II SA/Bk 371/13

II SA/Bk 371/13 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2014-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 9 ust. 1 art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6, ust. 2 a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Tezy
Uchwała rady gminy podjęta z powołaniem się na przepisy art. art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), wprowadzająca na terenie gminy możliwość lokalizowania elektrowni wiatrowych o mocy powyżej 100 kW w odległości 1 500 m od zabudowań mieszkalnych oraz dopuszczająca lokalizację takich elektrowni w odległości mniejszej niż 1 500 m od takich zabudowań, ale pod warunkiem uzyskania zgód wszystkich ich właścicieli – ma charakter aktu prawa miejscowego podjętego bez upoważnienia ustawowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. E. Polska spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., E. E. J. P.-B. i Wspólnicy spółki komandytowej w S., M. U. i S. B. na uchwałę Rady Gminy Jeleniewo z dnia 21 stycznia 2013 r. nr XXII.129.2013 w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy Jeleniewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Jeleniewo na rzecz skarżącej G. E. Polska spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 574,00 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Rady Gminy Jeleniewo na rzecz skarżącej E. E. J. P. - B. i Wspólnicy spółki komandytowej w S. kwotę 351,00 (trzysta pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
II SA/Bk 371/13
UZASADNIENIE
W dniu 21 stycznia 2013 r. Rada Gminy Jeleniewo podjęła uchwałę Nr XXII.129.2013 w sprawie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie Gminy Jeleniewo. W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa planistyczna. Poszczególnym paragrafom uchwały nadano następującą treść:
- § 1 ust. 1 - minimalna odległość od pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych powinna wynosić nie mniej niż 1 500 m;
- § 1 ust. 2 - wprowadzono wymaganie uzyskania zgody na lokalizację elektrowni wiatrowej od wszystkich właścicieli zabudowań mieszkalnych i siedliskowych położonych od niej w odległości mniejszej niż 1 500 m;
- § 2 - rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prosumenckich, uznano za priorytet Rady Gminy Jeleniewo;
- § 3 - wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Jeleniewo;
- § 4 - wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że jej celem jest uregulowanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, bowiem brak jest norm ustawowych porządkujących to zagadnienie, a rozwój takich inwestycji w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych jest sprzeczny z wiedzą posiadaną na temat ich wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt. Wskazano, że uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz że Rada Gminy uznaje za pożądany rozwój instalacji prosumenckich tzn. produkujących energię w miejscu konsumpcji. Zdaniem Rady przemysłowe elektrownie wiatrowe lokalizowane są obecnie wyłącznie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Obliczeń poziomu hałasu dla poszczególnych tego typu inwestycji dokonuje się na zlecenie inwestora, są jednak często wykonywane niestarannie i nie uwzględniają oddziaływania infradźwięków, szczególnie niekorzystnych dla zdrowia ludzkiego. Wskazano, że zdaniem Ministerstwa Zdrowia minimalna odległość wiatraków od siedzib ludzkich powinna wynosić 2-3 km w zależności od mocy konkretnej turbiny (opinia z dnia 27 lutego 20012 r., nr MZ-ZP-S-078-21233-13/EM/12). Podobny wniosek zawiera opracowanie Kancelarii Senatu "Elektrownie wiatrowe a społeczności lokalne". Przeprowadzone badania naukowe również wskazują na negatywny wpływ turbin na żywienie i zdolności produkcyjne zwierząt. Zdaniem Rady Gminy, małe i mikro instalacje oparte na odnawialnych źródłach energii są obecnie mało popularne, co jest wynikiem niskiej świadomości społecznej i małego dofinansowywania takich inwestycji. Konieczna jest natomiast budowa takich instalacji pozyskiwania energii jak: pompy ciepła, przydomowe wiatraki, instalacje fotowoltaniczne, małe biogazownie. Przynosiłyby one dochód ludności oraz dochód z tytułu podatku od działalności gospodarczej.
Jako argument za podjęciem uchwały wskazano protesty społeczne przeciwko lokalizacji przemysłowych elektrowni wiatrowych, które to protesty mogą ulec złagodzeniu po unormowaniu dopuszczalnych odległości lokalizacji tych elektrowni od siedzib ludzkich. Wskazano, że przeważająca część Gminy Jeleniewo położona jest na terenie S. Parku Krajobrazowego, który należy chronić przed niekontrolowaną zabudową inwestycjami w postaci elektrowni. Nadto elektrownie nie przyczyniają się do zmniejszenia bezrobocia, do umożliwienia obszarom wiejskim wyjścia na ścieżkę trwałego rozwoju, natomiast eliminują rozwój usług turystycznych oraz powodują spadek wartości nieruchomości, a w przyszłości mogą generować koszty wywołane wydatkami na utylizację, związanymi z wypłatą roszczeń odszkodowawczych i z ochroną zdrowia. Wydatki te mogą przekroczyć podatkowe korzyści gminy z tytułu lokalizacji elektrowni.
