II SA/Bk 388/21

II SA/Bk 388/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2004/21 - Wyrok NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1 zd. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o odtworzenie aktów własności ziemi dotyczących przekazania działek oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
We wniosku z 10 grudnia 2020 r. R. D. zwrócił się do Starosty H. o odtworzenie aktu własności ziemi, dotyczącego przekazania przez B. G. dla P. G., działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w S. i działki nr [...] położonej K.
Starosta H. postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o odtworzenie aktu własności ziemi, dotyczącego przekazania przez B. G. na rzecz P. G. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w S. i K. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w archiwum w Starostwie Powiatowym w H. nie odnaleziono akt uwłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej sprawy. Ponadto organ podał, że zmiana w operacie ewidencji gruntów została wprowadzona na podstawie notatki służbowej z której wynika, że tytułem własności był akt własności ziemi nr [...]. Organ powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1346/19 uznał, że brak odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych zniszczonych lub utraconych stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie odtworzenia akt.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. D., zarzucając naruszenie:
- art. 28 K.p.a., przez brak jego zastosowania i brak uznania przez organ, że jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o odtworzenia akt w sytuacji, gdy stroną jest każdy, kto wykaże swój interes prawny;
- art. 61 K.p.a., poprzez brak jego zastosowania.
Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie odtworzenia akt, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze wskazaniem konieczności przeprowadzenia odtworzenia akt z urzędu i/lub zbadania jego interesu prawnego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że wykazał interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania załączając protokół sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w B. z 2007 r. Wskazał, że P. G. jest jego dłużnikiem na kwotę około 30.000 zł. Z uwagi na brak majątku dłużnika komornik nie może przeprowadzić skutecznej egzekucji. W tym właśnie celu koniecznym jest odtworzenia aktu własności ziemi. Skarżący wskazał, że na podstawie jednej z notatek Starostwa wynika, że jako właściciel tych działek wpisany był jego dłużnik.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z 10 grudnia 2020 r. wystąpił do Starosty H. o odtworzenie aktu własności ziemi, dotyczącego przekazania przez B. G. dla P. G., działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w S. i działki nr [...], położonej K. Z załączonego do wniosku pisma Starostwa Powiatowego w H. Wydziału Geodezji Katastru i Nieruchomości z [...] marca 2010 r. wynika że "zmiana polegającą na wpisaniu w operacie ewidencji gruntów wsi S. gmina K. – P. G. jako właściciela - została wprowadzona na podstawie notatki służbowej, z której wynika, że tytułem własności był akt własności ziemi nr [...]". Z kolei w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ stwierdził, że w archiwum w Starostwie Powiatowym w H. nie odnaleziono akt uwłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej sprawy.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w archiwum w Starostwie Powiatowym w H. nie ma żadnych dokumentów dotyczących postępowania nr [...], jak również aktu własności ziemi. Zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadzono w oparciu o treść notatki służbowej, w której wskazano numer tego aktu. Nie podano przy tym bliższych danych identyfikujących ten dokument, np. daty jego wydania, organu który wydał, oraz jego treści.
