II SA/Bk 380/23

II SA/Bk 380/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 433/24 - Wyrok NSA z 2025-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art.  4 pkt 11, art. 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 400.13/C-4/8/23 w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 400.13/C-4/8/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołania S. J. (powoływanego dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty Bielskiego z dnia 16 stycznia 2023r. nr GK.6124.144.2021 w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych (wyłączenie trwałe) oraz budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC (wyłączenie nietrwałe - na czas budowy) na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski oraz ustalenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcia to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Bielski decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. nr GK.6124.73.2017 orzekł w części zezwolenia: (1) o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej 17,70 ha gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne R IIIb, położonych w m. Bielsk Podlaski obręb [...] ul. [...], oznaczonych jako część działki numer [...], w związku z budową studni kanalizacyjnych, (2) o nietrwałym wyłączenie z produkcji rolniczej 304,25 m2 gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne R IIIb, położonych w m. Bielsk Podlaski obręb. [...] ul. [...] oznaczonych jako część działki numer [...], w związku z budową kanalizacji sanitarnej z rur PVC na czas budowy, (3) o zwolnieniu z obowiązku zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z terenu przewidzianego do trwałego i nietrwałego (na czas trwania inwestycji) wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej o pow. 321,95 sklasyfikowanych jako grunty orne R III b, położonych w m. Bielsk Podlaski obręb [...] ul. [...], oznaczonych jako część działki nr [...]. Dodatkowo w części w/w decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów zobowiązano Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w Bielsku Podlaskim do zgłoszenia daty faktycznego trwałego i nietrwałego wyłączenia, w/w gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie z zapisami w/w decyzji po zgłoszeniu daty faktycznego wyłączenia powyższych gruntów z produkcji rolniczej w odrębnym postępowaniu administracyjnym grunty te zostaną wyłączone z produkcji rolniczej wraz z określeniem w decyzji obowiązków z tym związanych (naliczeniem należności i opłat rocznych).
Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. pismem z dnia 20 maja 2021 r. zgłosiło datę rozpoczęcia robót budowalnych, czyli datę faktycznego trwałego i nietrwałego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej.
W tych okolicznościach Starosta Bielski pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie trwałego i nietrwałego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej.
Następnie, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Bielski decyzją z dnia 16 stycznia 2023r. nr GK.6124.144.2021 wydaną w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2409, dalej w skrócie: "ustawa"):
1) wyłączył trwale – A. A. - udział [...], M. A. – udział [...], A. G. – udział [...], S. J. – udział [...], J. K. - udział [...], B. K. - udział [...], G. P. - udział [...], E. T. udział [...], E. T.1 - udział [...], S. W. – udział [...], B. F. - udział [...], M. F. - udział [...], M. J. i J. J. - udział [...], M. K. i B. K. – udział [...], W. K. i D. K. - udział [...], W. K. i B. M. - udział [...], E. L. i M. L. - udział [...], P. L. i J. M. – udział [...], J. O. i B. O. - udział [...], T. O. i A. O. - udział [...], P. S. i I. S. - udział [...], A. S. i A. S.1 - udział [...], P. T. i M. T. - udział [...], J. T. i I. B. – udział [...], M. T.1 i M. T.2 - udział [...], J. T. i M. T.3 - udział [...], J. W. i M. W. - udział [...]; z dniem 10 czerwca 2021 r., tj. zgłoszoną przez Przedsiębiorstwo Komunalne datą rozpoczęcia robót budowalnych powierzchnię wynoszącą 0,0018 ha gruntów rolnych sklasyfikowanych jako grunty orne, oznaczonych symbolem R lllb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, z części działki o nr geod. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym 1 H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych;
2) ustalił należność o łącznej wysokości wynoszącej 472,15 zł z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych, oznaczonych jako część działki o nr geod. [...], o powierzchni wynoszącej 0,0018 ha, sklasyfikowanych jako grunty orne oznaczone symbolem R lllb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. Wysokość w/w należności została ustalona proporcjonalnie do wielkości udziału poszczególnych osób w gruncie;
