II SA/Bk 395/24

II SA/Bk 395/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2697/24 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 10 ut. 5c i 5e
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Juchnowiec Kościelny na uchwałę Rady Powiatu Białostockiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. Mazowieckiej w m. Księżyno oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 30 listopada 2023 r. Rada Powiatu Białostockiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511) oraz art. 10 ust. 5c i 5e ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) podjęła uchwałę nr XXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr [...] ul. M. w m. K. W § 1 uchwały pozbawiono kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. M. w m. K. (na odcinku od km 6+600 do km 8+535 o długości 1,935 km), który z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. W § 2 uchwały stwierdzono, że odcinek wymieniony w § 1 zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu B.(§ 3 uchwały). W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy, odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od km 6+600 do km 8+535 miejscowości K., o długości 1,935 km zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, gdzie z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z chwilą wybudowania nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], tzw. obwodnicy K., dotychczasowa droga stała się trasą służącą głównie potrzebom mieszkańców K. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr [...] przestał spełniać funkcję połączenia komunikacyjnego łączącego siedzibę powiatu z siedzibami okolicznych gmin i siedzib okolicznych gmin między sobą. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej stanowi główną ulicę miejscowości K. i zamyka się w obrębie gminy J. Na wybudowaną obwodnicę K. został przerzucony ciężar połączenia między gminami powiatu b. Zgodnie z art. 6a ustawy, do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr [...] nie ma takiego charakteru. W związku z powyższym postanowiono pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr [...] od km 6+600 do km 8+535 odcinek o dł. 1,935 km w miejscowości K. i zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych.
Gmina J. wniosła do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę i zarzuciła naruszenie:
- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy droga powiatowa nr [...] ul. M. w m. K., gm. J. wskazana w uchwale spełnia nadal definicję drogi powiatowej i taką pozostaje nie tracąc swojego charakteru;
- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5, 5e i 5f ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie nastąpiła budowa nowego odcinka drogi i oddanie go do użytkowania przed przekazaniem drogi, przez co zastosowano ww. regulacje wbrew ich dyspozycji o pobawieniu drogi kategorii "z chwilą oddania do użytkowania" innego odcinka drogi, a także w zakresie nie wykazania przesłanki dotyczącej proporcjonalności przekazywanej drogi w stosunku do drogi otrzymanej.
Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w sprawie nie zostały spełnione konieczne przesłanki prawne do dekategoryzacji drogi a sama wola organu nie jest wystarczająca. Zdaniem Gminy uchwała została podjęta bo rada powiatu chciała pozbyć się problematycznej drogi celem uniknięcia wydatków związanych z jej utrzymaniem i przerzuceniem tych wydatków na gminę.
Gmina stwierdziła, że droga nie spełnia przesłanek uznania jej za drogę gminną, gdyż nie jest wykorzystywana jedynie na miejscowe potrzeby, nie ma jedynie lokalnego znaczenia. Przedmiotowa droga stanowi odcinek łączący inne drogi powiatowe ze sobą i stanowi element większej sieci dróg powiatowych. Powołując się na wyrok wydany w sprawie III SA/Wr 1005/21 gmina podniosła, że warunkiem zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej jest, aby stanowiła ona połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przy czym wymóg ten spełniają nie tylko drogi stanowiące "proste" połączenie miast, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Uzasadniony jest zatem pogląd o możliwości uznania za drogę łączącą siedziby gmin, tj. drogę powiatową, jedynie odcinków drogi, która łącznie z pozostałymi jej fragmentami umożliwia dojazd do siedzib sąsiadujących gmin. Wystarczającym jest zatem aby dany odcinek stanowił element "drogi" stanowiącej połączenie między siedzibami gmin. Zgodnie z powyższym, wystarczającym jest by dany odcinek stanowił element "drogi" stanowiącej połączenie między siedzibami gmin. Zdaniem gminy bezzasadna jest przy tym argumentacja, że ruch przeszedł na drogę wojewódzką, gdyż ustawodawca zasadniczo nigdzie nie określił, by natężenie ruchu pojazdów było przesłanką kwalifikującą jakąś drogę jako powiatową czy gminną. Gmina podniosła, że w obszarze powiatu szereg kierowców z przedmiotowej drogi korzysta w celu ominięcia właśnie drogi wojewódzkiej, przemieszczając się między różnymi gminami - w szczególności gminami B., C., T. i J. - co z pewnością nie kwalifikuje tej drogi jako mającej jedynie znaczenie lokalne.
