II SA/Bk 41/23

II SA/Bk 41/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy Bielsk Podlaski prowadził z wniosku skarżącego K. Ż. z 20 maja 2013 r. postępowanie w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie gruntów wsi P., gmina Bielsk Podlaski. Skarżący we wniosku wskazał, że z uwagi na przebudowę drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym [...], polegającą na nawiezieniu warstwy żwirowej o grubości około 60 – 80 cm., doszło do zmiany kierunku spływu wody, przez co zalewana jest jego działka o numerze [...]. Skarżący wniósł o nakazanie właścicielowi działki o numerze [...], Wójtowi Gminy Bielsk Podlaski, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r., znak: RGP.6331.4.2013 Wójt Gminy Bielsk Podlaski po raz pierwszy odmówił nakazania właścicielowi działki nr geod. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na przedmiotowej działce. Organ wskazał, że podczas oględzin nie stwierdzono zastoiska wody na działce należącej do skarżącego wzdłuż granicy z drogą gminną oraz w wykonanym w pasie drogowym zagłębieniu.
Decyzją z dnia 17 października 2013 r., nr 408.291/F-9/8/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej jako: "SKO") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r., nr 408.343/F-18/I/13, wyznaczyło Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski do załatwienia sprawy naruszenia stanu wody na gruncie, na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie wsi P., gmina Bielsk Podlaski.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., znak: Gk.6331.45.2013, po raz drugi odmówił przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na przedmiotowej działce.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 maja 2014 r., nr 408.143/F-9/8/14 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski, decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: Gk.6331.45.2013, po raz trzeci odmówił przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom w sprawie naruszenia stanu wody na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie wsi P., gmina Bielsk Podlaski. W uzasadnieniu, powołując się na opinię powołanego w sprawie biegłego, organ podał, że naturalny spływ wód powierzchniowych z działek nr geod. [...] i [...] następuje zgodnie z topografią terenową.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr 408.265/F-9/8/14, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1187/14 uchylił decyzje obu instancji stwierdzające brak naruszenia stosunków wodnych. W ocenie Sądu, w sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, jak również do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego. Z treści powyższego wyroku wynika, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły o opinię biegłego i bezkrytycznie powieliły poczynione tam ustalenia. Sąd zwrócił uwagę na wątpliwości wynikające ze zgromadzonego materiału: mapy zasadniczej i przedstawionych opisów przez biegłego, które winny zostać wyjaśnione w kwestiach kierunku spływu wód oraz możliwości odprowadzania wody z działki rowkiem przy drodze, w sytuacji gdy rów melioracyjny znajduje się 300 m na południe od drogi gminnej. Sąd zgodził się także ze skarżącym w zakresie konieczności jego udziału w trakcie oględzin biegłego.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1260/15 oddalił skargę kasacyjną SKO. Ponadto, NSA rozpatrując kasację, co do zasady podzielił stanowisko WSA w Białymstoku, a także wskazał, iż konieczne będzie przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy na podstawie art. 89 § 2 K.p.a. Jest to niezbędne, ponieważ zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i jest to potrzebne do wyjaśnienia tej sprawy przy udziale biegłego, udziale świadków oraz konfrontacji całego zebranego materiału dowodowego także zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Ma to na celu jednoznaczne ustalenie, czy z powodu robót naprawczych przedmiotowej drogi gminnej nastąpiło naruszenie stanu wody na działce nr geod. [...].
Prowadząc po raz kolejny postępowanie administracyjne, Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski zwrócił się pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Bielsku Podlaskim z prośbą o zbadanie czy tzw. roboty naprawcze drogi gminnej o nr geod. [...] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez zarządcę drogi gminnej nr geod. [...], położonej we wsi P. gmina Bielsk Podlaski, jako roboty konserwacyjne, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niepodlegające ocenie pod kątem zgodności ich wykonania ze sztuką budowlaną.