3) ustalił, że na dzień 10 czerwca 2021 r. wartość rynkową gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji rolniczej, która dla części działki o nr geod. [...] o powierzchni wynoszącej 0,0018 ha, sklasyfikowanej jako grunty orne, oznaczone symbolem Rlllb wynosi 1 013 zł, którą przyjęto na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez biegłego A. G.1, posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...], w zakresie szacowania nieruchomości;
4) zwolnił wskazane osoby z obowiązku uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych o powierzchni wynoszącej 0,0018 ha z części działki o geod. [...], wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i sklasyfikowanych jako grunty orne (Rlllb), z uwagi na to, iż ustalona wartość gruntu wynosząca 1013,00 zł przewyższa ustaloną należność wynoszącą 472,15 zł;
5) ustalił wskazanym osobom opłatę roczną o łącznej w wysokości wynoszącej 47,21 zł, z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej o powierzchni 0, 0018 ha, sklasyfikowanych jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zlokalizowanych na części działki o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 1 H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych, stanowiącą 10 % należności wynoszącej 472,15 zł, płatną przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, licząc od roku 2023 do roku 2032 tym za rok 2023 do dnia 30 czerwca 2023 r.;
6) wyłączył nietrwale z produkcji rolniczej powierzchnię wynoszącą 0,0304 ha gruntów rolnych sklasyfikowanych jako grunty orne, oznaczonych symbolem RHIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych jako część działki o nr geod. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym 1 H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, w związku z budową kanalizacji sanitarnej z rur PVC (na czas budowy);
7) ustalił w/w osobom należność o łącznej wysokości wynoszącej 7 974,07 zł z tytułu nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC, oznaczonych jako część działki o nr geod. [...], o powierzchni wynoszącej 0,0304 ha, sklasyfikowanej jako grunty orne oznaczone symbolem RHIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego;
8) zwolnił wskazane osoby z obowiązku uiszczenia należności z tytułu nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, mając na uwadze art. 4 pkt. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że należność to jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej;
9) ustalił w/w osobom opłatę o łącznej wysokości wynoszącej 50,14 zł z tytułu nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej trwającego od dnia 10 czerwca 2021 r. do dnia 2 lipca 2021 r. (czyli 23 dni), przeznaczonych pod budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC, z części działki o nr geod. [...] o powierzchni wynoszącej 0,0304 ha, sklasyfikowanych jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, płatną w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. Wysokość w/w opłat została ustalona proporcjonalnie do wielkości udziału poszczególnych osób w gruncie;
10) wskazał, iż określone w punkcie 9 jednorazowe opłaty z tytułu nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz określone w punkcie 5 opłaty roczne z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy uiszczać na konto Departamentu Finansów Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w Białymstoku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. J., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że w decyzji organu I instancji pominięto okoliczność, że faktyczną datą rozpoczęcia innego użytkowania jest podjęcie innych faktycznych działań potwierdzających nierolnicze użytkowanie, a więc budowa mieszkalna z dojazdem, w oparciu o uzyskane urzędowo pozwolenia. Tymczasem, zdaniem skarżącego organ I instancji wydając skarżoną decyzję w oderwaniu od stanu faktycznego przyjął, że o charakterze gruntu decyduje wpis w ewidencji gruntu, pomijając, że wpis, jak każde ustalenie urzędowe powinien być odzwierciedleniem stanu faktycznego, a nie tylko mechanicznym, formalnym zapisem w ewidencji. W ocenie skarżącego, przedmiotowa droga osiedlowa, służąca do użytku publicznego, gminy nie jest gruntem rolnym jak błędnie przyjął organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło argumentacji odwołania i zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności powołano i wyjaśniono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 11 ust. 1a i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za kwestię sporną SKO uznało z kolei ustalenie, jaki rodzaj użytku występuje