Nadto Kolegium podniosło, że skarżący żąda odtworzenia aktu własności ziemi, dotyczącego przekazania przez B. G. dla P. G., działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w S. i działki nr [...], położonej K. w sytuacji, gdy zgodnie z ustawą z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która weszła w życie 4 listopada 1971 r. - rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). Wobec takiego brzmienia przepisów prawa kwestia posiadania na dzień wejścia w życie tej ustawy determinowała uzyskanie prawa własności. Stosownie zaś art. 12 ust. 1 ustawy z 26 października 1971 r., zobowiązanym do wydania decyzji w formie "aktu własności ziemi", był właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przepisy tej ustawy natomiast nie regulowały kwestii związanych z przekazywaniem nieruchomości między rolnikami w drodze decyzji administracyjnej - aktu własności ziemi. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego przeniesienie własności nieruchomości rolnych między osobami fizycznymi następowało w drodze cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Kolegium podniosło, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i Kodeks ten nie odwołuje się również do odpowiedniego stosowania istniejących w tym zakresie regulacji znajdujących się Kodeksie postępowania cywilnego. Kolegium wskazało, że z orzecznictwa wynikają trzy linie orzecznicze w tym zakresie. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (Części Pierwszej, Księgi Czwartej, art. 716-729) w drodze analogii. Według drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX P.p.s.a. w drodze analogii. Trzecia linia orzecznicza wskazuje, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych ustaw procesowych (Kodeks postępowania cywilnego lub P.p.s.a.) w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą oparcia rozstrzygnięć o przepisy prawa. Organ nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam. W związku z tym czynności odtworzenia akt sprawy znajdują oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Kolegium opowiedziało się za poglądem, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych ustaw procesowych (Kodeks postępowania cywilnego lub P.p.s.a.) w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą oparcia rozstrzygnięć o przepisy prawa. Nadmieniono przy tym, że zgodnie z art. 718 § 2 K.p.c. wniosek o odtworzenie akt sprawy będącej w toku zgłosić można w ciągu lat trzech od zaginięcia lub zniszczenia akt, a wniosek o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej - w ciągu lat dziesięciu od tej chwili. Wskazuje to, że ustawodawca nawet w sprawach, w których dopuścił odtworzenie akt przewidział ograniczenia czasowe w możliwości ich odtworzenia.
W przypadku wniosku o odtworzenie akt - przy braku jakiegokolwiek toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego akt, o których odtworzenie zwrócił się wnioskodawca, organ administracyjny - działający na podstawie i w granicach prawa - nie dysponuje żadną normą kompetencyjną upoważniającą go do władczego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej) kwestii odtworzenia akt.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie chodzi o odtworzenie treści decyzji (aktu własności ziemi) w toczącym się postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji czy innym), ale samo postępowanie administracyjne miałoby dotyczyć "odtworzenia akt administracyjnych" czy "odtworzenia decyzji", a więc miałoby dotyczyć instytucji nieznanej Kodeksowi postępowania administracyjnego.
Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. W postępowaniu tym podlegałaby również badaniu kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt.
Wobec powyższego w sytuacji, w której żądanie odtworzenia akt nie zostało zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak też nie związane było z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej, Starosta H. prawidłowo odmówił, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania. Brak odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych zniszczonych lub utraconych stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie odtworzenia akt.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł R. D. i zarzucił naruszenie:
- art. 28 K.p.a., przez brak jego zastosowania i brak uznania przez organ, że jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o odtworzenia akt w sytuacji, gdy stroną jest każdy, kto wykaże swój interes prawny;
- art. 61 i 61a § 1 K.p.a., poprzez brak jego właściwego zastosowania;
- art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem sprawy w całości i naruszyło słuszny interes strony oraz zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej;
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie, podczas gdy zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o odtworzenie aktu własności ziemi, dotyczącego przekazania przez B. G. na rzecz P. G. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w S. i K. Zgodnie z tą regulacją gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Odnosząc się do przedmiotu sprawy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że akty własności ziemi stanowiły decyzje administracyjne, na podstawie których właściwy do spraw organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. Przedmiotowe decyzje wydawane były w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27 poz. 250 ze zm.), w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tenże przepis wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników, stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1 ustawy). Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). W świetle wskazanych przepisów uwłaszczenie następowało z mocy prawa, zaś sam akt własności ziemi miał charakter deklaratoryjny. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że ustawa ta regulowała sprawy odnoszące się do nabycia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zatem kwestie mające charakter cywilny. Podkreślić należy następnie, że na mocy art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.) rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazano sądom powszechnym. Przepisy regulujące nabycie własności nieruchomości odzyskały zatem zgodnie z ich naturą charakter norm prawa cywilnego kształtujących stosunki prawne między podmiotami prawa prywatnego. Obecnie zatem sprawy te rozstrzyga sąd cywilny w postępowaniu regulowanym przepisami procedury cywilnej określonymi w ustawie z Kodeks postępowania cywilnego. Z powyższego wynika, co też słusznie podniósł organ, że akt własności ziemi nie regulował kwestii związanych z przekazywaniem nieruchomości między rolnikami. Przeniesienie własności nieruchomości rolnych między osobami fizycznymi następowało w drodze cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi. Stąd stwierdzić należy, że przekazanie przez B. G. dla P. G. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w S. i działki nr [...] położonej K. nie mogło nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi ale w drodze cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Przedmiotowy akt własności ziemi nr [...] mógł być tytułem nabycia własności tych działek przez B. G. Stąd już z tego powodu żądanie dotyczące odtworzenia aktu własności ziemi, na podstawie którego nastąpiło przekazanie ww. działek przez B. G. dla P. G. nie mogło wszczynać postępowania administracyjnego. Przeniesienie własności tych działek nie mogło bowiem nastąpić na podstawie aktu własności ziemi.
