II SA/Bk 418/24

II SA/Bk 418/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
Skarżony organ
Minister Sportu i Turystyki
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie Dyrektora Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji z dnia 25 września 2019 r. nr 55/19 w sprawie ustalenia regulaminów określających zasady korzystania z obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia
Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") wniósł do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie nr 55/19 Dyrektora Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji z dnia 25 września 2019 r. w sprawie regulaminu Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu kąpieliska Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu korzystania z miejsca postoju kamperów Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu wędkowania na terenie Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu korzystania z wodnego placu zabaw Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu wypożyczalni sprzętu narciarstwa biegowego oraz korzystania z tras narciarstwa biegowego na terenie Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu wypożyczalni rowerów i fotelików rowerowych dla dzieci Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu wypożyczalni sprzętu pływającego Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy", regulaminu korzystania z zestawów zabawowych na terenie Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy".
RPO zarzucił w skardze, że ww. zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024 r. poz. 609; dalej: "u.s.g."), a ponadto z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z § 7 ust. 2 pkt 7 regulaminu organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1419/18 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. W związku z powyższym RPO wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
W uzasadnieniu skargi RPO wyjaśnił, że z uchwały Rady Miasta Białystok nr XXXIV/386/12 z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą "Białostocki Ośrodek Sportu i Rekreacji" wynika, że ww. ośrodek jest samorządowym zakładem budżetowym, któremu powierzono wykonywanie zadań własnych Miasta Białystok w zakresie kultury fizycznej i turystyki oraz utrzymania terenów rekreacyjnych, obiektów i urządzeń sportowych. Białostocki Ośrodek Sportu i Rekreacji (dalej: "BOSiR") został wyposażony w mienie, na które składają się nieruchomości gruntowe oraz wybudowane na tych nieruchomościach obiekty sportowo-rekreacyjne (pływalnia sportowa, pływalnia kameralna, pływalnia rodzinna, stadion lekkoatletyczny, boisko oraz Ośrodek Sportów Wodnych "Dojlidy"). Zadaniem BOSiR jest m.in. zarządzanie i administrowanie obiektami i urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi (§ 5 ust. 2 pkt 1 Regulaminu organizacyjnego BOSiR). Nie ulega zatem wątpliwości, że BOSiR jest samorządową jednostką organizacyjną, która zarządza gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Mimo tego, że zaskarżone zarządzenie zawiera unormowania charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego, w ocenie RPO należy uznać je za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem: po pierwsze Dyrektor BOSiR, który wydał kwestionowane zarządzenie, kieruje, zarządza i reprezentuje na zewnątrz samorządową jednostkę organizacyjną powołaną w celu wykonywania zadań własnych Miasta Białystok w zakresie kultury fizycznej i turystki, a zatem występuje w roli organu jednostki samorządu terytorialnego, który wykonuje w konkretnym zakresie zadania gminy; po drugie na mocy ww. zarządzenia w sposób jednostronny ustanowione zostały nakazy i zakazy określnego zachowania się, których przestrzeganie jest obowiązkiem użytkowników gminnych obiektów sportowo-rekreacyjnych, a zatem zarządzenie w sposób władczy kształtuje sytuację prawną osób korzystających z tych obiektów; po trzecie ww. zarządzenie określa reguły obowiązującego zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, jest zatem formą działalności prawotwórczej w ramach realizacji zadań publicznych, a ponadto jego podstawę prawną stanowią normy prawa administracyjnego – co oznacza to, że zarządzenie zostało podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 533/10, RPO zauważył, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegać będą m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, w których następstwie wydania powstaje nowa sytuacja prawna. Takim aktem jest w ocenie RPO zaskarżone zarządzenie.
Motywując zasadność skargi RPO wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Powołując się na orzecznictwo RPO stwierdził, że określanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi wyłączną kompetencję rady gminy i następuje w drodze aktu prawa miejscowego, a zatem nie jest dopuszczalne wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego.
Tymczasem, w ocenie RPO, zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych administrowanych przez BOSiR nie zostały uregulowane w akcie prawa miejscowego wydanym przez organ stanowiący gminy w oparciu o powołane wyżej upoważnienia ustawowe, lecz w zarządzeniu Dyrektora BOSiR, czyli w akcie normatywnym nie będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Doszło zatem do naruszenia przepisów kompetencyjnych rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego normujących kwestie reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem przedmiotowe kompetencje zostały "przejęte" przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.