W stosunku do uchwały zostały wniesione trzy wezwania do usunięcia naruszenia prawa: przez E. – E. J. P. – B. i W. Spółka komandytowa w S., przez G. E. P. Spółka z o.o. w W. oraz przez właścicieli nieruchomości położonych w J. obręb M. i Z. J.
Spółka E. – E. wskazała, że uchwała godzi bezpośrednio w interes Spółki jako przedsiębiorcy działającego na terenie Gminy Jeleniewo oraz narusza regulacje:
- prawa budowlanego – poprzez zbytnio rozszerzające rozumienie terminu "obszar oddziaływania obiektu" i sztywne określenie jego granicy jako 1 500 m od turbiny, co skutkuje przyznaniem statusu stron postępowania także osobom, na których nieruchomości turbina nie będzie oddziaływać. W ocenie wzywającego mieszkańcy terenów sąsiednich są chronieni w stopniu wystarczającym regulacjami z zakresu ochrony środowiska i dotyczącymi dopuszczalnych norm hałasu;
- ustawy planistycznej – poprzez podjęcie uchwały w materii zastrzeżonej dla studium i w trakcie procedury jego uchwalania, co pozbawiło Spółkę możliwości zgłoszenia wniosków do projektu studium;
- art. 32 Konstytucji RP oraz planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeleniewo z dnia 13 lutego 2008 r. dla miejscowości Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe, Prudziszki, Żywa Woda – poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji inwestorów już posiadających turbiny (w planie odległość tych inwestycji od zabudowań mieszkalnych przewidziano na 490 m) oraz inwestorów takich jak wzywający, planujących podobne inwestycje (dla których w uchwale przewidziano odległość od zabudowań mieszkalnych jako 1 500 m);
- ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez dyskryminowanie wzywającego i uniemożliwienie mu prowadzenia działalności gospodarczej aktem o randze podustawowej oraz bez wskazania ważnego interesu prawnego wprowadzonego ograniczenia.
Spółka E. E. złożyła również do Wojewody P. wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w trybie nadzoru. Wojewoda w odpowiedzi na wniosek (w pismach z dnia 21 lutego i 20 marca 2013 r.), wskazał że zakwalifikował uchwałę do aktów deklaratoryjnych, wyrażających jedynie stanowisko Rady (wytyczne dla Wójta), a więc nierodzących skutków prawnych. W jego ocenie obszary lokalizacji elektrowni wiatrowych Rada może w sposób wiążący ustalić w planie miejscowym. Podkreślił, że zwrócił Radzie uwagę na niewłaściwie wskazaną podstawę prawną uchwały oraz konieczność uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wzywająca do usunięcia naruszenia prawa Spółka G. wskazała, że uchwała w sposób bezpośredni ogranicza możliwość wznoszenia przez nią turbin wiatrowych na nieruchomościach znajdujących się na terenie Gminy i przez nią dzierżawionych z przeznaczeniem pod budowę turbin. Nadto uchwała jako akt prawa miejscowego została podjęta bez podstawy prawnej. Nie dopełniono również procedury jej ogłoszenia, przyjmując że wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wzywający właściciele nieruchomości (M. U., K. K., H. A., I. K., K. P., R. K., H. P., M. K., W. P., M. P., J. P., J. W., S. B., J. Ż.) wskazali, że uchwała jest szkodliwa, godzi w interes ekonomiczny i społeczny mieszkańców wsi M. i Z. J., a także hamuje rozwój Gminy Jeleniewo.
Uchwałą z dnia 25 marca 2013 r. Nr XXIII Rada Gminy Jeleniewo wyraziła stanowisko o nieznalezieniu podstaw do uchylenia uchwały.