Gmina wskazała, że przedmiotową uchwałą przerwano sieć dróg powiatowych. Jak bowiem wynika z mapy dróg powiatowych droga ta de facto łączy drogi powiatowe [...], [...] i [...] w jedną spójną całość pozwalając na utrzymanie połączenia między siedzibami gmin i siedzibą powiatu. Pozbawienie jej tej kategorii sprawia, że między tymi odcinkami powstaje przerwa, co zaburza gospodarkę drogową na danym obszarze. Jednocześnie działanie to de facto oddelegowuje utrzymanie połączenia między wspomnianymi siedzibami gmin i powiatu na drogę gminną - która z definicji nie może takiej funkcji pełnić.
Biorąc pod uwagę to, że zasadniczo organ przy kaskadowej dekategoryzacji dróg powinien stosować definicję dróg publicznych w sposób negatywny, to zarzucono także, że uzasadnienie uchwały nie wypełnia tych wymagań. Organ ma obowiązek wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi (wojewódzkiej, powiatowej). Wynika to z tego, że uchwała dotyczy nie sprawy zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale sprawy pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii. Przedmiotowa uchwała pomija zasadniczo kwestie spełniania przez daną drogę przesłanek do uznania jej ze drogę powiatową lub gminną, skupiając się na samym fakcie wykonania i przekazania drogi.
W dalszej kolejności Gmina podniosła, że do kaskadowej dekategoryzacji nie powinno dojść z uwagi na brak zastępczego odcinka drogi jaki otrzymał bądź wybudował powiat, który pozwalałby na dekategoryzację ul. M. Droga wojewódzka zrealizowana w 2018 r. skutkowała przekazaniem na rzecz powiatu ul. M. - która od tego czasu funkcjonowała jako powiatowa droga nr [...]. Od dnia przekazania drogi powiatowi stan tych dróg nie uległ zmianie. Powiat dokonał jedynie remontu tej drogi - nie zmieniła się jednak jej struktura czy przebieg. W takich okolicznościach, zdaniem Gminy, niezrozumiałym jest obecnie przekazywanie tej drogi w trybie kaskadowym bez uprzedniej realizacji inwestycji drogowej.
Zdaniem gminy z treści art. 10 ust. 5 ustawy wynika, że odcinek drogi przekazywanej traci swój status drogi wyższej kategorii z chwilą oddania do użytkowania odcinka nowej drogi. Regulację tę stosuje się odpowiednio do przekazywania dróg wojewódzkich i powiatowych. Stąd w ocenie skarżącej Gminy działanie organu powinno być podyktowane przekazaniem mu drogi wyższej kategorii, a nie oderwane od tej czynności. Zdaniem Gminy w uzasadnieniu dekategoryzacji drogi przekazaniem na rzecz powiatu drogi wojewódzkiej w 2018 r. nie sposób doszukać się kwalifikacji czasowej - "przekazania do użytkowania" drogi wyższej kategorii, która wywoływałaby ten łańcuch uchwał. Natomiast gdyby uznać, że do zmiany kategorii doszło z uwagi na realizację inwestycji należy wskazać, że nie powstał żaden "nowy odcinek" drogi, który mógłby uzasadniać przekazanie drogi na rzecz gminy. Na drodze tej w dalszym ciągu nie wykonano oznakowania poziomego. Nie uzyskano także zatwierdzonej stałej organizacji ruchu. Nie pozwala to na uznanie że przedmiotowa droga została ukończona. Podkreślono, że Gminie nigdy nie zostało okazane potwierdzenie oddania przedmiotowej drogi do użytkowania. Budzi to szereg wątpliwości, choćby w zakresie tego czy faktycznie ta budowa została ukończona i czy powiat nie stara się przekazać drogi przedwcześnie, jeszcze przed jej ostatecznym ukończeniem i zatwierdzeniem wszelkich formalności. Jednocześnie Gmina obawia się, że w ramach tej inwestycji wystąpiły jakieś trudności, których Powiat nie ujawnia, a które skutkują brakiem ww. dokumentacji - które to chce "przerzucić" obecnie na Gminę, podobnie ma się to do kwestii kosztów ukończenia tej inwestycji.