Organ zwrócił się także do biegłego W. Ż., autora opinii hydrologicznej, której WSA w Białymstoku zarzucił nieścisłości, o ich wyjaśnienie. W dniu 5 lipca 2018 r. biegły złożył wyjaśnienia informując, że oznaczone na mapie (załączonej do opinii) rzędne wysokościowe mogą sugerować kierunki spadku terenowego w rozumieniu matematycznym. Jednak nie odzwierciedlają one rzeczywistego charakteru terenu w zakresie spływu wód w sposób jednoznacznie wiarygodny, na to pozwala dopiero analiza porównawcza terenu z mapą. Biegły potwierdził, że remont drogi gruntowej poprzez usypanie żwirowe z podwyższeniem korpusu jezdnego, nie naruszyło stanu wód na gruncie, z uwagi na jednoczesne wykonanie na działce gminnej nr geod. [...] przechwytującego rowu opaskowego z włączeniem do rowu przydrożnego na działce nr geod. [...]. Bez rowu, warunki stanu wód na działce nr geod. [...] byłyby oczywiście zmienione, co stanowiłoby naruszenie zakazów określonych w art. 29 Prawa wodnego 2001r. (obecnie art. 234 Prawa wodnego z 2017r). Natomiast wykonany łącznie z remontem drogi rów jest skutecznym rozwiązaniem zapobiegawczym.
Organ zlecił sporządzenie kolejnej opinii hydrologicznej biegłemu Z. D. Biegły w opinii z 30 listopada 2018 r. stwierdził, że działka o nr geod. [...] ma spadek terenu z kierunku północnego na południowy. W pograniczu działki z drogą gminna znajduje się podłużna bruzda o głębokości do 0,5m i szerokości w dnie ok. 0,2m. Droga gminna posiada utwardzoną nawierzchnię żwirem na odcinku od drogi krajowej do pierwszej zamieszkałej posesji (odcinek ok. 200m). Na pozostałym odcinku jest to pas ziemi użytkowany jako droga gminna, nie posiada utwardzonej nawierzchni, zawiera szereg zagłębień i zadoleń wypełnionych wodą (oględziny były wykonane na drugi dzień po wystąpieniu opadu deszczu). Grunty przyległe do tego odcinka pasa drogi stanowią trwały użytek zielony. Biegły stwierdził występowanie lokalnych zadoleń powierzchni działki o nr geod. [...] wypełnionych wodą, ale nie bezpośrednio graniczących z pasem drogi gminnej (nr geod. [...]). Widoczne na dokumentacji fotograficznej zastoiny wody nie znajdują się bezpośrednio przy nasypie drogi lecz w odległości nie wskazującej, aby woda w nich pochodziła z zatamowania spływu przez nasyp drogi. Tymczasem stan wody w rowku (bruździe) wzdłuż drogi gminnej o głębokości 0,5 m poniżej działki o nr geod. [...] nie przekraczał 10 cm. Przedmiotowy rowek (bruzda) wzdłuż drogi gminnej stanowi odbiornik wody napływającej z działki nr geod. [...]. Woda z opadów i roztopów nie dopływa do nasypu drogi, a za tym jej przebudowa nie ma wpływu na stan wody na gruncie pomiędzy nasypem drogowym a granicą z posesją nr geod. [...], gdyż w takim przypadku, największe uwilgotnienie wykazywałby grunt bezpośrednio przyległy do nasypu. Biegły wskazał, że wysokość zalegania wody w rowku (ok. 40 cm niżej) nie koresponduje z poziomem wody w zadoleniach terenowych wypełnionych wodą, a co za tym idzie brak jest dowodów na wpływ wykonanego nasypu drogi gminnej na stan uwodnienia gruntu. Ponadto biegły wskazał, że sugerowany przez skarżącego wzrost zagęszczenia gruntu drogi gminnej z powodu nasypania warstwy żwiru, jest mało wiarygodny, ponieważ działka o nr geod. [...] była użytkowana jako droga gminna, po której odbywał i odbywa się przejazd pojazdów mechanicznych, a co za tym idzie grunt pod jezdnią został już zagęszczony dużo wcześniej, jeszcze przed remontem drogi. Ponadto biegły stwierdził, ze uczestnicy sporu nie przejawiają gotowości do zawarcia ugody.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. nr Gk.6331.45.2013 Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski po raz czwarty odmówił przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom w sprawie naruszenia stanu wody na działce nr. geod. [...] położonej w obrębie wsi P., gmina Bielsk Podlaski. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym oględzin oraz ustaleń biegłych, Burmistrz stwierdził, że Gmina Wiejska Bielsk Podlaski wykonując czynności konserwacyjne drogi o nr geod. [...] nie doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki o nr geod. [...].