Spółka komandytowa E. E. złożyła skargę na uchwałę z dnia 21 stycznia 2013 r. Wniosła o stwierdzenie jej nieważności i zarzuciła naruszenie:
1). art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione rozszerzenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę – o wszystkie osoby, które są właścicielami nieruchomości położonych w promieniu 1 500 m od turbiny, nawet te, na których nieruchomości nie będzie ona oddziaływać. Wskazała na konieczność zgodnego z ustawą wykładania terminu "obszar oddziaływania obiektu", a tym samym identyfikowania przymiotu strony (i tym samym jej interesu prawnego) z konkretnym przepisem prawa materialnego regulującym sytuację prawną podmiotu;
2). art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez ważnej podstawy prawnej i umocowania ustawowego. W ocenie skarżącej brak jest aktu prawnego rangi ustawowej zawierającego upoważnienie do uchwalenia aktu prawa miejscowego regulującego kwestię obowiązujących odległości lokalizacji turbiny wiatrowej od zabudowań mieszkalnych. Upoważnienia dla wydania takiego aktu nie zawiera powołany przez Radę Gminy art. 18 u.s.g., który dotyczy materii wewnętrznej gminy i nie może stanowić podstawy prawnej nakładania obowiązków na podmioty trzecie;
3). art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę;
4). art. 11 ustawy planistycznej poprzez niezgodność procedury podejmowania uchwały z procedurą planistyczną prowadzącą do przyjęcia studium. Uchwała dotyczy bowiem materii studium i podjęto ją równolegle z toczącą się procedurą uchwalania studium;
5). przepisów planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 lutego 2008 r. uchwalonego dla miejscowości Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe, Prudziszki, Żywa Woda w związku z art. 32 Konstytucji RP i tym samym dyskryminację skarżącej. We wskazanym planie mniej rygorystycznie niż w zaskarżonej uchwale potraktowano inwestorów, którzy na terenie Gminy już realizowali podobne turbiny lub są w trakcie ich realizacji;
6). art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezachowanie trybu ogłoszenia aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Uregulowanie jej wejścia w życie z dniem podjęcia stanowi bezprawne skrócenie vacatio legis;
7). art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zmianą stanowiska radnych Gminy Jeleniewo co do planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji.
Spółka E. E. swój interes prawny wywiodła z faktu zawarcia umów dzierżawy z właścicielami gruntu przeznaczonego pod elektrownię, faktu opłacania od dwóch lat czynszu dzierżawnego oraz z tego, że ponosząc olbrzymie koszty przygotowania inwestycji działała w zaufaniu do władz samorządowych. Na posiedzeniach Komisji Ochrony Środowiska i Inwestycji Gminy Jeleniewo w dniach 16 maja i 29 sierpnia 2011 r. przekonywano bowiem o przychylności wspólnoty gminnej dla realizacji inwestycji (zwłaszcza że ma być realizowana na terenach o bardzo słabych glebach i oddalonych o około 1 km od zabudowań mieszkalnych). Podkreślono, że brak jest uzasadnienia dla stanowiska o szkodliwym wpływie turbiny na życie ludzkie, bowiem są to jedynie oceny subiektywne.
W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Własną skargę złożyła także Spółka G., zarzucając naruszenie:
1). art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie uchwały – jako aktu normatywnego – przy braku szczegółowego upoważnienia ustawowego;
2). art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy mogą stanowić samodzielną podstawę prawną do podjęcia aktu normatywnego regulującego kwestie ładu przestrzennego;
3). art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu normatywnego na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego;
4). art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały bez upoważnienia ustawowego;
5). art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy planistycznej poprzez przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę podjęcia uchwały z pominięciem procedury planistycznej ustalonej w odrębnych przepisach;
6). art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez nieogłoszenie uchwały w wymaganej prawem formie dla aktu prawa miejscowego;
7). art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niedochowanie obowiązku 14-dniowego vacatio legis ustalonego dla aktu prawa miejscowego.
Spółka G. własny interes prawny do wniesienia skargi wyprowadziła z faktu bycia przedsiębiorcą działającym na terenie Gminy Jeleniewo, zajmującym się projektowaniem, budową oraz sprzedażą farm wiatrowych. Wskazała, że jest stroną umów dzierżawy z właścicielami nieruchomości gruntowych położonych na terenie Gminy Jeleniewo, których celem było udostępnienie nieruchomości na potrzeby budowy turbin wiatrowych. Posiada decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości B. gm. Jeleniewo. Jest stroną zawartego z Gminą Jeleniewo porozumienia o współpracy w zakresie infrastruktury, w związku z projektowaną przez nią inwestycją polegającą na budowie parku elektrowni wiatrowych "P. Zespół J.". W tych okolicznościach, jak argumentowała, jeśli zaskarżona uchwała wymaga oddalenia turbin od siedzib ludzkich na odległość co najmniej 1 500 m oraz zezwala na lokalizację w tych granicach, ale jedynie za zgodą właścicieli nieruchomości, to takie zapisy godzą w interes Spółki jako przedsiębiorcy działającego na terenie obowiązywania uchwały.
