II SA/BK 419/22

II SA/Bk 419/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2451/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2022 roku numer [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], odmawiającą przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – synem – L. M. B.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
I. B. w dniu [...] marca 2022 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] odmówił I. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Powodem odmowy było to, że I. B. przebywając na urlopie bezpłatnym utraciła wynagrodzenie jednak nie utraciła zatrudnienia, dlatego też świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.
Z decyzją tą nie zgodziła się I. B. wnosząc odwołanie i zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłowe uznanie, że przebywanie na urlopie bezpłatnym nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem odwołującej przebywanie na urlopie bezpłatnym de facto powoduje rezygnację z zatrudnienia, bowiem okres urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej niepełnosprawnym synem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska zacytowało treść art. 17 ust. 1, ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej u.ś.r.). Ponadto wskazało na art. 3 pkt 22 u.ś.r., w którym jest zawarta definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawierająca szczegółowe wyliczenie rodzajowe stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Są to: stosunek pracy, stosunek służbowy, umowa o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowa zlecenia, umowa o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z wyżej wymienionych podstaw wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Kolegium istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe, jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia w rozumieniu powyższych przepisów.
W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, nie znajduje podstaw wykładnia, prowadząca do twierdzenia, że "wykonywaniem pracy" jest wyłącznie sytuacja, w której określona osoba faktycznie, fizycznie, obecnie pracę wykonuje (przez spełnienie świadczenia pracy na rzecz pracodawcy). Zdaniem Kolegium zgodnie ze stanowiskiem WSA, zawartym w wyroku z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19 zasadniczo pozostawanie w stosunku pracy wiąże się z faktycznym świadczeniem pracy przez pracownika na rzecz pracodawcy oraz świadczeniem wzajemnym w postaci zapłaty wynagrodzenia za wykonaną pracę. Równocześnie jednak ustawodawca przewidział w Kodeksie pracy sytuacje, kiedy pomimo braku tych dwóch wyżej wskazanych elementów, tj. czynności pracowniczych i wynagrodzenia, konkretnej osobie nadal przysługuje status pracownika. Sytuacją taką jest np. korzystanie przez pracownika z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Uprawnienie takie przysługuje, jak stanowi ort. 174 § 1 k.p., pracownikowi, a zatem osobie będącej w stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że osoba taka zrezygnowała z zatrudnienia, pomimo że nie świadczy faktycznie pracy, jak też nie otrzymuje wynagrodzenia.
W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Ł. odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia słusznie uznał, że nie została spełniona podstawowa przesłanka jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Jak ustalono bowiem I. B. od dnia [...] września 2015 r. pozostaje w stosunku pracy ze S. W. E. i R.P. w Ł., który udzielił jej od [...] marca 2022 r. do [...] lipca 2022 r. urlopu bezpłatnego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Dziecko L. M. B., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest ona matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Spór między stronami sprowadza się zaś do tego, czy okoliczność korzystania przez nią z urlopu bezpłatnego jest przeszkodą w stwierdzeniu, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, która to rezygnacja stanowi jedną z przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1036/21 i jednocześnie podkreśliło, że z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1, tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się oświadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej".