na działce o nr geod. [...], a mianowicie czy jest to droga gminna jak uważa skarżący, czy też grunty orne oznaczone symbolem R lllb, jak wynika z ewidencji gruntów. Przy tak zarysowanym sporze Kolegium nie podzieliło wywodów skarżącego, kwestionujących związanie organu zapisami ewidencji gruntów. Jak podkreśliło, rodzaj użytków, jaki występuje na terenie spornej działki, podlegającej wyłączeniu z produkcji rolnej, organ ustala na podstawie danych z ewidencji gruntów, a zawiązanie to wynika przede wszystkim z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zgodnie zaś z danymi operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, część działki nr [...], przeznaczona do wyłączenia, wykazana została jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb. Na podstawie treści mapy glebowo-rolniczej obrębu miasta Bielsk Podlaski stwierdzono, że przedmiotowe grunty wytworzone zostały z gleb pochodzenia mineralnego. Następnie, odwołując się do materiału dowodowego, organ ustalił, że część działki nr [...], nie stanowi drogi dojazdowej do gruntów rolnych, stanowi natomiast zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków grunt rolny, tj. użytek rolny, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika zaś z art. 11 ust. 1 tej ustawy najpierw musi być wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie i może ona dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". Przez "przeznaczenie gruntów na cel nierolnicze i nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Ustalenie innego sposobu użytkowania oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku braku określenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach, zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ww. ustawy).
Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntów, a w przypadku nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowią podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Przy czym, jak podkreśliło Kolegium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do zmian w rejestrze gruntów, ponieważ przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego w nierolny. Takie przeznaczenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów.
W przedmiotowej sprawie, jak podkreśliło SKO, decyzja Starosty Bielskiego z dnia 17 lipca 2017r. nr GK.6124.73.2017 zezwalająca na wyłączenie, wydana została po uwzględnieniu zapisów ostatecznej decyzji 20/2016 Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 27 października 2016 r. nr GP.6733.18.2016.PW o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z siecią boczną w ul. S. m.in. na działce nr [...]. Z treści ww. decyzji wynika, że przedmiotowe zamierzenie zostało uznane za cel publiczny zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wynika zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Uwzględniając powyższe regulacje SKO doszło do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną, która jest użytkiem rolnym (częściowo klasy Rlllb), a przylegające do niej nieruchomości w większości stanowią tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B. Podkreśliło przy tym należy, że uchwałą Nr VIIl/27/07 Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym w mieście Bielsk Podlaski, nadano "nazwę ulica S. drodze wewnętrznej, biegnącej od ulicy [...] w kierunku wschodnim, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr 1 H. jako działki nr [...], [...]. [...], po uzyskaniu pisemnej zgody współwłaścicieli tej drogi". Z kolei Starosta Bielski decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 17,70 m2 gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne RIII b, położonych w m. Bielsk Podlaski obręb 001 H. ul. [...], oznaczonych jako część działki nr [...], w związku z budową studni kanalizacyjnych oraz o nietrwałym wyłączenie z produkcji rolniczej 304,25 m2 gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne R 111 b, położonych w m. Bielsk Podlaski obręb 001 H., ul. [...], oznaczonych jako część działki numer [...], w związku z budową kanalizacji sanitarnej z rur PVC na czas budowy. Zobowiązał także Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o. do zgłoszenia daty faktycznego trwałego i nietrwałego wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 tej ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie w jej następstwie.
Końcowo Kolegium uznało, że spełnione zostały wszystkie przesłanki upoważniające organ do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych (wyłączenie trwałe) oraz budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC (wyłączenie nietrwałe - na czas budowy) na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski.
Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu administracyjnego wniósł skarżący zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa oraz przyjęcie wbrew stanowi faktycznemu, logice i opinii biegłego, że przedmiotowa nieruchomość, tj. ulica S. jest gruntem rolnym, choć nim faktycznie nie jest. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania stosownie do nakładu pracy skarżącego, z uwzględnieniem celu społecznego trwającego postępowania. W ocenie skarżącego gruntami rolnymi są tylko takie nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, rybnej. W konsekwencji o rolniczym charakterze gruntu przesadza tylko rolnicze przeznaczenie. W ocenie skarżącego przedmiotowa nieruchomość, będąca bezspornie drogą osiedlową - ul. [...], nie może być uznana za nieruchomość rolną. Decydujące jest bowiem faktyczne wykorzystywanie, przeznaczenie. Skoro zatem na tejże drodze nie może być prowadzona produkcja rolna, przedmiotowa nieruchomość, tj. droga, nie może być uznana za rolną. Tymczasem, choć przedmiotowa droga jest drogą publiczną gminną i organ I instancji, jak i Kolegium przyznali, że podstawą oceny winien być stan faktyczny, to faktycznie go pominęli i dokonali ustaleń przeciw faktom. Niewątpliwe jest zaś, że w miejscowym planie zagospodarowania lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod cele mieszkaniowe.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy stanowiła więc podstawę do zmian w rejestrze gruntów, także z urzędu. Brak tych zmian w rejestrze jest zaniedbaniem organu. Wbrew więc faktom i opinii biegłego, Kolegium dowolnie przyjęło, że kwestią sporną w sprawie, jest rodzaj użytku na spornej działce tj. droga, czy grunty rolne, choć, jak wykazano wyżej, stan faktyczny i prawny wątpliwości nie budzi, a przedmiotowa droga nie jest i nie może być uznać za grunt rolny. I choć trafnie Kolegium dostrzegło decyzję Starosty z 17 sierpnia 2017r. o lokalizacji celu publicznego tejże drogi, to nie wyciągnęło słusznych wniosków z tych decyzji. W konsekwencji, Kolegium, wykazując niezrozumienie przepisów wskazanych wyżej, słusznego celu nadało stanowi faktycznemu rozumienie oderwane od stanu faktycznego przeznaczenia gruntu, przyjmując, że droga publiczna jest użytkiem rolnym. Kolegium dowolnie też, w ślad za organem I instancją, pominęło, że obowiązek uiszczenia opłat z tytułu wyłączenia nie dotyczy gruntów na cele mieszkaniowe, jak w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując zawartą w zaskarżonej decyzji – argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bielskiego o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych (wyłączenie trwałe) oraz budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC (wyłączenie nietrwałe - na czas budowy) na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski oraz ustaleniu należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej tychże gruntów.
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2409, dalej w skrócie: "ustawa"). Jak wynika z art. 1 ustawy, jej celem jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Pierwsza z nich określona jest w art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei druga wynika z art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Co należy rozumieć pod pojęciem "wyłączenia gruntów z produkcji" definiuje art. 4 pkt 11 tejże ustawy stanowiąc, że jest to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.. Wymagane omawianym przepisem "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji, o jakiej mowa powyżej. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych.
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy zawierający definicję pojęcia "grunt rolny" stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Jak wynika z powyższego o tym, czy dany grunt jest gruntem rolnym, przesądza cytowany art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazujący zaś jednoznacznie na dane zawarte w ewidencji gruntów, nie zaś na informacje wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też w przypadku braku planu na informacje wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej prawomocnym orzeczeniem według kryteriów określonych w przepisach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 17 października 2017r., sygn. akt II OSK 2669/16 oraz z 25 sierpnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 1168/88, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że regulacja dotycząca ewidencji gruntów i budynków została zawarta w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2023r., poz. 1752 ze zm., dalej: "p.g.k.") oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1390 ze zm., dalej cytowane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 20 ust. 3 tej ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1 p.g.k.). Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z kolei w myśl § 47 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
Z powyższych przepisów, zdaniem sądu, jednoznacznie wynika, że wbrew przekonaniu skarżącego, jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Rację ma zatem Kolegium przyjmując, że w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów.