Abstrahując od powyższego, przy założeniu że taki akt własności ziemi został sporządzony, to sąd rozstrzygający sprawę niniejszą podziela aktualne stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych, aby w postępowaniu administracyjnym możliwym było odtworzenie dokumentu jakim jest akt własności ziemi (vide: wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3120/17; z 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15, pub. CBOSA). Faktycznie z uwagi na brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, sporne pozostaje zagadnienie dotyczące rodzaju przepisów, jakie winny mieć zastosowanie w drodze analogii w tymże postępowaniu. Stąd też w orzecznictwie występują rozbieżne poglądy na temat aktów prawnych, jakie znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych. W tym zakresie można wyróżnić trzy linie orzecznicze. Po pierwsze przyjmuje się, że w drodze analogii winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IX P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., II OSK 456/11; postanowienie NSA z 27 lutego 2015 r. II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Po 926/08, pub. CBOSA). Zgodnie z kolejnym poglądem zaginiony lub zniszczony dokument winien zostać odtworzony przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2006 r. w sprawie II OSK 921/05, pub. CBOSA). Kolejny pogląd przyjmuje, że do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej K.p.c. (vide: wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 419/98, Lex nr 47260; wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1438/96, Lex nr 45944; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 75/06, Lex nr 219245).
Odnośnie jednak przedmiotu sprawy, w najnowszym orzecznictwie jak już wskazano powyżej, które sąd w pełni aprobuje i które niewątpliwie posiada walor aktualności, przyjmuje się że brak jest podstaw prawnych, aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi odtwarzać w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisów ustawy – Kodeks postępowania cywilnego. Przyjęcie, że do odtworzenia aktu własności ziemi można stosować przez analogię przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzić może bowiem do nielogicznego i niekonsekwentnego skutku polegającego na tym, że wydany wcześniej akt własności ziemi może być odtworzony na wniosek strony bez względu na czas jaki upłynął od jego zniszczenia lub zaginięcia, natomiast odtworzenie na wniosek strony orzeczenia sądu powszechnego dotyczące tego samego co wcześniej akt własności ziemi jest ograniczone terminem. Zgodnie bowiem z art. 718 § 2 K.p.c. wniosek o odtworzenie akt sprawy będącej w toku zgłosić można w ciągu lat trzech od zaginięcia lub zniszczenia akt, a wniosek o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej - w ciągu lat dziesięciu od tej chwili. Jak słusznie podnosi organ, ustawodawca nawet w sprawach, w których dopuścił odtworzenie akt przewidział ograniczenia czasowe w możliwości ich odtworzenia. Za niedopuszczalnością odtworzenia aktu własności ziemi w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia również to, że w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może być wykazywany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Taki, w ocenie sądu, jest "właściwy tryb" ustalania, że istniał ostateczny akt własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu.
Końcowo podzielić należy stanowisko organu, że odtworzenie dokumentu urzędowego w postaci aktu własności ziemi w trybie administracyjnym byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zachodziła taka potrzeba w toczącym się postępowaniu administracyjnym (np. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji). Odrębne postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych lub odtworzenia decyzji, jak już wskazano powyżej, nie jest instytucją znaną K.p.a.
Wobec powyższego organy prawidłowo w sprawie niniejszej przyjęły, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 K.p.a.
Dlatego w ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.