RPO zauważył, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 2 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, z którego nie wynika upoważnienie dla Dyrektora BOSiR do określenia szczegółowych zasad korzystania z poszczególnych gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych w drodze odrębnego aktu normatywnego (co więcej tego rodzaju subdelegacja byłaby sprzeczna z prawem), a także na podstawie § 7 ust. 2 pkt 7 regulaminu organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1419/18 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 grudnia 2018 r., uprawniającego Dyrektora BOSiR do wydawania zarządzeń o charakterze wewnętrznym, a zatem tworzących obowiązki prawne i przyznających uprawnienia jedynie w stosunku do podmiotów, które są podporządkowane organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu dany akt. Tymczasem, zaskarżone zarządzenie zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów sportowo-rekreacyjnych, którzy nie są podporządkowani organizacyjnie ani służbowo kierownikowi tej jednostki organizacyjnej, przez co traci ono cechy aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym.
Reasumując RPO stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, bowiem reguluję materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. została zastrzeżona do właściwości rady gminy (miasta), a ponadto zamieszczone w nim unormowania zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia udzielonego Dyrektorowi BOSiR w regulaminie organizacyjnym BOSiR.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor BOSiR wniósł o jej oddalenie w całości. Dyrektor BOSiR nie zgodził się z twierdzeniem RPO, że zaskarżone zarządzenie należy uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a , ponieważ organami gminy są wyłącznie rada – jako organ stanowiący oraz wójt, burmistrz lub prezydent – jako organ wykonawczy (art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.s.g.). Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, tworzonych stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gminy, a nieposiadających osobowości prawnej, w świetle art. 47 ust. 1 działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Kierownik zakładu budżetowego, (którym jest BOSiR), nie może zatem wydawać aktów podlagających zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym nie można zarzucać zaskarżonemu zarządzeniu, że zostało wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem kierownik gminnej jednostki organizacyjnej nie jest adresatem zawartej tam normy prawnej. W ocenie Dyrektora BOSiR zarzut postawiony przez RPO należy postrzegać jedynie przez pryzmat ewentualnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w treści § 2 uchwały Nr XXIV/256/16 Rady Miasta Białystok z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Uchwała ta jednak przeszła pozytywną weryfikację organu nadzoru, który nie stwierdził jej niezgodność z prawem w jakiejkolwiek części, a tym samym stała się ona elementem obowiązującego na terenie Miasta Białystok systemu prawa miejscowego.
Dyrektor BOSiR podkreślił, że regulaminy wydane na podstawie ww. uchwały, a zaskarżone przez RPO, stanowią wyłącznie instrukcje postępowania odwołujące się do konieczności zachowania porządku i zasad bezpieczeństwa przez osoby przebywające na terenie ośrodka lub obiektu i nie ustalają one, ani też nie modyfikują, jakichkolwiek przepisów dotyczących odpowiedzialności cywilnej, czy karnej ponoszonej wedle odrębnych przepisów. W dużej mierze regulaminy te mają również charakter informacyjny odnoszący się do zagadnień dotyczących zarządzania obiektem, godzin funkcjonowania i danych kontaktowych, a także zaleceń co do sposobu korzystania z obiektów i znajdujących się na nich urządzeń, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa korzystania i unikania zagrożeń.
Końcowo Dyrektor BOSiR zauważył, że skoro RPO skargą z dnia 17 czerwca 2024 r. zaskarżył również powoływany wyżej § 2 uchwały Nr XXIV/256/16 Rady Miasta Białystok z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz upoważnienia do określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z tych obiektów, to dopiero stwierdzenie nieważności owego przepisu uchwały Rady Miasta Białegostoku może pozbawić formalnej podstawy prawnej zaskarżone zarządzenie, a nie forsowany przez RPO zarzut przekroczenie upoważnienia wynikającego z § 7 ust. 2 pkt 7 regulaminu organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1419/18 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, o których mowa wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stanowisko w powyższym względzie wypracowano jednakże na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia aktu (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonego aktu (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie Dyrektora Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji z dnia 25 września 2019 r. nr 55/19, mocą którego ustanowiono regulaminy określające zasady korzystania z obiektów i urządzeń sportowo – rekreacyjnych znajdujących się na terenie Ośrodka Sportów Wodnych "Dojlidy".