Końcowo Kolegium podkreśliło, że w sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie były okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad dzieckiem. Jest to okoliczność niewątpliwie funkcjonalnie związana zarówno z urlopem bezpłatnym, jak i ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Fakt przebywania przez skarżącą na urlopie bezpłatnym w związku z opieką nad dzieckiem nie oznaczał, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem słusznie organ I odmówił przyznania jej prawa do dochodzonego przez nią świadczenia. Dlatego też nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła I. B., wnosząc o uchylenie obu decyzji czy też zmianę decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na:
1. błędną wykładnię prawa materialnego w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r., w której nie uwzględniono zarówno przepisów Kodeksu Pracy, jaki dotychczasowych rozstrzygnięć prawnych dotyczących przyznawania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego osobom przebywającym na urlopie bezpłatnym,
2. brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu,
3. naruszenie art. 24 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z udziałem osoby, która brała udział w postępowaniu przed organem I Instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przebywanie na urlopie bezpłatnym spełnia przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż przebywając na urlopie bezpłatnym de facto rezygnuje się z zatrudnienia. Podkreśliła, że pracodawca udzielił jej urlopu bezpłatnego w wymiarze 5 miesięcy w okresie od [...]03.2022 r. do [...]07.2022 r. w celu sprawowania opieki nad synem L. M. B. legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności o nr [...] wyd. dn. [...]02.2020 r. Wnioskodawczyni starała się godzić pracę z opieką nad synem, jednak jest on dzieckiem nie tylko ze spektrum autyzmu, ale również z nerwicą lękową z tendencją do okresowego nasilania się stanów lękowych. Takie też nasilenie nastąpiło po rozpoczęciu klasy I w szkole podstawowej. W związku z tym psychiatra, pod której opieką się znajduje, zadecydował w styczniu tego roku o wprowadzeniu hydroksyzyny, jednak stany lękowe nie ustąpiły od razu po wprowadzeniu leków. Dziecko wymagało czasu na regenerację sił i terapię. Powyższe nie pozostawało bez wpływu na możliwość kontynuowania pracy zawodowej, przynajmniej do czasu ustabilizowania stanu emocjonalnego syna.
Zdaniem skarżącej niezasadne było odmówienie jej przedmiotowego świadczenia przez organy, mimo że stosowany przepis był już interpretowany przez Sądy Administracyjne, w tym NSA, również w kontekście innych przepisów, w tym Konstytucji RP, Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz Kodeksu Pracy i nie można artykułu tego interpretować w oderwaniu od tych przepisów. Wykładnia prawa materialnego w wyrokach wskazanych również przez WSA w Gliwicach w II SA/Gl 1473/19 jest jednoznaczna i wskazuje na to, że w świetle art. 174 § 2 Kodeksu pracy (dalej k.p.) okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Biorąc pod uwagę, że urlop bezpłatny niesie za sobą konsekwencje podobne do ustania stosunku pracy w wymiarze materialnym (m.in. brak wynagrodzenia, nieodprowadzanie składek społecznych i zdrowotnej, brak praw pracowniczych, w tym do naliczania urlopu wypoczynkowego), należy go traktować jako spełniający przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. W innym przypadku naruszona zostaje zasada równego traktowania podmiotów podobnych, co jest niedopuszczalne szczególnie w przypadku, kiedy państwo zobowiązane jest wspierać instytucję rodziny oraz otaczać opieką osoby niepełnosprawne, a także ich opiekunów.
Mając powyższe na uwadze – zdaniem skarżącej - przebywanie na urlopie bezpłatnym spełnia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. a interpretacja organów w tym zakresie jest nieprawidłowa, natomiast przytoczone przez organ II instancji orzeczenia sądów dotyczą odmiennych stanów faktycznych tj. przebywania na urlopie wychowawczym, z którym wiążą się określone świadczenia pracownicze.
Odnosząc się do zarzutu drugiego skargi wskazała, że SKO posługuje się pojęciem utrata zatrudnienia, który nie występuje w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdzie mowa jest o rezygnacji z zatrudnienia.
Końcowo podniosła, że ma wątpliwości, czy decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji MOPS była podjęta przy zachowaniu bezstronności i zgodnie z przepisami KPA. Wątpliwości te wynikały z tego, że pod decyzją MOPS w Ł. z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. podpisała się Pani mgr K. K. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych. Jednak na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. jako kierownik tego działu widniała Pani B. J.-D. Jednocześnie była ona również w składzie orzekającym, który to skład wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji MOPS w przedmiotowej sprawie, co mogło prowadzić do naruszenia art. 24 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreśliło, że przebywania na urlopie bezpłatnym nie oznacza rezygnacji z zatrudnienia, bowiem osoba ta dalej pozostaje w stosunku pracy, zaś rezygnacja z zatrudnienia jest równoznaczna w skutkach z utratą zatrudnienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. Kolegium podniosło, że informatyk MOPS na czas nie usunął ze strony BIP nazwiska Pani B. J. B. choć nie jest już tam zatrudniona. Pani B. J. B. z dniem [...] grudnia 2021 r. została bowiem powołana przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i nie jest w żaden sposób związana z MOPS w Ł. Obecnie jej nazwisko zostało usunięte ze stronu BIP MOPS w Ł.