Reasumując Gmina stwierdziła, że Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę działała wbrew zapisom ustawy o drogach publicznych. W czasie podejmowania uchwały droga ta nie została zastąpiona żadną nową drogą. Jednocześnie droga ta nie spełnia przesłanek do uznania jej za drogę gminną - w dalszym ciągu pozostaje fragmentem sieci dróg powiatowych, stanowiąc łącznik między szeregiem z nich.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Nie zgodzono się z zarzutem, aby Rada Powiatu B. chciała "pozbyć" się problematycznej drogi jeszcze przed ostatecznym zakończeniem inwestycji. Podniesiono, że intencją Rady było utrzymanie właściwej kategoryzacji sieci dróg publicznych. Zarzut dotyczący braku zakończenia inwestycji nie ma znaczenia w sprawie.
Nie zgodzono się także ze stanowiskiem, że przedmiotowy odcinek jest elementem połącznia między miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W rzeczywistości utracił on swoją rolę użytkową i funkcjonalną w układzie transportowym, tj. charakter drogi powiatowej. Przekazany odcinek drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, jak również nie stanowi połączenia siedzib gmin między sobą. Odcinek drogi, który stał się drogą gminną pełni wyłącznie funkcje uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Nie jest też tak, że przedmiotowy odcinek łączy inne drogi powiatowe ze sobą, a podjęta uchwała przerywa sieć dróg powiatowych i zaburza gospodarkę drogową.
Wskazano, że kwestionowana uchwała nie została podjęta z uwagi na wybudowanie nowego odcinka drogi powiatowej, ale jako konsekwencja powstania starodroża drogi wojewódzkiej, zbędnego w sieci dróg powiatowych. Zapis art. 10 ust. 5c odnoszący się do proporcjonalności pozbawianego kategorii odcinka drogi w tym przypadku również został dochowany, gdyż droga powiatowa o nr [...] swą długością nie przekracza nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej.
Podniesiono, że ustawa o drogach publicznych nie wskazuje, w jakim terminie Rada Powiatu może pozbawić kategorii odcinek drogi powiatowej w trybie kaskadowym, który wcześniej został jej przekazany w trybie art. 10 ust. 5a. Zasadniczym czynnikiem decydującym o możliwości pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej jest brak spełnienia kryteriów przewidzianych dla drogi powiatowej w art. 6a ust. 1. ustawy.
Z powyższych regulacji prawnych wynika również, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa. Wskazano, że istotę kaskadowego przekazywania dróg wyjaśnił już w swoim wyroku WSA w Białymstoku (II SA/Bk 346/18), podkreślając, że powyższe przepisy stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Przyjęte w uchwale podstawy prawne nie przewidują współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.
Końcowo podkreślono, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia wymagań zaliczenia go do kategorii dróg powiatowych określonej wart. 6a ust. 1 ustawy. Lokalizacja i przebieg spornego odcinka drogi wskazują, że jego znaczenie komunikacyjne ograniczone zostało do lokalnego i służy obecnie miejscowym potrzebom, co jest z kolei przesłanką do zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej art. 7 ust. 1 ustawy, a uchwała w tym zakresie jest zgodna z prawem.
Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sąd dołączył do akt sprawy jako dowód z dokumentu wydruki: mapy układu dróg powiatowych powiatu b. oraz mapy z google maps przedstawiający przebieg ul. M. i obwodnicy K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Białostockiego z 30 listopada 2023 r. nr LXXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr [...] ul. M. w m. K., z jednoczesnym jej zaliczeniem do kategorii drogi gminnej, pod kątem legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną działania organu stanowiły przepisy art. 10 ust. 5c i 5e ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
W pierwszej kolejności sąd zaakcentuje dwie kwestie formalne dotyczące charakteru zaskarżonego aktu oraz legitymacji skargowej Gminy.