Na wstępie rozważań wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżone zarządzenie należy uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiot ww. zarządzenia bez wątpienia wskazuje, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że jest formą działalności prawotwórczej w ramach realizacji zadań publicznych, a ponadto co słusznie zauważa RPO - jego podstawę prawna stanowią normy prawa administracyjnego (ma charakter publicznoprawny). Co więcej na mocy ww. zarządzenia w sposób jednostronny ustanowione zostały nakazy i zakazy określnego zachowania się, których przestrzeganie jest obowiązkiem użytkowników gminnych obiektów sportowo-rekreacyjnych, a zatem zarządzenie w sposób władczy kształtuje sytuację prawną osób korzystających z tych obiektów (dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). W następstwie wydajania tego zarządzenia powstała nowa sytuacja prawna (nałożono obowiązki i nadano uprawnienia). Zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegać będą m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, w których następstwie wydania powstaje nowa sytuacja prawna (por.: postanowienie NSA z 15 kwietnia 2010 r. I OSK 533/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 lutego 2022 r. II SA/Rz 1514/21 i wyrok NSA z 28 lutego 2024 r. III OSK 3738/21). Potwierdzeniem, że zarządzenie wydawane przez kierowników miejskich jednostek organizacyjnych mogą stanowić akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest stanowisko zawarte w wyroku WSA w Łodzi z 7 lipca 2021 r. II SA/Łd 492/20, na które to orzeczenie trafnie powołał się RPO w uzasadnieniu skargi.
Mając na uwadze powyższe, tj. uznanie skargi za dopuszczalną należało dokonać merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenie stanowił § 2 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 czerwca 2016 r. nr XXIV/356/16 w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicznej Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz upoważnienia do określania sposobu ustalania opłat za korzystanie z tych obiektów (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r. poz. 2714 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1419/18 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Organizacyjnego Białostockiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Stosownie do postanowień § 2 ww. uchwały Rady Miasta Białystok, "korzystający z obiektów obowiązani są do zachowania porządku, zasad bezpieczeństwa oraz przestrzegania regulaminów szczegółowo określających zasady korzystania z poszczególnych obiektów i urządzeń ustalonych przez ośrodek". Wedle zaś § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu organizacyjnego BOSiR, "do zadań Dyrektora (tego ośrodka) należy, w szczególności wydawanie zarządzeń wewnętrznych w zakresie funkcjonowania ośrodka".
Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten co prawda stanowi o "organach gminy", ale nie może być wykładany bez nawiązania do art. 41 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Treść powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że uchwała w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego. Istotą takich aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego norm generalnych i abstrakcyjnych, tzn. skierowanych do nieograniczonej liczby osób (adresatów) oraz niekonsumujących się po jednokrotnym zastosowaniu (mających zastosowanie do powtarzalnych przypadków w nieokreślonej ich liczbie). Powyższe oznacza, że jeżeli mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., to wyłączną kompetencję do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów" posiada rada gminy (miasta) – argument z art. 41 ust. 1 u.s.g. Żaden inny przepis nie przyznaje tej kompetencji innemu organowi. Wyjątek stanowi tylko regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 z późn. zm.). Rodzajem "zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" jest bowiem również ustalenie wysokości cen i opłat oraz określenie sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej tych jednostek (tak też np. w wyroku z 18 października 2022 r., II SA/Wa 2282/21). Tylko w tym zakresie możliwe jest scedowanie na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast w pozostałym zakresie wyłączną kompetencję do ustalenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ma rada gminy (zob. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1029/20 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. II SA/Gd 136/15). Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gd 587/16).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że trafnie uznał RPO, że zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych administrowanych przez BOSiR nie zostały uregulowane w akcie prawa miejscowego wydanym przez organ stanowiący gminy w oparciu o powołane wyżej upoważnienia ustawowe, lecz w zarządzeniu Dyrektora BOSiR, czyli w akcie normatywnym nie będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, którego autorem jest kierownik gminnej jednostki organizacyjnej. Doszło zatem do sytuacji, w której "zasady i tryb korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (sportowo-rekreacyjnych) znalazły się w aktach wewnątrzorganizacyjnych niebędących aktami prawa miejscowego wydanymi na zasadzie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz znalazły się w akcie wydanym nie przez właściwy organ, ale przez kierownika ośrodka będącego samorządowym zakładem budżetowym. Mamy więc do czynienia z naruszeniem przepisów u.s.g. określających kompetencje rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego normujących kwestie reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem przedmiotowe kompetencje zostały - wbrew prawu - "przejęte" przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.