Ponadto w dniu 7 października 2022 r. pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla skarżącej złożył pismo procesowe, podzielając w nim stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi oraz w sposób szczegółowy przestawił orzecznictwo sądowe w zakresie rozumienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w kontekście korzystania z urlopu bezpłatnego (k. 38-39).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.".) i dotyczy ona m.in. decyzji administracyjnych. Kontrolę tą sąd sprawuje mając na uwadze kryterium zgodności z prawem. Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). Jeśli sąd uzna, że naruszenia takie nie miały miejsca oddala skargę jako bezzasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest w zasadzie jedynie zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 u.ś.r.) przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem L. M. B., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia uznały, że nie została spełniona podstawowa przesłanka jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Jak ustalono bowiem I. B. od dnia [...] września 2015 r. pozostaje w stosunku pracy ze S. W. E. i R. P. w Ł, który udzielił jej od [...] marca 2022 r. do [...] lipca 2022 r. urlopu bezpłatnego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Jedyną okolicznością pozostającą do ustalenia pozostała zatem kwestia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowaną opieki nad niepełnosprawnym synem.
Skarżąca natomiast w tym zakresie konsekwentnie podnosiła, że choć formalnie pozostaje w stosunku zatrudnienia, to de facto pracy nie świadczy, bowiem wystąpiła o urlop bezpłatny, aby móc sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem (m.in. autyzm i nerwica lękowa). W tych okolicznościach pracodawca nie jest zobowiązany do jakichkolwiek świadczeń na jej rzecz, w tym nie wypłaca wynagrodzenia, zaś przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga utraty zatrudnienia, a jedynie rezygnacje z zatrudnienia.
Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie skarżąca jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (matką).
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że urlop bezpłatny nie wyczerpuje pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Analizą tej przesłanki, w kontekście urlopu bezpłatnego, zajmowały się już sądy administracyjne m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. IV SA/Po 1127/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1473/19 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 190/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 661/21 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Sąd podziela argumentację przedstawioną w powyższych wyrokach, że taka interpretacja art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest prawidłowa i przeczy wykładni celowościowej tego przepisu. Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny, a zasadniczy celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie (uzasadnienie rządowe projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych – druk nr 1555 Sejmu IV kadencji).
Należy zatem przytoczyć przestawione poniżej stanowisko zawarte m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 661/21, gdzie wskazano, że skoro w świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową" jest "wykonywanie pracy" na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie, to rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku, a nie jest konieczne aż rozwiązanie stosunku pracy (podobnie: wyrok WSA z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10, CBOSA).
Brak jest przy tym podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a w szczególności do wywodzenia, że w tym pojęciu, wbrew jego literalnemu brzmieniu, nie chodzi wyłącznie o "wykonywanie pracy", lecz szerzej – o "pozostawanie w stosunku pracy". Jak bowiem trafnie zauważa M. Zieliński, analizując prawny charakter i wagę definicji legalnych – do których bez wątpienia zalicza się definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ujęta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. – jeden z istotnych aspektów wagi definicji legalnej "przejawia się nie tylko w tym, że jest ona w stanie przełamać inne znaczenia, lecz w tym, że sformułowanego przez nią znaczenia nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, Nb 381, s. 191).
Ponadto, przeciwko słuszności stanowiska organu – odmawiającego skarżącej przebywającej na urlopie bezpłatnym spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. – przemawiają także względy systemowe, a w szczególności wzgląd na charakter i istotę urlopu bezpłatnego, jakie wyłaniają się z całokształtu unormowań poświęconych tej kategorii urlopów w prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych.