SKO decyzją z dnia 30 kwietnia 2019r. nr 408.31/F-1/2/19 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że przy skali ujawnionych uchybień oraz konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie widzi możliwości rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. Sprzeciw Gminy Bielsk Podlaski od decyzji kasacyjnej został oddalony wyrokiem WSA w Białymstoku z 13.09.2019r. sygn. II SA/Bk 638/19.
Decyzją z dnia 6 lutego 2020 r. nr Gk.6331.45.2013 Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski po raz piąty odmówił przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom, w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. nr 408.22/F-14/25/20 SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO uzasadniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy wskazało, że nie zostało wypełnione zalecenie Sądu co do przeprowadzenia rozprawy, nadto organ I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do istoty sprawy. SKO zwróciło uwagę, że w sytuacji braku zgłaszanej chęci mediacji przez jedną ze stron (Gminę Wiejską Bielsk Podlaski), nadal aktualne jest wskazanie Sądu co do konieczności przeprowadzenia rozprawy przez organ administracyjny (89 K.p.a.). SKO podkreśliło, że sprawa toczy się od lat i jej sfinalizowanie wymaga wszechstronnego zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów, a następnie dokonania oceny tych dowodów poprzez wnikliwe odniesienie się do zarzutów skarżącego, a także do tych kwestii, które wzbudziły zastrzeżenia w prawomocnych wyrokach. Niewątpliwe rozprawa, która może zostać przeprowadzona z urzędu, może przyczynić się do załatwienia tej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, doszło także do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 K.p.a. przekonywania stron oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie poprawności przedstawienia argumentacji, co do istoty sprawy.
Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. nr Gk.6331.45.2013 Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski po raz szósty odmówił przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom, w przedmiotowej sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wskazał, że akta sprawy zawierają wcześniej zebrane dowody m.in: dowód w postaci oględzin z dnia 24 czerwca 2013 r., z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz oględzin z dnia 25 marca 2014 r., notatki z wizyt pracowników na gruncie z dnia 26 lutego 2014 r., 10 kwietnia 2014 r., opinię biegłego z zakresu budownictwa wodnego, melioracji gospodarki wodno- ściekowej mgr inż. W. Ż. z dnia 4 lipca 2014 r., uzupełnienie opinii - pismem z dnia 3 lipca 2018 r., opinię biegłego mgr inż. Z. D. z dnia 30 października 2018 r. wraz z materiałem zdjęciowym oraz informacją o udziale skarżącego, uzupełnienie opinii pismem z dnia 2 grudnia 2018 r.
Organ dwukrotnie podjął próbę przeprowadzenia mediacji, która jednak nie doszła do skutku, a także 20 kwietnia 2021 r. (dzień po deszczu) po raz kolejny dokonano oględzin na działce nr geod. [...] i sporządzono zdjęcia. Z notatki dokumentującej daną czynność wynika, że działka nie nosiła śladów podtopienia ani nadmiernego uwilgotnienia. W myśl zaleceń sądowych, w dniu 17 czerwca 2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Na rozprawie, działający w imieniu skarżącego B. Ż. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o pogłębienie rowu opaskowego do głębokości 1m, a także zażądał wykonania przepustu i wypłaty rekompensaty za poprzednie lata. Jednocześnie wyjaśnił, iż w chwili obecnej, gdy lata są suche nie ma szkody, a zastoiska wody powstają w okresie większych opadów. Pełnomocnik Gminy Bielsk Podlaski odmówił uwzględnienia żądania skarżącego, przy czym zagwarantował wykonywanie obowiązku w postaci systematycznego utrzymywania rowu opaskowego w dobrym stanie m.in. odmulanie do 20 cm z zachowaniem spadków. Nie doszło do podpisania ugody. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. nr 408.138/F-14/25/21 SKO zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w postaci dokonania oględzin działki nr geod. [...] pod kątem stanu wód na gruncie oraz skuteczności odbioru wód gruntowych znajdujących się przy drodze krajowej nr 19, przy udziale skarżącego i biegłego Z. D., oraz sporządzenie z tej czynności protokołu, z uwagi na brak obecności skarżącego podczas przeprowadzenia oględzin w dniu 20 kwietnia 2021 r. (nieprawidłowe zawiadomienie), a także z uwagi na sporządzenie przez organ I instancji notatki z oględzin, a nie protokołu.