Trafnie przy tym akcentuje RPO, że w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie ma podstaw by doszukiwać się uprawnienia do formułowania zobowiązania wobec użytkowników obiektów BOSiR, w tym w szczególności do Dyrektora tego ośrodka. Przepis ten jest wyraźnie adresowany do organu gminy (rady gminy – art. 41 ust. 1 u.s.g.) i to ten organ uprawnia (ale i jednocześnie zobowiązuje) do ustalenia "zasad i trybu korzystania z obiektów". Powyższe stanowisko potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 września 2024 r. w sprawie II SA/Bk 416/24 orzekając o stwierdzeniu nieważności opisanego na wstępie § 2 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 20 czerwca 2016 r., co istotne stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego obecnie zarządzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska o przekroczeniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przy formułowaniu upoważnienia zawartego w § 2 uchwały, Sąd jednoznacznie podkreślił, że ""zasady i tryb korzystania" powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy we własnym zakresie, bez dorozumianego cedowania kompetencji na inny organ i bez formułowania zobowiązania użytkowników obiektów do przestrzegania "zasad i trybu" wynikających w sposób kompleksowy z innych aktów prawnych niż uchwała rady gminy (miasta) podjęta na zasadzie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Inaczej rzecz ujmując, "zasady i tryb" nie mogą wynikać z aktu regulującego wewnętrzną organizację jednostek ośrodka, gdyż te nie stanowią aktów prawa miejscowego obowiązującego wszystkich na obszarze działania organu wydającego taki akt prawa miejscowego". W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że przepis § 2 uchwały Rady Miasta Białystok nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia.
Podobnie podzielić należy stanowisko RPO, że postanowienia § 7 ust. 2 pkt 7 regulaminu organizacyjnego BOSiR nie mogą zawierać norm kształtujących sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, w tym obywateli, którzy nie są zależni służbowo ani osobowo od organu, który je wydał. Uprawnienie dyrektora ośrodka do wydawania zarządzeń wewnętrznych w zakresie funkcjonowania ośrodka tworzą bowiem obowiązki prawne i przyznają uprawnienia jedynie w stosunku do podmiotów, które są podporządkowane organowi wydającemu dany akt organizacyjnie lub służbowo. W konsekwencji akty prawa wewnętrznego nie mogą regulować zagadnień, które zostały zarezerwowane dla materii ustawy, rozporządzenia albo aktu prawa miejscowego, a przez to nie mogą również ingerować w wolności i prawa jednostki działającej poza sferą objętą podległością organizacyjną (zob. "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. P. Tuleja, wyd. II, opublikowano: LEX/el. 2021).
Pomimo to, zaskarżone zarządzenie Dyrektora BOSiR zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów sportowo-rekreacyjnych, którzy nie są podporządkowani organizacyjnie ani służbowo kierownikowi tej jednostki organizacyjnej, przez co traci cechy aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym. Rację ma RPO, że określając zasady korzystania ze wspomnianych obiektów, Dyrektor BOSiR przekroczył zakres upoważnienia wynikający z przepisów regulaminu organizacyjnego BOSiR i wszedł w kompetencje organu stanowiącego Miasta Białystok.
W świetle przedstawionych powyżej argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, bowiem reguluję materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. została zastrzeżona do właściwości rady gminy (miasta), a ponadto zamieszczone w nim unormowania zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia udzielonego Dyrektorowi w regulaminie organizacyjnym BOSiR. Stanowisko zaś organu prezentowane w odpowiedzi na skarg, że regulaminy wydane na podstawie § 2 uchwały Rady Miasta Białystok, stanowią wyłącznie instrukcje postępowania oraz mają charakter informacyjny nie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn o których była już mowa na wstępie.
Końcowo podnieść należy, że przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych organowi kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia, o czym orzeczono jak w sentencji.