Nadto, zdaniem skarżącej, przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały nie stanowią konkretnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Artykuł 18 u.s.g. może stanowić podstawę uchwał o charakterze niewładczym, a dla wydania aktu normatywnego wymaga dodatkowego upoważnienia ustawowego. Artykuł 7 u.s.g. określa ogólnie kompetencje gminy dotyczące kształtowania ładu przestrzennego i stosownie do art. 94 Konstytucji RP nie stanowi upoważnienia wystarczającego do wydania aktu normatywnego. Nadto przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały dotyczą uchwalania studium, a nie odrębnego aktu o charakterze normatywnym, podejmowanego poza procedurą planistyczną. Taki akt powinien być nadto ogłoszony, co jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), a tego warunku nie dopełniono w przypadku kwestionowanej uchwały, wskazując błędnie że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W odpowiedzi na tę skargę organ również wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.
Skargę złożyli również M. U., K. K., H. A., I. K., K. P., R. K., H. P., M. K., W. P., M. P., J. P., J. W., S. B. i J. Ż., zarzucając uchwale naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione rozszerzenie przez Radę Gminy kręgu podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę turbin wiatrowych na terenie Gminy Jeleniewo;
2. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 156 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez ważnej podstawy prawnej;
3. art. 11 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez jej niezgodność z procedurą planistyczną, polegającą na wydaniu uchwały, której treść pokrywa się z treścią studium będącego w trakcie opracowywania;
4. przepisów planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 lutego 2008 r. dla miejscowości Podwysokie Jeleniewskie, Okrągłe, Prudziszki i Żywa Woda w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżących względem właścicieli działek, na których turbiny wiatrowe już stoją lub są aktualnie realizowane i którzy mogą pobierać czynsz z tego tytułu. Wskazano, że wprowadzenie warunku uzyskania zgody na realizację turbiny od wszystkich właścicieli działek położonych w ustalonej w uchwale odległości stanowi nierówne traktowanie tych właścicieli oraz właścicieli działek, na których turbiny już zrealizowano, ale w bliższej odległości;
5. art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezachowanie trybu ogłaszania aktów normatywnych będących aktami prawa miejscowego;
6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa na skutek zmiany stanowiska radnych Gminy Jeleniewo co do możliwości realizacji przez Spółkę E. E. inwestycji w postaci farmy wiatrowej. Wskazano, że dzięki tej inicjatywie Spółki zostały z nimi zawarte długoletnie umowy dzierżawy na grunty, które nie prezentują wysokiej użyteczności rolniczej.
Uzasadnienie podniesionych zarzutów jest identyczne jak uzasadnienie takich samych zarzutów zawartych w skardze Spółki E. E. Podkreślono natomiast, że ustalenie odpowiedniej odległości pomiędzy turbinami a zabudowaniami powinno mieć miejsce każdorazowo dla konkretnej turbiny i z uwzględnieniem jej parametrów technicznych oraz cech lokalizacji. Nie można ustalać takiego dystansu "kategorycznie z góry". Wskazano, że praktyka pokazuje, iż wymienione odległości to około 400 m, a przebywanie w strefach o dozwolonym hałasie nie wpływa negatywnie na życie i zdrowie ludzi. Nadto przepisy nie gwarantują prawa do ciszy lecz do ograniczenia hałasu do poziomów normatywnych. Wywodzono, że wstępną dopuszczalność inwestycji ocenia się w postępowaniu środowiskowym, zatem jeśli organy ochrony środowiska ustalą płynące z niej zagrożenia jako nadmierne – wydadzą decyzję odmowną. Nie można natomiast wprowadzać przepisami prawa miejscowego warunku lokalizacji turbiny w postaci konieczności uzyskania zgód właścicieli nieruchomości położonych w określonych, sztywno ustalonych odległościach od turbiny.
Uzasadniając własny interes prawny skarżący wskazali, że jako właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Jeleniewo podpisali dwa lata temu ze Spółką E. E. umowy dzierżawy nieruchomości na okres 30 lat z przeznaczeniem pod turbiny. Uzyskali w ten sposób lepszą, długookresową perspektywę ekonomiczną, którą zaskarżona uchwała podważa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Prawomocnymi postanowieniami z dnia 19 listopada 2013 r. i z dnia 28 listopada 2013 r. tutejszy sąd odrzucił skargę dwunastu spośród czternastu skarżących osób fizycznych tj. skargę W. P., I. K., J. W., J. Ż., H. P., K. P., M. K., R. K., K. K., H. A., M. P., J. P. (k. 629, 656).
Do rozpoznania pozostały wniesione skutecznie skargi:
- M. U. i S. B. (którym przyznano prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, k. 559, 614);
- Spółki E. E. i Spółki G. (które uzupełniły braki skargi, w tym opłaciły wymagane wpisy, k. 47, 337).
W piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. skarżąca Spółka G. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 2 "a" w związku z art. 9 ust. 2 ustawy planistycznej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały przez organ nieuprawniony tj. radę gminy. Wskazała, że ustalenie rozmieszczenia obiektów w postaci turbin wiatrowych o mocy ponad 100 kW zostało ustawowo przekazane do materii studium, które sporządza wójt, a nie rada gminy. Spółka argumentowała, że sądy administracyjne stwierdzają nieważność uchwał podobnych tej zaskarżonej w sprawie niniejszej.
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r. wydanym na rozprawie sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania – P. I. G. E. O. w W. z uwagi na związek przedmiotu postępowania z zakresem statutowej działalności tego podmiotu (k. 720). Wskazany uczestnik złożył na rozprawie obszerne pismo procesowe precyzujące swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi podlegają uwzględnieniu, bowiem zakwestionowana uchwała jako podjęta bez podstawy prawnej w sposób istotny narusza prawo i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tj. od dnia jej podjęcia.
Wszystkie trzy skargi zostały złożone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zdaniem sądu warunki formalne wynikające z tego przepisu zostały w sprawie niniejszej przez każdego ze skarżących spełnione. Przed złożeniem skarg wzywano Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa (vide k. 33, 88, 199 i 201), a skargi wniesiono w terminie trzydziestodniowym wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. i liczonym od dnia doręczenia podmiotom wzywającym uchwały Rady z dnia 25 marca 2013 r. zawierającej stanowisko o nieuwzględnieniu wezwania.
Zaskarżony akt został również podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. W założeniu twórcy uchwały wynikającym z jej uzasadnienia, ma ona określać zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie Gminy - w zakresie lokalizowania pojedynczych elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW. Uchwała jest więc aktem określającym sposób wykonywania władztwa planistycznego gminy, kształtuje przestrzeń publiczną w gminie w sposób władczy (odgórny), skierowany do społeczności lokalnej oraz do podmiotów spoza tej społeczności, których działania będą wpływały na ład przestrzenny w Gminie. Tak ustalony przedmiot uchwały mieści się w katalogu zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina (np. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), zatem dotyczy sprawowania administracji publicznej.
Zdaniem składu orzekającego podmioty kwestionujące w sprawie niniejszej uchwałę przed sądem posiadają również legitymację skargową wymaganą przez art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wskazana legitymacja została ukształtowana w sposób szczególny. Skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może bowiem wnieść każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (jak w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a.), ale tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego, że uchwała jest sprzeczna z prawem lub może wywołać taki skutek w przyszłości, ale konieczne jest wykazanie, że normy uchwały już naruszyły w sposób konkretny interes prawny skarżącego. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii jest jednolite od wielu lat, tak w stosunku do art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i podobnych przepisów pozostałych ustaw samorządowych (vide wyroki z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/2011, z dnia 28 czerwca 2007 r., II OSK 1596/06, z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Go 54/12, z dnia 17 listopada 2011 r., III SA/Lu 410/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Jeśli chodzi o interes prawny, to pojęcie to w prawie administracyjnym rozumiane jest jako sytuacja, w której istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami określonego podmiotu (vide wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, CBOSA). Interes ten można wyprowadzać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale także z przepisów innych gałęzi prawa, w tym cywilnego (vide wyrok z dnia 12 września 2013 r., II OSK 889/12, CBOSA).
Osoby fizyczne będące skarżącymi w sprawie niniejszej są mieszkańcami Gminy Jeleniewo i legitymują się uprawnieniami (jak wskazują: właścicielskimi) do gruntów położonych na terenie Gminy, a więc gruntów objętych działaniem kwestionowanej uchwały. Natomiast obydwie skarżące Spółki wskazują, i fakt ten potwierdzają pozostali skarżący, że dzierżawią grunty położone w Gminie Jeleniewo i dzierżawy zostały zawarte przed kilkoma laty z przeznaczeniem gruntów pod budowę farm wiatrowych (vide uzasadnienia wezwań do usunięcia naruszenia prawa oraz uzasadnienia skarg).
Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Podkreślić jednak trzeba, że prawo do zabudowy wynika przede wszystkim z prawa własności, ale nie tylko, bowiem w art. 4, a także w art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego mowa jest o "prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Może ono więc wynikać również z innego niż prawo własności uprawnienia rzeczowego, jak też ze stosunku obligacyjnego (np. umowy dzierżawy), o ile jego treść w sposób wyraźny wskazuje na możliwość dysponowania gruntem na cele budowlane (vide wyrok z dnia 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 509/09 oraz wyrok z dnia 17 listopada 1997 r., IV SA 453/96, CBOSA).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wszyscy skarżący dysponują bowiem prawami (wynikającymi z własności lub dzierżawy), które umożliwiają zadysponowanie nieruchomościami położonymi na terenie Gminy Jeleniewo pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Jak wynika ze skarg, właśnie w tym celu skarżący (osoby fizyczne) zawarli przed kilkoma laty umowy dzierżawy ze skarżącymi Spółkami (motywując to brakiem innych możliwości zagospodarowania gruntów o słabej jakości i przydatności rolniczej). Nadto, jak wskazuje Spółka G., dysponuje ona decyzją lokalizacyjną na budowę sieci elektroenergetycznej na terenie działki nr [...] w Gminie Jeleniewo oraz jest stroną porozumienia z Gminą Jeleniewo o współpracy w zakresie budowy parku elektrowni wiatrowych.
Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała określająca zasady lokalizacji elektrowni ma znaczenie dla sposobu realizacji na terenie Gminy Jeleniewo uprawnień właścicielskich do gruntu i uprawnień innych, ale umożliwiających dysponowanie gruntem na cele budowlane (w postaci budowy turbin wiatrowych). Istnieje więc związek między interesem prawnym skarżących a treścią uchwały. Pozostaje jedynie odpowiedź na pytanie, czy związek ten polega na naruszeniu przedmiotowych interesów prawnych, bowiem tylko wówczas można by mówić o istnieniu legitymacji skargowej podmiotów skarżących w sprawie niniejszej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, akty organów jednostek samorządu terytorialnego naruszają interes prawny skarżących nie tylko wówczas, gdy są w ten właśnie sposób przez te podmioty odbierane, ale gdy jednocześnie godzą w obiektywny porządek prawny. Naruszenie interesu prawnego jest przesłanką skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wówczas, gdy dochodzi do naruszenia subiektywnie pojmowanego interesu prawnego z jednoczesnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide wyroki z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13 oraz z dnia 25 września 2013 r., II SA/Wa 1173/13, CBOSA).
Oceniając, czy w sprawie niniejszej treść uchwały narusza interes prawny skarżących - nie można abstrahować od charakteru prawnego samej uchwały.
Wskazać trzeba, że akty wprowadzające ograniczenia w wykorzystaniu przestrzeni publicznej pod lokalizację elektrowni wiatrowych są zjawiskiem nowym, które nie zdążyło się jeszcze doczekać wypracowania określonego kierunku interpretacji orzecznictwa sądowego. W wydanym w sprawie niniejszej postanowieniu z dnia 26 listopada 2013 r. odmawiającym wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, tutejszy sąd w składzie jednoosobowym sformułował stanowisko, zgodnie z którym nie jest ona aktem prawa miejscowego, bowiem jest aktem kierownictwa wewnętrznego, aktem skierowanym do organów jednostki samorządu terytorialnego. Ówczesny skład wyprowadził ten wniosek z przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały, nawiązujących do podstaw prawnych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa planistyczna.
Skład orzekający rozpoznający skargę, poszerzony w stosunku do składu orzekającego w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały, zdecydował o odstąpieniu od powyższego poglądu i zaakceptowaniu stanowiska prezentowanego we wszystkich złożonych w sprawie niniejszej skargach tj. o normatywnym charakterze kwestionowanej uchwały.
Podstawową różnicą między uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiącą akt prawa miejscowego oraz akt kierownictwa wewnętrznego jest to, do kogo i do jakich sytuacji jest skierowany. Akty prawa miejscowego zawierają normy abstrakcyjne i generalne tzn. adresowane są do nieokreślonego kręgu osób i obejmują swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne, niekonsumujące się przez jednokrotne zastosowanie (vide wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2013 r., I OSK 1797/13, CBOSA). Są kierowane do adresatów zewnętrznych wobec struktury organizacyjnej organu, aktualnych oraz hipotetycznych, którzy znajdą się w przestrzeni działania aktu.
Zdaniem składu orzekającego taki właśnie charakter ma zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała.