W sprawie nie jest sporne, że przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Do cech takiego aktu zalicza się:
- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być także stanowione dla mniejszych terenów;
- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;
- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Zaskarżona uchwała jest skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (vide: wyrok TK z 26 maja 2015 r., Kp 2/13). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c ustawy nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi akt abstrakcyjny, gdyż może być wielokrotnie stosowana, a jej adresatem jest nieograniczona liczba użytkowników. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08 NSA zawarł tezę dotyczącą charakteru uchwały w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej w tzw. trybie zwykłym podjętej na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy i stwierdził, że stanowi ona prawo miejscowe. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z trybem "kaskadowego" przekazania dróg. W ocenie sądu obydwie uchwały mają taki sam charakter i stanowią akt prawa miejscowego.
Nie budzi także wątpliwości legitymacja skargowa Gminy w sprawie niniejszej. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który zdaniem Gminy został naruszony. Oznacza to, że Gmina jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w sprawie niniejszej.
Przechodząc do kwestii merytorycznych sąd w pierwszej kolejności przytoczy treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 10 ust. 5e ustawy, odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. Przepis art. 10 ust. 5c ustawy stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej , zaś zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d).
Kwestionowana uchwała stanowi następstwo uruchomienia trybu "kaskadowego" przekazania drogi, który znajduje zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten polega na tym, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 ustawy). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e ustawy) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f ustawy).
Regulacja dotycząca kaskadowej dekategoryzacji dróg poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 26 maja 2015 r., KP 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy, a więc uwzględnia treść tych przepisów. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii (vide: wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II GSK 2188/22, pub. CBOSA). W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Oznacza to, że ramach kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (vide: wyrok NSA z 16 września 2021 r., II GSK 990/21, pub. CBOSA).
Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi wojewódzkiej, określonego w art. 10 ust. 5c i d ustawy, wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:
- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej - art. 10 ust. 5a-5b ustawy);
- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy);
- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;
- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
To czy w sprawie zostały spełnione te przesłanki powinno wynikać z uzasadnienia uchwały. Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17, pub. CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (vide: wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, pub. CBOSA). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (vide: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (vide: wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z 5 października 2018 r., I OSK 2539/17, pub. CBOSA). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (vide: wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, pub. CBOSA). W tym zakresie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Należy przy tym wyjaśnić, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, pub. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że wskazane wyżej przesłanki pozbawienia kategorii drogi powiatowej zostały spełnione a zaskarżona uchwała została w sposób wystarczający uzasadniona.
W pierwszej kolejności sąd odniesie się do stanowiska skarżącej Gminy, które zmierza do podważenia w ogóle zasadności zastosowania trybu kaskadowego w sprawie niniejszej z tego powodu, że zdaniem Gminy, nie można doszukać się kwalifikacji czasowej przekazania do użytkowania drogi wyższej kategorii, która wywoływałby skutek w postaci łańcucha uchwał. Gmina podniosła, że droga wojewódzka zrealizowana w 2018 r. poskutkowała przekazaniem na rzecz powiatu ul. M., która od tego czasu funkcjonowała jako powiatowa droga nr [...]. Od dnia przekazania drogi powiatowi stan tych dróg nie uległ zmianie. Nie powstał żaden nowy odcinek drogi, który mógłby uzasadniać przekazanie drogi na rzecz gminy. Droga ta nie została zastąpiona żadną nową drogą. Powiat dokonał jedynie remontu tej drogi – nie zmieniła się jednak jej struktura ani przebieg. Przy czym nie wykonano jeszcze oznakowania poziomego i nie uzyskano zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa droga została ukończona.
