II SA/Bk 399/06

II SA/Bk 399/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 64 par. 4 w zw. z art. 9 i art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Tezy
Odpowiednie stosowanie przepisów kpa, o którym mowa w art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 08.III.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej jak  zasady udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W związku z powyższym zawiadomienie o wszczęciu postępowania należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia i udziałem stron niektórych okoliczności sprawy (art. 64 § 4 i art. 9 i 10 kpa).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2006r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. Wojewoda P. stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 7, § 14. ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2006r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto B. oraz wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do Regulaminu wynagradzania nauczycieli.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż przeprowadzona analiza wyżej opisanego aktu prawnego wykazała, iż § 9 ust. 1 pkt 7, § 14 ust. 2 uchwały oraz wiersz oznaczony liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do Regulaminu wynagradzania nauczycieli, podjęte zostały z naruszeniem prawa, w związku z czym wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia ich nieważności.
Wskazano, iż Rada Miejska B. w § 9 ust. 1 pkt 7 uchwały oraz w wierszu oznaczonym liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały ustaliła, iż do uzyskania dodatku funkcyjnego w wysokości od 240 - do 800 złotych uprawniony jest dyrygent orkiestry młodzieżowej. Tymczasem uregulowanie to jest sprzeczne z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), zgodnie z którym do uzyskania dodatku funkcyjnego, uprawnieni są tylko i wyłącznie nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły bądź sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, opiekuna stażu. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 7 uchwały oraz wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały należy ocenić jako zasadne.
Natomiast sprzeczność z prawem postanowienia § 14 ust. 2 przedmiotowej uchwały polegała na tym, iż Rada Gminy ustaliła, iż w razie zbiegu praw do kilku dodatków za warunki pracy, nauczycielowi przysługuje jeden, korzystniejszy dodatek. W ocenie organu nadzoru umieszczenie w Regulaminie zapisów przyznających nauczycielowi prawo tylko do jednego dodatku za pracę w trudnych warunkach zostało dokonane bez upoważnienia ustawowego. Stąd przyjęte unormowanie narusza postanowienia § 8 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, w której w przypadku zbiegu kilku uprawnień do uzyskania dodatku za pracę w trudnych warunkach, nauczycielowi przysługiwałby jeden, korzystniejszy dodatek. W związku z powyższym uznać należy, iż dodatek za pracę w trudnych warunkach przysługuje nauczycielowi oddzielnie za prowadzenie każdych z wymienionych w § 13 ust. 1 uchwały zajęć, niezależnie od tego ile tych zajęć prowadzi.
Zdaniem Wojewody P. stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.
W skardze z dnia [...]czerwca 2006r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina wnosiła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu:
- sprzeczność istotnych ustaleń organu nadzoru poprzez stwierdzenie nieważności nieistniejących przepisów § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 14 ust. 2 uchwały,
- brak tożsamości pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem poprzez stwierdzenie w sentencji nieważności wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiących załącznik Nr 1 do Regulaminu wynagradzania nauczycieli z równoczesnym wskazaniem w treści uzasadnienia, że "stwierdzenie nieważności wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały, jest zasadne",
- naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronie rzeczywistej możliwości czynnego wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia,
- naruszenie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia
31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, póz. 181) poprzez brak ustalenia, iż statuty części szkół prowadzonych przez Miasto B. zawierają lub mogą zawierać wskazanie wśród stanowisk kierowniczych również stanowiska dyrygenta orkiestry młodzieżowej,
- naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112) oraz § 8 w/w rozporządzenia przez zakwestionowanie prawa skarżącego do samodzielnego ustalania zasad wypłaty dodatków za warunki pracy oraz poprzez pominięcie okoliczności, że dodatki za warunki pracy zostały ustalone w regulaminie w stawkach miesięcznych, przysługujących za realizację zajęć w pełnym wymiarze czasu, przyznanie zaś wielu dodatków za warunki pracy powoduje zwielokrotnienie stawek wynagrodzenia za ten sam czas pracy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stawisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wskazano, iż rzeczywiście uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2006r. nie ma § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 14 ust. 2, lecz takie paragrafy, ustępy i punkty ma załącznik do przedmiotowej uchwały, i taka była intencja organu nadzoru, aby stwierdzić ich nieważność w załączniku do uchwały. Także z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika niezbicie, iż chodziło o stwierdzenie nieważności zapisów dotyczących dodatku funkcyjnego przysługującego dyrygentowi orkiestry młodzieżowej oraz zapisów określających, że nauczycielowi przysługuje jeden, korzystniejszy dodatek w razie zbiegu praw do kilku dodatków za warunki pracy.
