II SA/BK 408/23

II SA/Bk 408/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OSK 3477/23 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr 408.69/G-3/7/2023 w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 20 lutego 2023 roku numer BGGN.6220.36.2020.BK, 2. odstępuje od zasadzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego R. S. kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak 408.69/G-3/7/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej organ II instancji lub SKO) po rozpoznaniu odwołania R. S. (dalej skarżący lub inwestor) od decyzji Burmistrza Wasilkowa z dnia 20 lutego 2023 r. znak BGGN.6220.36.2020.Bk, odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, garażu na samochody osobowe, obory na bydło mięsne (hodowla na głębokiej ściółce na 39 DJP) ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w S., gm. Wasilków, powiat białostocki, województwo podlaskie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Dnia 02 marca 2021 r. do Burmistrza Wasilkowa wpłynął wniosek R. S., o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, garażu na samochody osobowe, obory na bydło mięsne (hodowla na głębokiej ściółce na 39 DJP) ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w S., gm. Wasilków, powiat białostocki, województwo podlaskie. Przedsięwzięcie zostało zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku Inwestora, dnia 21.12.2021 Burmistrz Wasilkowa decyzją znak BGGN.6220.36.2020.BK umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła M. N., reprezentowana przez r.pr. P. L., w wyniku rozpatrzenia którego SKO decyzją z dnia 7.03.2022 r., znak: 408.21/G-3/7/2022 uchyliło ww. decyzje umarzającą w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W trakcie ponownie prowadzonego przez Burmistrza Wasilkowa postępowania administracyjnego, dnia 25 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Wasilkowie podjęła uchwałę Nr LVlll/516/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków (Dz. U. Woj. Podl. z dnia 6 września 2022 r., poz. 3808). Mając na uwadze powyższe, organ I instancji w decyzji z 20 lutego 2023 r., będąc związanym dyspozycją art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029, zwanej dalej ustawą środowiskową) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na sprzeczność planowanej przez skarżącego inwestycji z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższym nie zgodził się skarżący, który w treści złożonego odwołania podnosił, iż w z uwagi na fakt, iż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia złożył 2.03.2021 nie mają w tym przypadku zastosowania postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zostały one ukonstytuowane późniejszą uchwałą NR LVIIl/516/22 z dnia 25 sierpnia 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w/w decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Podkreśliło, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Obszar przedmiotowej inwestycji położony jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Wasilkowie o nr LVIII/516/22 z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków (Dz. U. Woj. Podl. z dnia 6 września 2022 r., poz. 3808), zgodnie z którym, teren na którym znajduje się także nieruchomość inwestycyjna (dz. o nr ew. gr. [...]) został oznaczony jednostką planistyczną oznaczoną symbolem "ZN" - czyli tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody. Są to założenia Rozdziału 9. "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, w tym zakaz zabudowy § 10", który stanowi, iż na terenie ZN zakazuje się zabudowy. Przedmiotem wniosku skarżącego jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, garażu na samochody osobowe, obory na bydło mięsne (hodowla na głębokiej ściółce na 39 DJP) ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w S. Działka ta znajduje się na terenie objętym w planie miejscowym, jako tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, na których zakazuje się jakiekolwiek zabudowy.
Na tej podstawie organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja nie stanowi żadnego z wymienionych w treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przedsięwzięć, w stosunku do których ustawodawca wyłącza obowiązek stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem z treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Organ II instancji podkreślił także, że przedmiotowy mpzp wszedł w życie jeszcze w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem jako akt normatywny zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązujące musiał być uwzględniony przez organy wydające decyzję w sprawie. Akt ten ani nie zawiera przepisów przejściowych, ani innych wyłączeń dotyczących przedmiotowej działki, a zatem decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł R. S.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr LVIII/516/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S. została uznana za nieważną z mocą wsteczną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie wyroku z dnia 30.03.2023 r., sygn. akt II SA/Bk 88/23.
Skarżący podkreślił, że obie decyzje w przedmiotowej sprawie wydane zostały wyłącznie na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zgodnie z jego treścią właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Wasilkowie dnia 25 sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę nr LVIII/516/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., co oznaczało, że jego działka nr [...] położona w S. została przeznaczona pod tereny zielone, w związku z czym planowana przeze niego inwestycja była sprzeczna z uchwalonym planem.
Skarżący zaakcentował jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy wyroku z dnia 30.03.2023 r., sygn. akt II SA/Bk 88/23, stwierdził nieważność rzeczonej uchwały w całości. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą wsteczną. Podsumowując skarżący wskazał, że w związku ze wspomnianym wyrokiem należy przyjąć, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nigdy nie została wydana. W pełni zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania merytorycznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Organ ten powinien ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem nieważnej uchwały.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, iż na datę wydania zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązywał, albowiem wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2023 r stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego, w oparciu o który ustalono niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem, nadal był nieprawomocny, a zatem nie był wiążący dla organów.
