw. Nie wskazuje żadną miarą, aby zawieszając postępowanie sąd miał wątpliwości co do interpretacji przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takich wniosków skarżący nie ma podstaw formułować. Zawieszenie postępowania było uwarunkowane tym, że tak w sprawie niniejszej, jak i w sprawie II SA/Bk 755/19 mamy do czynienia z tym samym inwestorem, w zasadzie jedną inwestycją (obiektami mającymi w zamierzeniu inwestora tworzyć zakład produkcji i magazynowania peletu) i tą samą działką inwestycyjną, w tym samym stanie faktycznym i prawnym sprawy (tj. przy braku jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiednich a istnieniu elektrowni wiatrowej z kontenerem na działce inwestycyjnej). Zawieszając niniejsze postępowanie sądowe sąd zagwarantował zachowanie jednolitości orzecznictwa w tym samym stanie faktycznym i prawnym sprawy (z tym tylko zastrzeżeniem, że w sprawie II SA/Bk 775/19 chodziło o halę magazynową o szerokości elewacji frontowej 40 m i wysokości 10 m a nie halę produkcyjną o wymiarach 15mx30mx7m i powierzchni 450 m2). Wątpliwości, które zgłasza skarżący, mogłyby odnieść skutek wyłącznie, gdyby sąd kasacyjny podtrzymał wyrok w sprawie II SA/Bk 755/19, co jednak nie nastąpiło. Nie jest też przesądzające dla legalności decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej i to, że sąd w sprawie II OSK 1237/20 orzekał w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. Przypomnieć należy, że tam kontrolowana decyzja, mimo podobieństwa stanu prawnego i faktycznego, nie była decyzją Wójta Gminy N. z [...] lipca 2018 r. ale decyzją tego organu z [...] maja 2019 r., a więc nie tą samą. Zauważyć też należy, że skarżący nie wniósł zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie niniejszej.
Dalej wskazać trzeba, że wyrok NSA w sprawie II OSK 1237/20 potwierdza rozumowanie sądu w sprawie niniejszej, zgodnie z którym nie można zaakceptować decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej na podstawie analizy formułującej wyniki niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a więc analizy prowadzącej do ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy w istocie kubaturowej, jeśli "brak jest kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Zauważyć należy, że odnośnie zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej NSA wskazał, iż nie można porównywać obiektów o "nieporównywalnych gabarytach i formie architektonicznej" (elektrownia wiatrowa i budynek magazynowy, a w sprawie niniejszej budynek hali produkcyjnej) oraz trudno mówić o linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu dla obiektu w postaci elektrowni wiatrowej (które to elementy są tożsame w sprawie niniejszej). Jak dalej wskazał NSA, do ustalenia warunków zabudowy musi prowadzić analiza, gdy tymczasem: "parametry ustalono na podstawie uznania urbanisty nieznajdującego jakiegokolwiek oparcia we wskaźnikach występujących na obszarze analizowanym", a urbanista posługuje się "stwierdzeniami sprzecznymi z rzeczywistym stanem rzeczy" (vide uzasadnienie ww. wyroku NSA).
Na marginesie wskazać należy, że choć z analizy sporządzonej w sprawie niniejszej wynika istnienie elektrowni wiatrowej (funkcja energetyczna) oraz zabudowy kubaturowej na działce inwestycyjnej ("budynku kubaturowego stanowiącego zaplecze techniczne istniejącej turbiny wiatrowej"), to jednak - jak wskazało SKO - jakiejkolwiek szerszej oceny (co do kontynuacji charakteru zabudowy i jej funkcji) organ pierwszej instancji nie sformułował. Można się jedynie domyślać, że wskazując na "wiatrak" jako "obiekt infrastruktury o charakterze produkcyjnym" oraz na "budynek kubaturowy stanowiący zaplecze techniczne istniejącej turbiny wiatrowej" – organ wydający warunki zabudowy połączył w ten sposób funkcję i rodzaj zabudowy (nie wyjaśniając co rozumie przez "budynek kubaturowy"), co doprowadziło go do ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Jednak brak jakichkolwiek rozważań na temat przyjętej metody analizy czy sposobu rozumienia przepisów wskazuje na pozorność wyprowadzonych wniosków. Nie na tym też, jak wyżej wyjaśniono, ma polegać analiza i zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Także NSA w sprawie II OSK 1237/20 wskazał, że "nawet gdy porównywane są obiekty produkcyjne i energetyczne, nie wystarczy ograniczenie się do konstatacji o kontynuacji funkcji".
Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że doszło do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Oczywiście błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wywołuje konieczność ustalenia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Czynności prowadzące do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i treść tego rozstrzygnięcia stanowią bowiem zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego wywołując skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
XVI. Nie podważa powyższych wniosków argumentacja o uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę inwestycji a następnie uzyskaniu znacznej kwoty dotacji. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa oparte jest na ustaleniu wady tkwiącej w samej decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę gdy funkcjonowała w obrocie prawnym zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] lipca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy, której wykonanie nie było wstrzymane. W tym samym stanie prawnym miał skarżący uzyskać dotację. Powoływanie się w takich okolicznościach na to, że obecnie, przy oddaleniu skargi przez sąd w sprawie niniejszej, będzie zobowiązany do zwrotu dotacji – nie powoduje, że decyzja przestaje wywoływać skutki "niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Innymi słowy, realizacja inwestycji mimo stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w warunkach jej ostatecznie potwierdzonej nieważności) nie uzdrawia skutków wywołanych już przez tę decyzję. A są one takie, że prowadzą do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji niespełniającej w sposób oczywisty zasady dobrego sąsiedztwa, tym bardziej, że sąsiedztwo to (dla zabudowy produkcyjnej) – co nie może ujść uwadze – badane jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu.
XVII. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W szczególności dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, wbrew zarzutom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 K.p.a., są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dołączone mapy i zdjęcia wskazują "tereny przyległe do inwestycji", w szczególności zabudowę znajdującą się w oddaleniu około 1 km, co potwierdza brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Wskazują też stan zabudowy działki inwestycyjnej.
Wskazać przy tym trzeba, że "ocena postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia niż w odniesieniu do postępowania zwykłego. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie w tym trybie jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (vide wyrok w sprawie I OSK 4387/18).
Trafny jest również wywód Kolegium o konieczności spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec niespełniania przez nią warunków z ust. 2-5 tego przepisu. Zresztą skarżący wywodów tych co do zasady nie kwestionuje. Jedynie na s. 5 skargi kwestionuje powoływanie się na nieobowiązujący plan miejscowy, ale Kolegium uczyniło to powodowane treścią art. 61 ust. 2 u.p.z.p. według brzmienia tego przepisu z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i po dokonaniu stosownych ustaleń (vide pismo z [...] kwietnia 2020 r znak [...]). Powyższe nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.
XVIII. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie nieważności, postępowanie "powraca" do organu pierwszej instancji, który jest zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy w stanie faktycznym aktualnym w dacie ponownego orzekania i przy zastosowaniu przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.
XIX. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.