Wprowadza ona dwie zasady: możliwość lokalizowania elektrowni wiatrowych o mocy ponad 100 kW w odległości 1 500 m od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych oraz obowiązek uzyskania pisemnej zgody właścicieli zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, dla których odległość lokalizacji takich elektrowni wiatrowych jest mniejsza niż 1 500 m. Faktycznie zatem uchwała kształtuje zasady zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie elektrowni, zwłaszcza tych z zabudowaniami mieszkalnymi oddalonymi mniej niż 1 500 m od projektowanej lokalizacji elektrowni. Bez zgody wszystkich właścicieli zabudowań mieszkalnych znajdujących się na ostatnio wskazanych nieruchomościach lokalizacja turbiny będzie bowiem niemożliwa nawet wówczas, gdy niektórzy z nich nie widzieliby przeszkód dla takiej lokalizacji. Inaczej rzecz ujmując można powiedzieć, że zaskarżona uchwała nadaje w sposób bezpośredni pewien swoisty status prawny określonemu obszarowi (zwłaszcza temu w promieniu 1 500 m od projektowanych elektrowni), a w ten sposób bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki wszystkich właścicieli zabudowań (i de facto nieruchomości), które znajdą się na takim obszarze oraz na prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego, którzy chcieliby podjąć na tym obszarze określone działania inwestycyjno – prawne i podjęli ku temu określone kroki prawne (np. zawarli umowy dzierżawy z właścicielami gruntów, celem ich wykorzystania pod budowę elektrowni). Znaczenie zaskarżonej uchwały, jej merytoryczna treść, jej zawartość prawna – właśnie z uwagi na powyższe zapisy - nie może być zatem zawężana wyłącznie do określenia kierunków rozwoju energetyki wiatrowej na terenie Gminy, jak sugeruje tytuł uchwały. Adresatami uchwały nie są bowiem wyłącznie organy pozostające w strukturze gminnej. Uchwała ma, w ocenie składu orzekającego, treść normatywny, a nie wyłącznie kierunkowy. Nie jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej zawartość merytoryczna uprawnia do kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego.
Argumentem przeciwko wskazanej normatywnej kwalifikacji uchwały nie mogą być przepisy wymienione przez Radę Gminy jako jej podstawa prawna (art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy planistycznej). Przepis art. 9 ust. 1 stanowi o uchwale w sprawie "przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Przepisy art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy planistycznej zawierają natomiast wskazanie uwarunkowań, które uwzględnia się w studium (wynikających ze stanu środowiska; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia). Nietrudno zauważyć, że treść zaskarżonej uchwały, wprowadzająca – jak wyżej wywiedziono – swoisty status prawny obszarów z zabudowaniami mieszkalnymi znajdującymi się zwłaszcza w promieniu 1 500 m od ewentualnych elektrowni, jest rozbieżna z tak wskazanymi podstawami prawnymi. Nie ma w niej bowiem mowy o przystąpieniu do sporządzenia studium czy o ogólnych uwarunkowaniach, które należy uwzględniać w procesie kształtowania ładu przestrzennego Gminy (kierunkach rozwoju energetyki wiatrowej na terenie Gminy). Uchwała zawiera konkretne normy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości mogących się znaleźć w określonej odległości od projektowanych elektrowni. Nie jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego (jak np. studium), ale akt prawa miejscowego.
Pozostaje zatem do przesądzenia, czy związek treści tej uchwały z interesem prawnym skarżących polega na naruszeniu tego interesu z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Odpowiedź na to pytanie jest pozytywna.
Nie ulega wątpliwości, że procesem stosowania, ale i stanowienia prawa rządzą zasady legalności i praworządności. Organy mają bowiem obowiązek działania na podstawie prawa (legalność) i w jego granicach (praworządność), co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Spod działania tych zasad nie zostały wyłączone procedury uchwałodawcze przeprowadzane przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej brak jest w obowiązującym porządku prawnym ustawowego upoważnienia do podjęcia tego rodzaju uchwały normatywnej jak zaskarżona.
Przede wszystkim nie stanowią takiego upoważnienia przepisy ustawy planistycznej. Ta bowiem zawiera, jeśli chodzi o kwestie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego w gminie, upoważnienie do podejmowania dwojakiego rodzaju aktów: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 – 13 tej ustawy) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 14 i następne ustawy). Co prawda w art. 10 ust. 2 "a" ustawy planistycznej sformułowano dla rady gminy upoważnienie do ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których zlokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - ale wskazany przepis nie był wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, jak również nie upoważnia on rady gminy do ustalenia konkretnych zasad dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych tj. zasad mających przełożenie na sposób wykonywania uprawnień rzeczowych i obligacyjnych do gruntów objętych tymi ustaleniami. Tymczasem takie konkretne zasady zostały ustalone w treści zaskarżonej uchwały (wymaganie uzyskania zgody wszystkich właścicieli zabudowań położonych bliżej niż 1 500 m od elektrowni). Nie odpowiadają one zatem dyspozycji przepisu art. 10 ust. 2 "a" ustawy planistycznej o "rozmieszczeniu obszarów lokalizacji elektrowni". Stąd też nie może być on uznany za podstawę prawną zaskarżonej uchwały, która nadto nie stanowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, o którym jest mowa w tym przepisie.