Organ I instancji w dniu 28 października 2021 r. przeprowadził oględziny, jednak z uwagi na brak prawidłowego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu, SKO postanowieniem z 17 listopada 2021 r. ponownie zleciło przeprowadzenie tego dowodu. Organ przeprowadził oględziny 29 grudnia 2021 r., wówczas postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. oraz z 7 kwietnia 2022 r. SKO zleciło przeprowadzenie oględzin w okresie wiosennym (po zimowych roztopach) oraz po wstępnej wegetacji rosnącej tam roślinności. Organ I instancji przeprowadził oględziny 11 maja 2022 r. wraz z materiałem zdjęciowym, po oględzinach skarżący złożył uwagi i dołączył do pisma zdjęcia.
Wobec powyższego SKO pismem z dnia 31 maja 2022 r. wezwało biegłego Z. D. do ustosunkowania się do uwag skarżącego oraz wątpliwości zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. II SA/Bk 1187/14. Biegły pismem z dnia 25 lipca 2022 r. ustosunkował się do zaistniałych wątpliwości.
W odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 23 lipca 2021 r., skarżący zarzucił tendencyjność i jednostronność wydanej decyzji. Zdaniem skarżącego organ nie zastosował się do zaleceń WSA w Białymstoku.
Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nr 408.138/F-14/25/21 SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, SKO stwierdziło, że na tym etapie sprawa została w sposób dostateczny wyjaśniona. Stan faktyczny wskazuje, że działka skarżącego jest działką rolną, ma spadek z kierunku północnego na południe o wielkości ok. 2 %. Na południu graniczy z drogą gminną wybudowaną na działce nr geod. [...], jest to droga gruntowa podwyższona w stosunku do działki nr geod. [...] o ok. 20-40 cm. Naturalny spływ wód następuje zgodnie z ułożeniem terenu z północy na południe. Gospodarkę wodną na tym terenie regulują rowek opaskowy drogi gminnej oraz rów przydrożny drogi krajowej. Wzdłuż drogi gminnej znajduje się rowek opaskowy o głębokości od 10 cm do ok. 30 cm w stosunku do działki rolnej. Od wschodu działka nr geod. [...] graniczy z drogą krajową nr 19, także droga gminna łączy się z drogą krajową. Droga gminna posiada odcinek ok. 200 m utwardzenia - od drogi krajowej do pierwszych zabudowań. Wzdłuż drogi krajowej znajduje się rów przydrożny, który łączy się rowkiem opaskowym. Skrajna część pasa drogi krajowej nr 19 jest zadrzewiona, zakrzaczona oraz podwyższona o ok. 30 cm w stosunku do działki skarżącego.
W ocenie SKO, wyjaśnienie niejasności w opinii przez biegłego W. Ż., opinia drugiego biegłego Z. D. z dnia 30 października 2018 r. i jej uzupełnienie pismem z dnia 2 grudnia 2018 r., a także uzupełnienia dokonane na etapie postępowania odwoławczego z dnia z 25 lipca 2022 r. oraz z 9 października 2022 r. odpowiadają jednoznacznie na pytanie w zakresie naruszenia stanu wód w przedmiotowej sprawie. Biegli stwierdzili, że przebudowa drogi nie ma wpływu na stan wody na gruncie działki skarżącego. Istniejące zastoiny wody w dalszej odległości od drogi, nie wskazują, aby woda pochodziła z zatamowania spływu przez nasyp drogi.
SKO wskazało, że sporny teren jest sklasyfikowany jako łąka (Ł) i nie nadaje się na uprawy rolnicze, bowiem występują tam warunki glebowe sprzyjające nadmiernemu utrzymywaniu się wody. Zatem skarżący decydując się na prowadzenie upraw rolnych na tej klasie gruntu, powinien liczyć się z mniejszymi planami i utrudnieniem prowadzenia tam gospodarki rolnej.