W toku postępowania stanowisko zajął również pełnomocnik uczestnika postępowania wnosząc o oddalenie skargi i wskazując, że na datę wydawania decyzji wyrok stwierdzający nieważność przedmiotowego aktu prawa miejscowego był jeszcze nieprawomocny (prawomocność stwierdzono z dniem 27 maja 2023 r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji). Jednocześnie pełnomocnik powołując wyrok NSA podkreślił, że okoliczność późniejszego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, wydanych na podstawie przepisów tego aktu w indywidualnej sprawie, w postępowaniu, którego przedmiotem jest merytoryczna zasadność tych decyzji (II FSK 1147/18). Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 20 lutego 2023 r., odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, garażu na samochody osobowe, obory na bydło mięsne (hodowla na głębokiej ściółce na 39 DJP) ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w S., gm. Wasilków, z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planie obowiązującym na tym terenie.
Przypomnieć należy, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie w toku toczącego się postępowania przed organem I instancji (drugiego, bowiem pierwsze decyzja organu I instancji została uchylona) został uchwalony miejscowy plan, uchwałą Rady Miejskiej w Wasilkowie nr LVIII/516/22 z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków (Dz. U. Woj. Podl. z dnia 6 września 2022 r., poz. 3808). Zgodnie z ww. aktem przedmiotowe zamierzenie realizowane miało być realizowane na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem "ZN" - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, czyli założeniami Rozdziału 9. "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, w tym zakaz zabudowy § 10", który stanowił że zakazuje się zabudowy na terenie ZN. Karta informacyjna przedsięwzięcia określała budowę budynku mieszkalnego, garażu na samochody osobowe, obory na bydło mięsne (hodowla na głębokiej ściółce na 39 DJP) ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, co było sprzeczne z zapisami przyjętymi Uchwałą Rady Miejskiej w Wasilkowie. Plan ten obowiązywał zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. 20 lutego 2023 r., jak i decyzji organu odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2023 r. mimo, że w dniu 30 marca 2023 r. została stwierdzona jego nieważność.
Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest jednak ustalenie skutków prawnych, jakie wywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 88/23, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr LVIII/516/22 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków. Podkreślić bowiem należy, iż uchwała Nr LVIII/516/22 Rady Miejskiej w Wasilkowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków, obejmująca obszar, na którym usytuowana jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego, podjęta została przez organ stanowiący 25 sierpnia 2022 r., tj. w trakcie prowadzonego przez Burmistrza Wasilkowa postępowania mającego na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, realizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w S., gm. Wasilków. W dniu wydania decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ww. akt prawa miejscowego obowiązywał, w związku z czym będąc w dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy. Burmistrz Wasilkowa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na sprzeczność planowanej przez skarżącego inwestycji z obowiązującym dla tego terenu miejscowym palnemu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białystoku decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa z dnia 20 lutego 2023 r., przyjmując argumentację w niej ujętą za uzasadnioną, uznając że wyrok jest nieprawomocny, a zatem nie wywołuje skutków prawnych. Ww. wyrok uprawomocnił się w dniu 27 maja 2023 r. mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podkreślił, że nie jest i nie był w dniu wydania skarżonej decyzji wiążący dla organów administracji publicznej w zakresie objętych nim postanowień.
W orzecznictwie już od dawna zwracało się uwagę, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń LEX nr 51874). Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Pogląd ten potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100) dowodząc, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem Sąd – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem. Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w kolejnym wyroku z dnia 25 maja 2012r. (II OSK 400/11 CBOSA) wydanym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę po uchyleniu planu miejscowego. Sąd wskazał wówczas, że podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy – uchwałę rady gminy, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydana bez podstawy prawnej. Sytuacja jest podobna do opisanej w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który właśnie od zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie uzależnia uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższy pogląd został jednak zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r. ( II OSK 2868/12 opubl. w CBOSA). Zdaniem NSA nie znajduje uzasadnienia pogląd, aby decyzja wydana zgodnie z przepisami ustawowymi, które obowiązywały i nie zostały w chwili wydawania decyzji zakwestionowane przez TK, mogła zostać uznana za wydaną "bez podstawy prawnej" albo z "rażącym naruszeniem prawa". Sąd zwrócił uwagę, że przepisy kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Organ administracji orzeka według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Według stanu prawnego przypadającego na ten dzień ustalana jest także podstawa prawna decyzji. Podstawę prawną decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Sąd zgodził się z poglądem, że fakt utraty przez przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej po wydaniu decyzji nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa. Powyższe wynika z przyjętych regulacji szczególnych i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 kpa. W przypadku braku podstawy prawnej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujący dla oceny istnienia tej wady jest moment wydawania decyzji. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przyjęto z kolei, że wada ta dotknąć może tylko decyzje, które podstawę prawną posiadały. Opisywana zaś w art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) wadliwość ma zaś charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Według sądu zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w p.p.s.a. oraz kpa, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 kpa, który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (tak też NSA w wyrokach z dnia 11 października 2017r. II OSK 2085/16 bezpośrednio nawiązującego do wyroku II OSK 400/11 i 24 listopada 2016r. II OSK 1490/15 opubl. w CBOSA ).