Wskazać należy, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2 "a" oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 3 "a" ustawy planistycznej). Bezspornie charakteru planu miejscowego zakwestionowana przed sądem uchwała nie posiada.
Także wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy u.s.g. nie stanowią wystarczającego upoważnienia do jej podjęcia. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. dotyczy ogólnego określenia właściwości organów gminy, zaś przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. dotyczą zadań gminy i nie są przepisami stricte kompetencyjnymi.
Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Wprowadzone w niej zasady, ograniczające sposób wykonywania uprawnień do gruntów położonych na terenie Gminy Jeleniewo (zarówno uprawnień właścicielskich, jak i obligacyjnych umożliwiających dysponowanie gruntem na cele budowy elektrowni wiatrowych) – nie mają zatem oparcia w prawie. Bezprawnie ingerują więc w interes prawny skarżących, uniemożliwiając dysponowanie gruntami w sposób przez nich zamierzony, a niezakazany przepisami powszechnie obowiązującymi. Nie mogą się zatem ostać w obowiązującym porządku prawnym.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie wskazuje się, że o nieważności uchwały decyduje wystąpienie istotnej niezgodności z prawem, przez które należy rozumieć sytuację, gdy dojdzie do naruszenia przepisów o właściwości organu, akt zostanie podjęty bez podstawy prawnej, naruszone zostaną przepisy ustrojowe lub przepisy prawa materialnego przez ich wadliwą interpretację (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Bk 855/13, WSA w Łodzi z dnia 11 września 2012 r., I SA/Łd 861/12, WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., I SA/Rz 698/12 oraz WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2012 r., I SA/Ol 255/12, CBOSA).
Z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie niniejszej, dotyczącej – jak wyżej wywiedziono - uchwały podjętej bez wyraźnej podstawy prawnej (bez upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP). Skutecznym okazał się zatem główny zarzut każdej ze skarg, zawierający wskazanie na bezpodstawność (bezprawność) zaskarżonej uchwały.
Podkreślić należy, że ciężar gatunkowy wymienionej wady uchwały wystarczał do jej wyeliminowania z obrotu prawnego niezależnie od oceny trafności zarzutów pozostałych, która to ocena wobec stwierdzonego uchybienia była zbędna.
Zdaniem składu orzekającego zwrócić należy tylko uwagę, że z akt nie wynika, by uchwała została ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Nie stanowi to jednak przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., które nie uzależniają eliminacji w trybie nieważności uchwał nieopublikowanych (vide wyroki z dnia 30 sierpnia 2012 r., II SA/Go 547/12, z dnia 9 września 2009 r., II SA/Go 864/09, z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Kr 1566/11, CBOSA).
Wskazać też należy, że kwalifikacja zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego umożliwiała jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności także po upływie roku od dnia jej podjęcia, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Sądowi znane są również z urzędu wyroki, w których stwierdzano nieważność uchwał rad gminy w przedmiocie: stanowienia o kierunkach działania Wójta w sprawie zasad ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy (II SA/Bk 227/13, II SA/Bk 418/13), wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy (II SA/Ol 612/13). Należy co do zasady podzielić zawartą w uzasadnieniach tych wyroków argumentację o braku podstaw prawnych do formułowania przez radę gminy w akcie prawnym innym niż studium czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konkretnych, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec struktury organów gminy, zasad lokalizowania spornych elektrowni, polegających na wprowadzeniu obowiązku uzyskania przez wójta zgód osób prywatnych na lokalizację elektrowni w określonej odległości od zabudowań mieszkalnych.
Na marginesie wyjaśnić tez należy, że dokonana przez trzyosobowy skład orzekający zmiana kwalifikacji uchwały w stosunku do kwalifikacji składu jednoosobowego, który rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania (z aktu kierownictwa wewnętrznego na akt prawa miejscowego), nie ma istotnego znaczenia dla prawidłowości odmowy wstrzymania. Co prawda teoretycznie rzecz ujmując mogłoby nastąpić wstrzymanie wykonania uchwały będącej aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z uwagi na brak opublikowania (zakaz wstrzymywania z art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy tylko aktów prawa miejscowego, które weszły w życie) – jednakże w praktyce wstrzymywanie takich aktów jest bezprzedmiotowe, a to z uwagi na fakt niedopuszczalności wywoływania przez nie skutków prawnych (jako aktów nieopublikowanych).
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
W punkcie 2. i 3. wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego: - pkt 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 461);
- pkt 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a.