Wyjaśniając znaczenie dla sprawy, linii elektroenergetycznej podziemnej, SKO wskazało, że linia została wybudowana około 20 lat wcześniej, zastąpiła linię napowietrzną, linia jest wybudowana wzdłuż drogi krajowej, od strony wschodniej działki skarżącego. Skarżący nie podniósł tego argumentu a zastrzeżenia i wnioski skierował do Gminy w związku z utwardzeniem drogi gminnej, położonej od południowej strony działki. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium budowa linii elektroenergetycznej, nie ma wpływu na prowadzenie niniejszej sprawy.
Końcowo SKO stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki do przywrócenia stanu wód na gruncie na opisywanym terenie oraz, że w sprawie zostały wykonane wszystkie zalecenia WSA w Białymstoku.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonanie przez Gminę Wiejską Bielsk Podlaski urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżący wskazał, że działka nr geod. [...] nie jest łąką, a polem uprawnym, uprawianym przez niego tak, jak pozwalają mu na to warunki pogodowe. Skarżący stwierdził, że nawieziona i utwardzona droga nr geod. [...] faktycznie jest tamą dla wód opadowych i gruntowych, a jej remont skutkował podwyższeniem korony drogi o 60 cm.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego i została wydana po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, przy zapewnieniu stronie możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych, wypełniających zarówno zalecenia wynikające z wyroku WSA w Białymstoku z 24.02.2015r. sygn. II SA/Bk 1187/14, jak i zalecenia wynikające z kilku wcześniejszych decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydawanych w toku postępowań odwoławczych. Postępowanie administracyjne w sprawie trwało od maja 2013r. do listopada 2022r. czyli prawie 10 lat a sprawa sześciokrotnie była rozpatrywana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym oraz dwukrotnie była przedmiotem kontroli sądowej – w ramach postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. II SA/Bk 1187/14 (w II instancji sygn. II OSK 1260/15) oraz w ramach postępowania sądowego ze sprzeciwu Gminy Bielsk Podlaski na czwartą decyzję kasacyjną, prowadzonego pod sygn. II SA/Bk 638/19.
Przede wszystkim prawidłowo zostały zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego złożonym w maju 2013r. a więc w czasie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast kontrolowane obecnie przez Sąd decyzje organu I i II instancji, wydane zostały odpowiednio 23 lipca 2021r.r i 28 listopada 2022r., a więc pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z normą intertemporalną z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3 d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej." Oznacza to, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy materialne Prawa wodnego z 2001 r., a przede wszystkim art. 29 tej ustawy. Odpowiednikiem art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest art. 234 obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r. Przepisy te różnią się pod względem redakcyjnym, jednak nie budzi wątpliwości, że zarówno w uprzednim stanie prawnym, jak i na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, warunkiem zastosowania obu tych przepisów, jest ustalenie przez właściwy organ związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą wody na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.
Z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. "Prawo wodne" (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) wynikało bowiem, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowił ust. 3 art. 29 ustawy "Prawo wodne" w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) mógł w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Przepisy powyższe statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie:
- że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów;
- że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001r., (jak też w postępowaniu prowadzonym na podstawie tak samo brzmiącego art. 234 Prawa wodnego z 2017r.), organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (vide między innymi: wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013r. sygn. II SA/Łd 336/13 – CBOSA). Nie każda przy tym zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1538/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. II SA/Gl 23/13 – CBOSA). Innymi słowami w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo – skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jako, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo – skutkowego, wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie, dopuszczany jest dowód z opinii biegłego a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.
W sprawie niniejszej zostały przeprowadzone dowody z dwóch opinii biegłych z zakresu hydrologii: dowód z opinii biegłego Sądu Okręgowego w Białymstoku z zakresu budownictwa wodnego, melioracji gospodarki wodno- ściekowej mgr inż. W. Ż. z dnia 4 lipca 2014 r. oraz dowód z opinii mgr inż. Z. D. - biegłego Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, rozstrzygającego sporne stany wody na gruncie i wydającego ekspertyzy z ustawy Prawo wodne, z dnia 30 października 2018 r. Każdy z tych biegłych złożył w postępowaniu opinię uzupełniającą, biegły Ż. w lipcu 2018r. a biegły D. w grudniu 2018r. Biegli dodatkowo ustosunkowywali się do uwag strony.
