II SA/Bk 411/05

II SA/Bk 411/05 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Stanisław Prutis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c"
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 132 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Tezy
Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania, nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 06 października 2005 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Skarga została wniesiona na podstawie następujących okoliczności.
Wnioskiem z dnia [...].06.2004r. E.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. – działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej o wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa decyzją z 18 listopada 1991r. (Nr GG.Iv 7414-16/91) wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. przez Wójta Gminy D.K. Na mocy tejże decyzji dokonano podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej numerem geodezyjnym [...]/22, na działki budowlane. Z nieruchomości objętej podziałem wydzielono grunty przeznaczone pod budowę ulicy (działki o numerach geodezyjnych [...], [...]) za które nie wypłacono odszkodowania. Teren ten obecnie znajduje się w granicach administracyjnych miasta B.
Prezydent B. po otrzymaniu wniosku najpierw zainicjował przed SKO w B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez wnioskodawczynię w części dotyczącej stwierdzenia, iż grunty wydzielone z nieruchomości objętych podziałem a przeznaczone pod budowę ulic przeszły na własność Skarbu Państwa, albowiem zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, takie grunty przechodziły na własność gminy z mocy samego prawa za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w B. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D.K. z [...].11.1991r. w zakresie opisanym wyżej oraz w części stwierdzającej, iż właścicielka z odszkodowania gruntu zrezygnowała, a Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...].12.2004r., powołując się na art. 98 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki wskazane przez wnioskodawczynię (w kwocie 6396, 00 złotych za działkę Nr [...] i w kwocie 8688, 00 złotych za działkę Nr [...]) zobowiązując do jego wypłaty na rzecz E.P. – Gminę D.D. Organ I instancji powołując się na decyzję SKO o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji o wydzieleniu gruntów pod ulicę przy podziale nieruchomości (z [...].11.1991r.) wskazało, iż właścicielem przejętych działek stała się z mocy samego prawa Gmina D.K., dziś są one własnością Gminy D.D. (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 września 2001r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast – Dz. U. z 2001r. Nr 116, poz. 1241 z późn. zmianami). W związku z powyższym, w toku dalszego postępowania Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przystąpił do ustalenia wysokości odszkodowania. W tym celu w trybie ustawy o zamówieniach publicznych wyłoniono rzeczoznawcę, który w operacie szacunkowym ustalił wartość działek przejętych od wnioskodawczyni. W oparciu o ten aspekt ustalono odszkodowanie zobowiązując do jego wypłaty obecnego właściciela przejętych pod ulice działek.
Odwołanie o tej decyzji wywiodła Gmina D.D. reprezentowana przez jej wójta wnosząc o uchylenie decyzji ewentualnie o zawieszenie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że wieś Z. została
z dniem [...].01.2002r. przyłączona do gminy miejskiej B. Z nieznanych przyczyn działki o numerach geodezyjnych [...] i [...] obrębu Z., które stanowią część drogi publicznej, nie znalazły się w zawartym [...].10.2002r. porozumieniu w sprawie przekazania Miastu B. mienia Gminy D.D. Tym niemniej działki te są położone w granicach miasta B., stanowią część ulicy S., należą do sieci dróg publicznych Miasta B. i są przez miasto utrzymywane. Nadto wyłącznie Gmina Miejska B. brała udział w postępowaniu dotyczącym częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości z 1991r. a Gmina D.D. w ogóle o tym postępowaniu nie wiedziała. Stąd, zdaniem odwołującego się, miasto B. jako zarządca drogi gminnej, w skład której wchodzą działki odebrane E.P. w 1991r. winno wypłacić odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W dzisiejszej dacie, zapłata odszkodowania przez Wójta Gminy D.D. służyłaby de facto realizacji celów publicznych Miasta B. Decyzja Prezydenta Miasta B. narusza prawo, a jej wprowadzenie do obrotu prawnego doprowadziłaby do skutków sprzecznych z prawem, a w szczególności z ustawą o drogach publicznych (art. 2 "a" ust. 2 i 20 pkt 17). Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, aby właścicielem drogi gminnej mogła być inna gmina, niż miejsce położenia tej drogi. W odwołaniu znalazły się nadto zastrzeżenia co do braku koniecznej oceny operatu szacunkowego oraz zarzut wygórowanego odszkodowania. Ewentualne zawieszenie postępowania odwoławczego służyłoby uregulowaniu prawa własności do wycenianych działek.
Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2005r. orzekł o:
- uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- stwierdzeniu zaistnienia okoliczności powodujących wyłącznie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B.,
- wyznaczeniu do załatwienia sprawy Wojewody P. jako organu I instancji.
Wojewoda oceniając sprawę stwierdził, co następuje:
Z dniem 1.01.2002r. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów
z 29.09.2001r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazwy i siedzib niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241 ze zmianami) wieś Z. została wyłączona z obszaru Gminy D.K. i włączona do obszaru Gminy B. Nabycie mienia na podstawie tego rozporządzenia jest nabyciem pochodnym, uzależnione jest bowiem od charakteru uprawnień do tego mienia przysługujących Gminie D.K. Oznacza to, że Miasto B. nabyło mienie z ewentualnymi obciążeniami związanymi z tym mieniem. Zatem na Mieście B. spoczywa obowiązek zapłaty byłym właścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość pod drogi. W związku z powyższym
w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie stanowisko zawarte w uchwale
7 sędziów NSA z 19.05.2003r. (OPS 1/03-ONSA 2003/4/115) zgodnie z którą:
"W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta
na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie
art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Wprawdzie cytowana uchwała dotyczyła sprawy o zwrot nieruchomości, jednak ma zastosowanie w sprawach o ustalenie odszkodowania. Skoro przedmiotowe działki zajęte pod drogi publiczne są obecnie własnością Miasta B., a nie Gminy D.K., Prezydent Miasta B. działający jako starosta, nie może orzekać, bo orzekałby we własnej sprawie.
Skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję wywiódł Prezydent Miasta B. wnosząc jako organ gminy o uchylenie tejże decyzji i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności:
1. art. 6 kpa – poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia stosowanych norm, wadliwe dokonanie subsumpcji oraz nieprawidłowe ustalenie następstw prawnych, a tym samym naruszenie zasady praworządności,
2. art. 7 kpa – poprzez nieprzyczynienie się w niezbędnym zakresie do usunięcia stwierdzonych wątpliwości prawnych, a tym samym naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy,
3. art. 11 kpa – poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu, a tym samym naruszenie zasady przekonywania,
4. art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i 28 kpa – poprzez wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B. – działającego jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a tym samym naruszenie przepisów procedury administracyjnej.
5. art. 10 ust. 5 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127) – poprzez wskazanie
w uzasadnieniu decyzji, iż właściwym do wypłaty byłym właścicielom odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę D.K. pod drogę gminną na podstawie decyzji ostatecznej stwierdzającej podział tychże nieruchomości, jest Gmina B., a tym samym naruszenie przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż wobec braku wymienienia spornych działek w wykazie przekazanych Miastu B. nieruchomości Gminy D.D., stanowią one nadal własność Gminy D.D. a zatem nie może obowiązkiem zapłaty odszkodowania za nie być obciążona Gmina B.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz
z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło również mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, których własność przeszła – z mocy prawa –
na rzecz Gminy D.K., na skutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 1991 r. (nr [...]) zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 5 tejże ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela, podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Wniosek zainteresowanej o wypłatę odszkodowania został złożony
w Urzędzie Miasta w B. w dniu [...] czerwca 2004 r. Wobec braku wcześniejszego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) (art. 233 tejże ustawy). Zgodnie z art. 132 ust. 5 w/w ustawy, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo zarząd jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odstępstwa od tej zasady, stwarzając w ten sposób realne gwarancje uzyskania odszkodowania przez byłego właściciela. Jednostka samorządu terytorialnego nie może zatem zwolnić się z obowiązku zapłaty odszkodowania w drodze zarzutu, iż inny podmiot stał się właścicielem nieruchomości będących uprzednio przedmiotem wywłaszczenia na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Gminy D.K. do zapłaty ewentualnego odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawczy Gminy D.D. (zmiana nazwy gminy). Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że obowiązek zapłaty byłym właścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość spoczywa na Gminie B. Pochodne nabycie własności nieruchomości uprzednio wywłaszczonej nie powoduje bowiem (co wyżej wykazano) przejścia obowiązku zapłaty odszkodowania na nabywcę.
W świetle zebranego materiału nie można zresztą przyjąć, aby własność spornych nieruchomości nabyła Gmina B., skoro tych nieruchomości nie było nawet
w wykazie przekazywanego gminie mienia.
Wobec bezzasadności twierdzenia, iż Gmina B. zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania, upada również twierdzenie, że Prezydent Miasta B., działający jako starosta, wydając decyzję o odszkodowaniu orzekał we własnej sprawie. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że zachodzą okoliczności powodujące wyłączenie Prezydenta Miasta B. od załatwienia sprawy i konieczność wyznaczenia do załatwienia sprawy innego organu. Dlatego też zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a., należało uchylić.
Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Gdy chodzi o ustalenie własności miejscowej, to – zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. – w sprawach dotyczących nieruchomości, właściwość ustala się według miejsca jej położenia; przepis ten – zdaniem Sądu – znajduje zastosowanie do sprawy wywłaszczenia nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na skutek zmiany granic
z dniem 01 stycznia 2002 r. wieś Z. (i nieruchomości tam położone) została wyłączona z obszaru Gminy D. i włączona do obszaru Gminy B. Do dnia 01 stycznia 2002 r. wywłaszczone nieruchomości znajdowały się na terenie własności działania Starosty Powiatu (ziemskiego) B., natomiast po tej dacie znalazły się w gestii Prezydenta Miasta B., wykonującego funkcję starosty. Wprawdzie, na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, co mogłoby sugerować właściwość Starosty Powiatu B., jednakże mając na uwadze dyspozycję art. 27 § 1 pkt 1 K.p.a., za organ właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy, uznać należy Prezydenta Miasta B., wykonującego funkcje starosty.
Organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie Wójta Gminy D.D. od decyzji organu I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczności natury merytorycznej pominięte w postępowaniu organu I instancji. Chodzi mianowicie o ocenę okoliczności, iż:
1. w toku postępowania administracyjnego o podział nieruchomości zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., zainteresowani właściciele nieruchomości złożyli oświadczenie o rezygnacji z należnego odszkodowania,
2. pomiędzy wydaniem decyzji o podziale nieruchomości ([...] listopada 1991 r.)
a złożeniem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania ([...] czerwca 2004 r.) upłynął okres ponad 10-ciu lat.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270
ze zmianami)