Wiersz oznaczony liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do Regulaminu wynagradzania nauczycieli, którego nieważność również stwierdził organ nadzoru swoim rozstrzygnięciem istnieje i określa wysokość dodatku funkcyjnego dla dyrygenta orkiestr młodzieżowej. Z uzasadnienia zaś niewątpliwie wynika, że stwierdzenie nieważności dotyczyło dodatku funkcyjnego przysługującego dyrygentowi orkiestry młodzieżowej. Załącznik Nr 1 jest jednym z załączników do uchwały. Przedmiotowa zaś uchwała zgodnie z jej tytułem dotyczyła ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, załącznikiem do niej jest regulamin wynagradzania nauczycieli, a załącznik Nr 1 stanowi załącznik do Regulaminu.
Zdaniem organu nadzoru przyznanie dyrygentowi orkiestry młodzieżowej dodatku funkcyjnego narusza postanowienia § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r., bowiem w Mieście B. są tylko trzy orkiestry młodzieżowe, a mianowicie w Zespole Szkół Elektrycznych, Zespole Szkół Mechanicznych oraz Zespole Szkół Ogólnokształcących i Technicznych, i w żadnym ze statutów tych szkół nie ma zakwalifikowania stanowiska dyrygenta orkiestry młodzieżowej jako stanowiska kierowniczego. Na dowód powyższego organ załączył statuty wyżej wymienionych szkół. Nadto podkreślono, iż w/w rozporządzenie przyznaje prawo do uzyskania dodatku funkcyjnego także innemu stanowisku kierowniczemu, przewidzianemu w statucie szkoły, nie mniej jednak stanowisko dyrygenta orkiestry musi być zakwalifikowane w statucie szkoły jako kierownicze w momencie podejmowania uchwały.
Odnośnie naruszenia zapisów § 8 rozporządzenia podkreślono, iż ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, w której w przypadku zbiegu uprawnień do kilku dodatków za pracę w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych warunków dla zdrowia, nauczycielowi przysługuje jeden korzystniejszy dodatek. Do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się bowiem zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę: "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".
Końcowo wskazano, iż art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) będący podstawą zawiadomienia Rady Miejskiej B. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przytoczonych wyżej zapisów stanowi, iż "organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania może wstrzymać ich wykonanie". Jednakże, ani ustawa o samorządzie gminnym, ani kodeks postępowania administracyjnego nie określają minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do momentu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisy prawne obligują jedynie do zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie określając nawet formy wszczęcia takiego postępowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrolna rola sądu administracyjnego polega na sprawdzeniu, czy konkretne rozstrzygnięcie zostało wydana na podstawie i w granicach prawa.
Z uwagi jednak na charakter zarzutów podnoszonych w skardze oraz mając na względzie przedmiot zaskarżenia (akt nadzoru), wyjaśnić należy kwestię granic rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd. W szczególności podkreślić należy, iż w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma potrzeby badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "spraw administracyjnych". Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenia prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa.
Uchylając w konkretnej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie wdawał się w jego ocenę merytoryczną, która była niecelowa wobec stwierdzonych w tymże rozstrzygnięciu uchybień.
Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2006r. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 7, § 14 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia
[...] marca 2006r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto B. oraz wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do Regulaminu wynagradzania nauczycieli.