Wnioski końcowe każdej z tych opinii były jednoznaczne w wymowie. Remont nawierzchni drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym jako działka [...], nie naruszył stanu wód na gruncie działki skarżącego o numerze geodezyjnym [...]. Zarówno jeden, jak o drugi biegły w uzasadnieniu swoich opinii wyjaśnili powody takiej konkluzji. Biegły D. stwierdził występowanie lokalnych zadoleń powierzchni działki o nr geod. [...] wypełnionych wodą, ale nie bezpośrednio graniczących z pasem drogi gminnej (nr geod. [...]). Stwierdził, że zastoiny wody nie znajdują się bezpośrednio przy nasypie drogi lecz w odległości nie wskazującej, aby woda w nich pochodziła z zatamowania spływu przez nasyp drogi. Tymczasem stan wody w rowku (bruździe) wzdłuż drogi gminnej o głębokości 0,5 m poniżej działki o nr geod. [...] nie przekraczał 10 cm. Przedmiotowy rowek (bruzda) wzdłuż drogi gminnej stanowi odbiornik wody napływającej z działki nr geod. [...]. Woda z opadów i roztopów nie dopływa do nasypu drogi, a za tym jej przebudowa nie ma wpływu na stan wody na gruncie pomiędzy nasypem drogowym a granicą z posesją nr geod. [...], gdyż w takim przypadku, największe uwilgotnienie wykazywałby grunt bezpośrednio przyległy do nasypu. Biegły wskazał, że wysokość zalegania wody w rowku (ok. 40 cm niżej) nie koresponduje z poziomem wody w zadoleniach terenowych wypełnionych wodą, a co za tym idzie brak jest dowodów na wpływ wykonanego nasypu drogi gminnej na stan uwodnienia gruntu. Ponadto biegły wskazał, że sugerowany przez skarżącego wzrost zagęszczenia gruntu drogi gminnej z powodu nasypania warstwy żwiru, jest mało wiarygodny, ponieważ działka o nr geod. [...] była użytkowana jako droga gminna, po której odbywał i odbywa się przejazd pojazdów mechanicznych, a co za tym idzie grunt pod jezdnią został już zagęszczony dużo wcześniej, jeszcze przed remontem drogi.
Postępowanie administracyjne w sprawie trwało na tyle długo, że pozwalało organowi na obserwację stanu wód na gruncie skarżącego. W postępowaniu przeprowadzono wielokrotnie oględziny i rozprawę, umożliwiono skarżącemu zgłaszanie uwag i ustosunkowanie się do nich przez biegłych. Skonsultowano z organem nadzoru budowlanego legalność robót konserwacyjnych nawierzchni odcinka drogi gminnej.
Zarzutami skargi, formalnie nie sprecyzowanymi a przedstawionymi w sposób opisowy i dość lakoniczny, skarżący skutecznie nie podważył trafności zajętego ostatecznie stanowiska organu administracji. Przyczyną czasowego zawilgocenia gruntów działki skarżącego, nie są roboty konserwacyjne nawierzchni drogi gminnej albowiem biegli w sposób jednoznaczny w konkluzjach swoich opinii wykluczyli związek przyczynowy pomiędzy robotami konserwacyjnymi nawierzchni drogi gminnej a stanem wód na gruncie skarżącego. Skład orzekający zgadza się ze spostrzeżeniem SKO, opartym na spostrzeżeniu biegłego, że na spływ i wchłonięcie przez grunt wody z opadów atmosferycznych ma wpływ struktura gleby. Zastoiska wody tworzą się najczęściej w zagłębieniach terenu, koleinach i nawrociach, tam gdzie gleba jest zagęszczona przez to przemieszczane się wody w głąb profilu jest utrudnione.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wniosek organu złożony w odpowiedzi na skargę o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu strony skarżącej wobec tego wniosku (art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).