Odnosząc się do tego stanowiska powtórzyć należy za organem i zgodzić się z nim, że kwestionowana uchwała została podjęta nie z uwagi na wybudowanie nowego odcinak drogi powiatowej, ale jako konsekwencja powstania starodroża drogi wojewódzkiej. Jednocześnie podnieść należy, że ustawa o drogach publicznych nie wskazuje terminu w jakim rada powiatu może podjąć uchwałę o dekategoryzacji drogi w trybie kaskadowym, wcześniej przekazanej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a ustawy. Stąd twierdzenie o braku możliwości doszukania się kwalifikacji czasowej przekazania do użytkowania drogi wyższej kategorii, która wywoływałby skutek w postaci łańcucha uchwał nie ma znaczenia w sprawie.
W dalszej kolejności sąd stwierdza, że w sprawie została spełniona przesłanka formalna dotycząca poinformowania wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z akt sprawy wynika, że taka informacja została skierowana przez zarząd powiatu b. do wójta gminy J. w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., a więc bez wątpienia z zachowanie przedmiotowego terminu.
Odnośnie kolejnej przesłanki dotyczącej proporcjonalności stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi przesłanka ta została w sprawie wykazana. W § 1 uchwały zawarto zapis, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej (...) o długości 1,935 km. Z uzasadnienia uchwały wynika natomiast, że na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] (...) o długości 1,935 km zastąpiono nowo wybudowanym odcinkiem drogi, gdzie z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z powyższego wynika, że odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Dodatkowo wskazać należy, że w piśmie z [...] lutego 2024 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. wskazał, że odcinek starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] ul. M. w K., zaliczony do kategorii dróg powiatowych, mocą decyzji pozwolenia na użytkowanie wydanej przez WINB, posiada taką samą długość wynoszącą 1,935 km, co pozbawiony odcinek drogi powiatowej kwestionowaną uchwałą. Pismo to stanowiło odpowiedź na zapytanie Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2024 r. dotyczące wskazania jaki odcinek drogi został zrealizowany w ramach inwestycji powiatu, bądź jaki odcinek drogi wojewódzkiej został przekazany powiatowi, co umożliwiłoby zastosowanie procedury kaskadowej dekategoryzacji drogi. Zachowana zatem została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 10 ust. 5c ustawy.
W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera także wystarczające wyjaśnienie dlaczego sporna droga utraciła charakter drogi powiatowej i stała się drogą spełniającą tylko funkcję drogi odpowiadającej definicji dróg gminnych.
Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W świetle powyższych rozważań ogólnych rada powiatu w sprawie niniejszej miała obowiązek wykazać, że przedmiotowa droga powiatowa nie spełnia definicji drogi powiatowej, czyli, że nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów (droga taka musi łączyć miasta będące siedzibami powiatu a nie dwa powiaty) z siedzibami gmin, czy siedzib gmin między sobą. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ podał, że:
- na skutek budowy obwodnicy K. (droga wojewódzka nr [...]), odcinek byłej drogi wojewódzkiej stanowi główną ulicę miejscowości K. i zamyka się w obrębie gminy J.;
- droga stała się trasą służącą głównie potrzebom mieszkańców K.;
- droga przestała spełniać funkcję połączenia komunikacyjnego łączącego siedzibę powiatu z siedzibami okolicznych gmin i siedzib okolicznych gmin między sobą;
- na wybudowaną obwodnicę K. został przerzucony ciężar połączenia między gminami powiatu b.
Z kolei skarżąca Gmina podniosła następujące argumenty, które mają świadczyć o tym, że droga zachowała charakter drogi powiatowej:
- przedmiotowa uchwała przerywa sieć dróg powiatowych, gdyż jak wynika z mapy dróg powiatowych droga ta de facto łączy drogi powiatowe [...],[...] i [...] w jedną spójną całość pozwalając na utrzymanie połączenia między siedzibami gmin i siedzibą powiatu. Pozbawienie jej tej kategorii sprawia, że między tymi odcinkami powstaje przerwa. Przedmiotowa droga stanowi odcinek łączący inne drogi powiatowe ze sobą, jest więc elementem większej sieci dróg powiatowych. Zdaniem gminy wystarczy by dany odcinek stanowił element "drogi" stanowiącej połączenie między gminami. W tym zakresie Gmina powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu wydany w sprawie III SA/Wr 1005/21;
- bez znaczenia pozostaje tłumaczenie organu, że ruch przeszedł na drogę wojewódzką, gdyż ustawodawca zasadniczo nigdzie nie określił, by natężenie ruchu pojazdów było przesłanką kwalifikującą jakąś drogę jako powiatową czy gminną;
- na obszarze powiatu szereg kierowców korzysta z przedmiotowej drogi w celu ominięcia obwodnicy, przemieszczając się między różnymi gminami, co nie kwalifikuje tej drogi jako mającej jedynie znaczenie lokalne.
Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności podnieść należy, że z punktu widzenia treści art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy, jedynym elementem definiującym drogę powiatową jest to aby stanowiła ona połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Jak słusznie podnosi skarżąca Gmina kwestia natężenia ruchu na przedmiotowej drodze jest okolicznością prawnie irrelewantną. Taką okolicznością jest również i to, że część kierowców nadal korzysta fakultatywnie z przedmiotowej drogi celem ominięcia obwodnicy i skomunikowania się z innymi gminami. W sprawie istotne natomiast jest, że na skutek wybudowania obwodnicy K. to aktualnie obwodnica stanowi podstawowe połączenie siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne połączenie) takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców drogi) – vide: wyroki WSA: w Krakowie z 21 czerwca 2023 r., III SA/Kr 1678/22 i w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 489/23. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do uchwały a także z dołączonego przez sąd do akt sprawy wydruku z google maps, przedmiotowa droga przebiega wyłącznie przez obszar jednej miejscowości - K. Droga ta łączy dwa punkty leżące w granicach tej miejscowości, jej początek i koniec. Nie stanowi ona żadnego ciągu komunikacyjnego. Tym ciągiem komunikacyjnym jest obwodnica. Przedmiotowa droga jest na uboczu tego ciągu komunikacyjnego. Korzystanie z niej możliwe jest poprzez rozjazdy znajdujące się na wjeździe i wyjeździe z K. Droga ta zaczyna swój bieg i kończy na obwodnicy K., która obecnie jest drogą wojewódzką nr 678. Bezpośrednio tą drogą nigdzie poza K. się nie dojedzie. Droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, że przedmiotowa droga nie może być uznana za lokalną bo łączy inne drogi powiatowe i jest elementem większej sieci dróg powiatowych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że aby zweryfikować to twierdzenie sąd dołączył do akt sprawy mapę układu dróg powiatowych powiatu b. Z mapy tej istotnie wynika, że przedmiotowa droga jest elementem sieci dróg powiatowych. Droga ta jednak nie jest w ciągu komunikacyjnym dróg powiatowych. Sąd w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że wynikający z art. 6a ust. 1 ustawy, wymóg połączenia siedzib powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą nie może być uznany za spełniony, skoro aby sporną drogą dojechać poza K. koniecznym jest, aby po zakończeniu jej biegu korzystać z obwodnicy lub z dojazdu do dróg powiatowych Przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że w istocie każdy odcinek drogi, którego początek i koniec łączy się z obwodnicą lub z innymi drogami powiatowymi nie stanowiąc ciągu tych dróg, należałoby uznać za spełniający kryteria drogi powiatowej. Zdaniem sądu, nie wystarczy dla możliwości uznania, że dana droga jest drogą powiatową, aby stanowiła ona jakikolwiek element "drogi" stanowiącej połączenie między gminami. Istotnie w powołanym przez Gminę wyroku WSA we Wrocławiu wydanym w sprawie III SA/Wr 1005/21 wskazano na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej jest, jak wynika z tego przepisu, aby stanowiły one połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, jednakże wymóg ten spełniają nie tylko drogi stanowiące "proste" połączenie miast, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Zdaniem sądu pogląd wyrażony w tym wyroku nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Orzeczeniem tym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały nakazując "rozwiać wątpliwości" co do możliwości uznania, że droga publiczna utraciła status drogi powiatowej w sytuacji, gdy przekazany odcinek drogi przebiega przez znaczną część gminy i łączy dwie miejscowości w obrębie gminy z miastem w której siedzibę mają dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej sporna droga przebiega wyłącznie przez K., nie sposób więc uznać, że łączy ona bezpośrednio miejscowości położone poza tą miejscowością
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).