Biorąc pod uwagę przedstawione stanowiska NSA, należy zatem wskazać, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 20 lutego 2023 r., ani decyzji utrzymującej ją w mocy (drugiej instancji) z uwagi na okoliczność, iż decyzje zostały wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. Nr LVIII/516/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gm. Wasilków, która weszła w życie w dniu 21 września 2022 r. ale jednocześnie w tym samym dniu z uwagi na skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały, utraciła swój byt prawny i jest bezskuteczna.
Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu którego nieważność została stwierdzona, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zatem gdy rozstrzygnięcie indywidualne wydane zostało na podstawie aktu prawa miejscowego, co do którego sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności, możliwe jest jego wzruszenie w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca nie doprecyzował formy wzruszenia takiego rozstrzygnięcia indywidualnego, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu zawartym w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Niemożliwe będzie, zdaniem składu orzekającego, zastosowanie zarówno instytucji wznowienia jak i sankcji nieważności decyzji administracyjnej, co zostało powyżej już wykazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16 LEX nr 2325029; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 148/17 LEX nr 2302007).
Zaakcentować przy tym należy, że skoro stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego działa z mocą ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, zapisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W związku z okolicznością, iż w rozstrzyganej sprawie w dniu wydawania decyzji przez obie instancje podstawa prawna istniała, to uzasadnia jedynie stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa a nie rażącego.
Podkreślić przy tym należy, że nie przystaje w realiach niniejszej sprawy pogląd wskazany przez uczestnika postępowania, a dotyczący tego, iż nie może to stanowić podstawy uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć, a jedynie właściwe są tryby z art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (wyrok NSA sygn. akt II FSK 1447/18). Budzi wątpliwości w tym zakresie ewentualne uznanie przez organy orzekające, że za uchyleniem lub zmianą decyzji środowiskowej wydanej w stosunku do skarżącego będzie przemawiał interes społeczny lub słuszny interes stron, a co za tym idzie spowoduje to konieczność ponownego złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej na zamierzone przedsięwzięcie. Należy bowiem przypomnieć, że decyzje wydane w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogą dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, a do takich nie można zaliczyć decyzji środowiskowej, a zatem skorzystanie z tych trybów jest iluzoryczne. Przypomnieć jeszcze raz należy, że pierwotny wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie niniejszej został złożony w dniu 2 marca 2021 r., a zatem kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miejscowości S., gmina Wasilków z 25 sierpnia 2022 r. jeszcze nie obowiązywał. Pierwotne (pierwsze postępowanie) oceniało inne przesłanki wydania tej decyzji, zaś dopiero drugie postępowania toczące się w sprawie, zostało zakończone w trakcie obowiązywania tego planu. Powyższe wskazuje, że zasadne w tych okolicznościach jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która na datę wyrokowania nie znajduje podstaw prawnych w treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, co jest zgodne z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP.
Uchylenie decyzji organów obu instancji jest zatem uzasadnione, koniecznością ponownej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w decyzji SKO wydanego w niniejszej sprawie w dniu 7 marca 2022 r. oraz przy uwzględnieniu braku obowiązującego na tym terenie miejscowego planu. Tym bardziej, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015r. (II OSK 1008/14 opubl. w CBOSA) pogląd przemawiający za wyeliminowaniem z porządku prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że wydane w oparciu o ten plan decyzje zostały pozbawione podstawy prawnej, dotyczy oczywiście takiej sytuacji, gdy w wyniku wyeliminowania miejscowego planu na danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł o odstąpieniu w całości od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania uznając, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony" przypadek o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wydania odmownej decyzji środowiskowej, w sytuacji, kiedy prawomocne stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nastąpiło po dacie wydania tej decyzji.
Odnośnie wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że w procedurze administracyjnej z mocy art. 200 p.p.s.a. nie orzeka się o kosztach pomiędzy skarżącym i uczestnikiem postępowania oraz pomiędzy organem i uczestnikiem postępowania, jak również nie orzeka się o zwrocie kosztów uczestnikowi postępowania od sądu.