Z ustaleń organów obu instancji, poczynionych na podstawie obszernego materiału dowodowego wynikają następujące okoliczności. Starosta Bielski decyzją z dnia 17 lipca 2017r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 17,70 m2 gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne RIII b, położonych w Bielsku Podlaskim obręb 001 H. - ul. [...], oznaczonych jako część działki nr [...], w związku z budową studni kanalizacyjnych oraz o nietrwałym wyłączenie z produkcji rolniczej 304,25 m2 gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne R 111 b, położonych w Bielsku Podlaskim obręb 001 H., ul. [...], oznaczonych jako część działki numer [...], w związku z budową kanalizacji sanitarnej z rur PVC na czas budowy. Zobowiązał także Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o. do zgłoszenia daty faktycznego trwałego i nietrwałego wyłączenia ww. gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja Starosty Bielskiego z dnia 17 lipca 2017 r. wydana została po uwzględnieniu zapisów ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 27 października 2016 r. nr GP.6733.18.2016.PW o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z siecią boczną w ul. [...] m.in. na działce nr [...].
Zgodnie zaś z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, część działki nr [...], przeznaczona do wyłączenia wykazana została jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb. Z treści zaś mapy gleboworolniczej obrębu miasta Bielsk Podlaski wynika, że przedmiotowe grunty wytworzone zostały z gleb pochodzenia mineralnego, co powoduje, że na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - zaliczają się one do użytków rolnych. W toku postepowania ustalono też, że przedmiotowa nieruchomość stanowi aktualnie drogę wewnętrzną, której na podstawie uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 27 marca 2007r. nr VIIl/27/07 w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym w mieście Bielsk Podlaski, nadano nazwę ulica S.
Powyższe ustalenia są nie budzą sporu, tym niemniej nie można na ich podstawie stwierdzić, jak interpretuje to skarżący, że skoro działka o nr [...] stanowi drogę publiczną gminną, to samo faktyczne przeznaczenie tejże działki na cele mieszkaniowe (na skutek wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osiedla mieszkaniowego) skutkowało wyłączeniem jej z produkcji rolnej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej "u.d.p."), drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne. Jak wynika zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia MRPiT z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" - tabela wiersz 19 ust. 1-3 do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego, wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego lub odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowalnej.
Uwzględniając powyższe regulacje zgodzić się należy z orzekającym w sprawie organami, że przedmiotowa nieruchomość (część działki nr [...]), wbrew przekonaniu skarżącego nie jest drogą publiczną gminną, ale stanowi drogę wewnętrzną, która jest użytkiem rolnym (częściowo klasy Rl llb). W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnym charakterze gruntu decyduje istniejący wpis w ewidencji gruntów, a sam plan zagospodarowania przestrzennego (tudzież decyzja ustalająca warunki zabudowy) nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego w nierolniczy i tym samym nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do charakteru gruntu. Wprawdzie akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla oceny charakteru działki, ale nie powoduje, tak jak zdaje się sądzić autor skargi, przekształcenia gruntu rolnego w nierolniczy. Takie przeznaczenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 13/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt IIOSK 674/07, CBOSA). W konsekwencji jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują inne niż rolnicze przeznaczenie gruntów, a w przypadku nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to okoliczność ta stanowi podstawę właśnie do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Podsumowując, sąd doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu zostały spełnione wszystkie przesłanki upoważniające organ do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, przeznaczonych pod budowę studni kanalizacyjnych (wyłączenie trwałe) oraz budowę kanalizacji sanitarnej z rur PVC (wyłączenie nietrwałe - na czas budowy) na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna Bielsk Podlaski, o czym prawidłowo orzeczono w zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji skoro żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadniony, a organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły nie tylko stan faktyczny, ale i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, sąd skargę oddalił. O powyższym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).
Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.