Skarżąca, jak każdy pracownik korzystający z urlopu bezpłatnego, niewątpliwie pozostaje w stosunku pracy. Określenie istoty "stosunku pracy" zawiera art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.; w skrócie "k.p."), w myśl którego przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zarazem jednak przepisy Kodeksu pracy przewidują wyjątkowe sytuacje, w których stosunek pracy trwa, mimo iż pracownik nie wykonuje pracy. Taka sytuacja występuje m.in. właśnie wówczas, gdy pracownik przebywa na urlopie bezpłatnym, o którym mowa w art. 174 § 1 k.p. Urlop ten – jak każdy inny urlop – stanowi okres ustawowego zwolnienia pracownika od obowiązku wykonywania pracy u danego pracodawcy. Specyfika urlopu bezpłatnego polega jednak na tym, że – jak sama jego nazwa wskazuje ("bezpłatny") – w czasie trwania tego urlopu pracownik nie otrzymuje wynagrodzenia, a ponadto, zgodnie z art. 174 § 2 k.p., okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.
Co więcej, urlop bezpłatny w sposób istotny wpływa również na status pracownika wyznaczony regulacjami prawa ubezpieczeń społecznych. Pracownik korzystający z takiego urlopu na swój wniosek nie ma bowiem prawa do świadczeń przysługujących z ubezpieczenia chorobowego (np. zasiłku chorobowego czy opiekuńczego). Okres korzystania z urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. jest okresem, w którym pracodawca nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co powoduje, że nie jest on ani okresem składkowym, ani nieskładkowym, a więc nie podlega również uwzględnieniu w stażu ubezpieczeniowym (zob. A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 8 do art. 174).
Jak z powyższego wynika, choć pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym formalnie pozostaje w stosunku pracy, to w istocie, w wyżej przedstawionym ujęciu systemowym, okres tego urlopu jawi się jako przerwa w zatrudnieniu. I tak też jego istota bywa syntetycznie ujmowana w wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa pracy. Przykładowo, Anna Kosut expressis verbis stwierdza, że cyt.: "Okres urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. stanowi przerwę w zatrudnieniu." (A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 7 do art. 174; por. też K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 174). W tym ujęciu omawiany urlop różni się od całkowitego rozwiązania stosunku pracy zasadniczo tylko zachowanym przez pracownika prawem do powrotu do pracy. Zauważmy, że co do istoty jest to więc sytuacja analogiczna do tej, jaka powstałaby, gdyby po rozwiązaniu stosunku pracy (były) pracodawca zwrócił się do (byłego) pracownika z ofertą (ponownego) zatrudnienia, opatrzoną odpowiednio długim terminem związania, w rozumieniu art. 66 § 2 ab initio k.c. w zw. z art. 300 k.p.
W konsekwencji, także wyżej przedstawione względy przemawiają za przyjęciem, że przebywanie na urlopie bezpłatnym – w takim celu i na warunkach, jak czyni to skarżąca – jest okresem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że owa rezygnacja ma w niniejszej sprawie charakter czasowy – z wyraźnym określeniem terminu (por. wyrok WSA z 21 listopada 2013 r., III SA/Gd 762/13, publ. CBOSA").
W odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, w którym TK podtrzymał swą linię orzeczniczą dotyczącą zasiłku stałego, będącego poprzednikiem świadczenia pielęgnacyjnego; por. też: wyrok TK z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku TK z 18.11.2014 r., SK 7/11, OTK-A 2014/10/112).
Ponadto w wyroku z 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1867/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel, czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio – wyrok TK z 04.04.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54, i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Z kolei art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne – zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (zob.: L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, uw. 5–7 do art. 71; wyrok TK z 10.07.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 423-425, Nb 1–3; s. 151–152, Nb 7).
Uwagi te pozostają nadal aktualne i stanowią kolejny, istotny argument, o charakterze systemowym, pominięty przez Kolegium w toku wykładni spornej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca w związku z tym wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zarówno Sąd, jak i organy mają świadomość niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii, czy skorzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego może oznaczać rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – obok twierdzącego stanowiska wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1867/15, spotyka się bowiem także głosy przeciwne (por. np. wyrok NSA z 02.06.2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z 10.08.2020 r. I OSK 467/20; wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 687/21, wszystkie CBOSA). Kwestia ta zatem w stosunku do urlopu wychowawczego tj. tezy, że korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zdaje się - na datę orzekania w niniejszej sprawie - być już jednolicie przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niemniej jednak w/w odmienności wynikające z regulacji dotyczących urlopu bezpłatnego oraz braku jakichkolwiek korzyści pracowniczych (poza możliwością powrotu do pracy), nakazują uznać spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w stosunku do osób korzystających z tego urlopu.