Tymczasem uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2006r w swej treści nie posiada wyżej wskazanych paragrafów. Zgodnie z jej brzmieniem składa się ona z pięciu jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów od 1 do 5. Wspomniane wyżej paragrafy - § 9 ust. 1 pkt 7 i § 14. ust. 2 posiada natomiast Regulamin wynagrodzenia nauczycieli określający wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto B., będący załącznikiem do w/w uchwały.
W ocenie Sądu, taki błąd nie może być uznany za li tylko "usterką techniczną", lecz stanowi istotną wadę rozstrzygnięcia nadzorczego, mającą wpływ na postępowanie sądowe. Nie ulega wątpliwością, że rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt, który musi być zrozumiały i czytelny dla wszystkich zainteresowanych oraz dla samej Gminy B., której bezpośrednio dotyczy. Sprzeczność sentencji rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem - gdzie również powielony został błąd polegający na przywołaniu jednostek redakcyjnych nieposiadanych przez zakwestionowaną uchwałę oraz gdzie wskazuje się stwierdzenie nieważności "wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały", podczas gdy w sentencji rozstrzygnięcia stwierdza się nieważność "wiersza oznaczonego liczbą porządkową XIV tabeli dodatków funkcyjnych stanowiących załącznik Nr 1 do Regulaminu" - stanowi wadę dyskwalifikującą to orzeczenie.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia utrwalona już linia orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji (w osnowie) winno być sformułowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, a także w taki sposób, aby wynikało z niego jednoznacznie, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę (wyroku NSA z dn. 2.09.1999r., sygn. akt. IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 15.10.1999r. sygn. akt. IV SA 1654/97, Lex nr 47915 podkreślił, iż rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie jego wykonanie oraz aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Natomiast w wyroku NSA z dnia 23.09.1999r., sygn. akt. SA/Rz 482/98, Lex nr 43933 wyrażono pogląd, iż wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, to jednak rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. Podkreślono również rolę rozstrzygnięcia, w którym wyrażona jest wola organu administracyjnego.
W świetle powyższego, stwierdzenie organu nadzoru w odpowiedzi na skargę, iż wprawdzie "rzeczywiście uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2006r. nie ma § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 14 ust. 2, lecz takie paragrafy, ustępy i punkty ma załącznik do przedmiotowej uchwały i taka była intencja organu nadzoru, aby stwierdzić ich nieważność w załączniku do uchwały" nie znajduje uzasadnienia, skoro - jak wskazano wyżej - rozstrzygnięcie musi być jasne i jego treści nie można domniemywać, to tym bardziej nie można go odczytywać poprzez badanie intencji organu.
Ponadto zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przy podejmowaniu zakwestionowanego aktu nadzoru doszło również do naruszenia przepisów prawa postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 10 kpa.
Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. Zgodnie z poglądem sformułowanym w tej mierze przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2005r. (sygn. akt I SA/Wa 1707/04, Lex 179134), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, "to odpowiednie stosowanie kpa, powinno obejmować, co najmniej przepis art. 61 § 4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadamiania gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 kpa). Pozbawienie gminny możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego" (por. wyrok NSA z dn. 28.02.2000r., sygn. akt II SA/Ka 1013/98, niepubl oraz wyrok NSA z dn. 13.06.2000r. sygn. akt II Sa/Łd 204/00).
Zdaniem Sądu odpowiednie stosowanie przepisów kpa nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W związku z powyższym zawiadomienie o wszczęciu postępowania należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z udziałem organu niektórych okoliczności sprawy.
W przedmiotowej sprawie porównanie dat doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i daty podjęcia rozstrzygnięcia, w obu przypadkach wskazuje na dzień [...] kwietnia 2006r., co pozwala stwierdzić, iż organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, czym naruszył art. 10 kpa.
Wobec powyższego rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę w myśl art. 152 w/w ustaw. O kosztach nie orzekano, albowiem skarżąca nie wnosiła o zwrot kosztów.