Podkreślić także należy, że o ile źródeł pewnych wątpliwości w kwestii właściwej kwalifikacji urlopu w kontekście analizowanej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w przypadku urlopu wychowawczego można było upatrywać w tym, że korzystający z takiego urlopu zachowuje jednak pewien (wyżej wspomniany) zakres uprawnień pracowniczych i ubezpieczeniowych, o tyle argument ten całkowicie odpada w przypadku "klasycznego" urlopu bezpłatnego. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w czasie korzystania przez pracownika z urlopu bezpłatnego na podstawie art. 174 k.p. jego stosunek pracy pozostaje niemal całkowicie wydrążony z treści, a uprawnienia pracownika ograniczają się praktycznie tylko do "prawa powrotu" (roszczenia o dopuszczenie) do pracy po zakończeniu tego urlopu. Nie jest to zatem sytuacja tożsama z urlopem wychowawczym, a czego nie dostrzegają organy orzekające w sprawie.
Ponadto należy zauważyć, że przepisy o urlopie bezpłatnym nie wykluczają możliwości uzyskiwania w trakcie urlopu bezpłatnego, dochodów z innych źródeł (tu: z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Przeciwnie, art. 174¹ § 1 k.p. wyraźnie dopuszcza nawet możliwość udzielenia pracownikowi urlopu bezpłatnego w celu wykonywania pracy u innego pracodawcy (a więc i pobierania z tego tytułu wynagrodzenia), zaś art. 186² § 1 k.p. stanowi, że w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność (...), jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Mimo tych regulacji nikt zasadnie nie twierdzi, że w takich przypadkach urlop bezpłatny staje się urlopem "płatnym".
Ponadto na potwierdzenie stanowiska w zakresie odmienności urlopu wychowawczego i bezpłatnego w kontekście przesłanki rezygnacji z zatrudnienia można również przywołać stanowisko WSA w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 376/20, który przyjął, że zawieszenie działalności gospodarczej należy traktować na równi z urlopem bezpłatnym i uznać, że przesłanka rezygnacji zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest w takich okolicznościach spełniona. Zawieszenie działalności gospodarczej można bowiem traktować najogólniej jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu wymuszoną przez okoliczności, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego (CBOSA).
Spośród zatem kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 18/99, OTK 2000/7/1273). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie również wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). W tym miejscu dodatkowo należy podnieść, że wątpliwości co do treści normy prawnej winny być rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a k.p.a.).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą, że przebywanie na urlopie bezpłatnym połączonym z opieką nad niepełnosprawnym synem, który spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy traktować jako rezygnację z zatrudnienia w znaczeniu określonym w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dodać należy, że wnioskodawczyni udokumentowała zarówno uzyskanie urlopu bezpłatnego, jak również niepełnosprawność swego syna, zaś konieczność utraty zatrudnienia nie wynika z treści w/w przepisów.
Sąd nie podzielił natomiast ostatniego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 24 k.p.a. W tym zakresie organ II instancji w odpowiedzi na skargę w sposób wyczerpujący wykazał, że pod decyzją MOPS w Ł. z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. podpisała się Pani mgr K. K. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych. Natomiast na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. jako kierownik tego działu omyłkowo widniała Pani B. J. D., która była w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Pani B. J. D. z dniem [...] grudnia 2021 r. została powołana przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i nie była na datę orzekania w żaden sposób związana z MOPS w Ł., natomiast informacja o osobie Kierownika na BIP nie została w odpowiednim czasie usunięta przez informatyka.
Reasumując, stwierdzić należy, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22. Naruszenie to przejawia się w uznaniu przez organy, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Stwierdzone uchybienie temu przepisowi uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy zaprezentowaną w niniejszym wyroku
W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy.