II SA/Bk 365/25

II SA/Bk 365/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.433/116/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2024 r. K. T., działająca przez pełnomocnika, zwróciła się do Burmistrza Rajgrodu (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie obejmującym działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości O. w gminie Rajgród. W załączniku graficznym do wniosku jako teren inwestycji oznaczono cały obszar działki nr [...] oraz część działki nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do drogi powiatowej.
Wezwaniem z dnia 24 września 2024 r. Burmistrz wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku przez wniesienie opłaty skarbowej w wysokości 598 zł. Dnia 3 października 2024 r. wnioskodawczyni uiściła ww. opłatę.
Zawiadomieniem z dnia 24 października 2024 r. Burmistrz poinformował strony o wszczęciu w dniu 23 sierpnia 2024 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W toku postępowania, na podstawie art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), została sporządzona analiza dotycząca ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z opracowaniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji (dalej: "Analiza"). W Analizie wskazano m.in., że działka nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji jest niezabudowana, stanowi grunt rolny oraz posiada dostęp do drogi powiatowej (działka nr [...]), przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]. Zgodnie zaś z wymogami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wokół terenu objętego wnioskiem, wyznaczono obszar analizowany, którego granice oznaczono na kopii mapy zasadniczej (załącznik graficzny do Analizy). W związku z tym, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (odcinek AB na załączniku graficznym -odpowiadający granicy działki nr [...] przylegającej do drogi powiatowej) wynosi 10 m, przyjęto minimalną wymaganą przepisami odległość, tj. 50 m od granic terenu objętego wnioskiem, uznając, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający do dokonania oceny dopuszczalności zabudowy na tym terenie oraz ewentualnego określenia parametrów planowanej zabudowy. W Analizie wskazano, że na analizowanym obszarze przy drodze powiatowej usytuowana jest zabudowa zagrodowa, tj. budynki mieszkalne oraz gospodarcze (działki nr [...] i nr [...]); na działkach nr [...] i nr [...] usytuowane są pozostałości (fragmenty) budynków gospodarczych w byłej zabudowie zagrodowej. Na analizowanym terenie brak jest natomiast zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych gruntów rolnych, poza jednoznacznie ukształtowanym obszarem urbanistycznym stanowiącym zabudowę wsi O., tworzącą pewną urbanistyczną całość. Nie przylega ona bezpośrednio do drogi powiatowej i jest od niej oddalona o ponad 165 m. W związku z tym, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to brak spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" z pkt 1 ww. przepisu, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr PP.II.6730.47.2024 Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na wyniki przeprowadzonej Analizy, wskazując, że: teren objęty wnioskiem posiada prawny dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego; nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie wymaga wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej; teren projektowanej inwestycji położony jest w obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Rajgrodzkie", jednakże analiza zakazów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. Nr XII/91/15 w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Rajgrodzkie", ze zmianą wynikającą z uchwały Nr L/470/18 z dnia [...] czerwca 2018 r. wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony tego obszaru; teren położony jest poza obszarem objętym jakąkolwiek prawną formą ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz poza obszarami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych oraz powodzią; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach, o których mowa w art. 61ust. 1 pkt 6 lit. a.-c. u.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia powielono ustalenia Analizy dotyczące "dobrego sąsiedztwa". Wskazano m.in., że wieś O. stanowi enklawę otoczoną kompleksem leśnym ze wszystkich stron. Zabudowa usytuowana jest po obu stronach drogi powiatowej, w jej bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc czytelny, jednoznacznie ukształtowany i harmonijny układ urbanistyczny, a jedynie po północnej stronie drogi powiatowej występują dwie enklawy, w których zabudowa usytuowana jest wzdłuż dróg wewnętrznych. Na terenach położonych po południowej stronie drogi powiatowej szerokość strefy zabudowy wynosi około 80 m. Strefę tą, wraz z tylną linią zabudowy od drogi powiatowej oznaczono na podstawie analizy istniejącego zagospodarowania terenu z uwzględnieniem w § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116; dalej: "rozporządzenie MRiT").
Dalej organ wskazał, że wniosek dotyczy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy na analizowanym obszarze, na działkach dostępnych z drogi powiatowej, usytuowane są budynki mieszkalne oraz gospodarcze w ramach zabudowy zagrodowej (działki nr [...] i nr [...]), a na działkach nr [...] i [...] usytuowane są pozostałości (fragmenty) budynków gospodarczych w byłej zabudowie zagrodowej. Brak jest przy tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na analizowanym terenie. Organ podkreślił, że działka nr [...] usytuowana jest poza zabudową wsi O. i nie przylega ona bezpośrednio do drogi powiatowej, będąc od niej oddaloną o ponad 110 m.
Organ wskazał, że decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym wynikająca z pkt 1 zasada "dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. By ustalić warunki zabudowy, konieczne jest zatem istnienie, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przynajmniej jednej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Planowana inwestycja nie będzie natomiast gwarantowała takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzyłoby harmonijną całość oraz uwzględniało w przyporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Struktura istniejącego zainwestowania oraz zapewnienie jej ciągłości i spójności przy zachowaniu zapewnienia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, nie pozwalają, w ocenie organu, na dopuszczenie wnioskowanej zabudowy na działce nr [...]. Oceniono, że dla planowanej inwestycji brak jest spełnionego wymogu określonego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak "dobrego sąsiedztwa"), zatem organ administracyjny zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Odstąpiono zatem zarówno od ustalania parametrów inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu MRiT, ze względu na ich bezprzedmiotowość, jak i od dokonywania uzgodnień projektu decyzji z organami określonymi w art. 53 ust.4 u.p.z.p., bowiem pozostałyby one bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła wnioskodawczyni, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, polegające na przyjęciu, że frontem terenu jest granica działki nr [...] przylegająca do drogi publicznej, która to działka pełni wyłącznie funkcję służebnej drogi dojazdowej, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że za front terenu powinna zostać przyjęta ta część granicy działki inwestycyjnej nr [...], która przylega do działki nr [...], na której ustanowiona jest na rzecz wnioskodawczyni służebność drogowa. W ocenie wnioskodawczyni powyższe doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na błędnym uznanie, że nie został w sprawie spełniony wymóg "dobrego sąsiedztwa".
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO"), działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na przedwczesne uznanie, że działka objęta wnioskiem nie posiada tzw. "dobrego sąsiedztwa". SKO stwierdziło przy tym, że załącznik graficzny do Analizy spełnia wymagania z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem skoro dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się przez projektowany dojazd przez działkę nr [...] do drogi powiatowej (działki nr [...]), to za front terenu w sprawie należy traktować tą część nieruchomości, która przylega do drogi powiatowej. Jak wynika zaś z kopii mapy zasadniczej, szerokość frontu działki nr [...] wynosi około 10 m, zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości około 50 m, a więc jako trzykrotność szerokości frontu działki. SKO uznało zatem podniesiony w tym względzie zarzut odwołującej się za niezasadny, uznając za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego.
W ocenie SKO zasadnie jednak zarzucono w odwołaniu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. W ocenie SKO Burmistrz naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając przedwcześnie, że działka objęta wnioskiem nie posiada "dobrego sąsiedztwa", bowiem w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, która nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanej zabudowy na działce nr [...]. Tymczasem, według SKO, jednym z niezbędnych elementów, których istnienie determinuje uznanie danej zabudowy za zabudowę zagrodową, jest dom mieszkalny wykorzystywany przez rolnika w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa może co prawda obejmować również budynki gospodarcze położone poza tradycyjnie rozumianym siedliskiem, ale zawsze w jej skład musi wchodzić dom mieszkalny, w którym rolnik zamieszkuje. Skoro więc niezbędnym elementem zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny wykorzystywany przez rolnika, to za daleko idący jest pogląd, że zabudowa zagrodowa nie może stanowić podstawy do ustalenia parametrów urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej zabudowy mieszkalnej. SKO podkreśliło w tym względzie, że dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie jest konieczne powielenie dotychczasowej funkcji, lecz kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić z funkcją istniejącą w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju oraz prawa do zabudowy nieruchomości. Należy przy tym ocenić, czy chodzi o sąsiedztwo planowanej zabudowy mieszkaniowej z typową zabudową siedliskową, gdzie dominujące miejsce zajmuje dom mieszkalny rolnika, czy też chodzi o sąsiedztwo z zabudową gospodarczą oddaloną od siedliska, zwłaszcza emitującą uciążliwe zapachy lub hałasy. Innymi słowy, zdaniem SKO, nie jest tak, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna nie mogą współistnieć, lecz każdy taki przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny.
SKO zwróciło również uwagę, że w bliskiej odległości, tj. na działkach o nr: 28/2, 27/1 i 27/2 występuje zabudowa mieszkaniowa w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stwierdzając przy tym naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, która wyraża się przede wszystkim we wnikliwej analizie całokształtu okoliczności sprawy, uwzględnieniu wniosków stron, a także równoważeniu interesu społecznego z interesem obywatela.
Końcowo SKO zauważyło, że nie jest w stanie ustalić warunków zabudowy we własnym zakresie, bowiem musiałoby przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uznając, że decyzja organu I instancji wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei zakwestionowane przez odwołującą się wezwanie jej do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 598 zł, SKO uznało za zgodne z przepisami prawa.
Sprzeciw od ww. decyzji SKO wniosła do sądu administracyjnego K. T., określając, że jest to sprzeciw w części tj. od uzasadnienia decyzji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
I. Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez brak jakiejkolwiek analizy oraz przyjęcie przez SKO jako własnego, rażąco błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, który posiłkował się przy tym Analizą przygotowaną z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji, przy bezrefleksyjnej aprobacie SKO, błędnie określił promień obszaru analizowanego przez przyjęcie jako frontu terenu granicy działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej, mimo że działka ta pełni wyłącznie funkcję służebnej drogi dojazdowej. Tymczasem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że za front terenu należy uznać część granicy działki budowlanej nr [...], przylegającej do działki ewidencyjnej nr [...], na której ustanowiona jest służebność drogowa w postaci dojazdu do działki [...]. W konsekwencji błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż organ niezasadnie uznał, że nie został spełniony wymóg "dobrego sąsiedztwa". Gdyby analiza została przeprowadzona zgodnie z prawidłowymi wytycznymi, uwzględniłaby rzeczywisty stan faktyczny i potwierdziła występowanie zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu działki inwestycyjnej nr [...].
II. Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U.2023 r., poz. 2111; dalej: "u.o.s.") w zw. z załącznikiem pt. "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" cz. I pkt 8 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym poinformowaniem skarżącej o rzekomym obowiązku objęcia części działki nr [...] granicami terenu wskazanymi na kopii mapy zasadniczej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., załączonej do wniosku. W konsekwencji organ I instancji błędnie uznał, że przedmiotowy teren podlega opłacie skarbowej, a następnie bezprawnie wezwał skarżącą do jej uiszczenia oraz dokonał jej poboru od złożonego wniosku. Działka budowlana nr [...] stanowi własność skarżącej, a dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez część działki nr [...], na której ustanowiona jest służebność przejścia i przejazdu na rzecz działki nr [...]. Fakt ten przemawia za zastosowaniem zwolnienia od poboru opłaty skarbowej, zgodnie z treścią przepisów. Kwestia ta została już podniesiona w odwołaniu, jednakże SKO w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do tej argumentacji, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
III. Art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak przeprowadzania przez SKO samodzielnej oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji, nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakazujące organowi administracyjnemu rzetelne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienie całego zebranego materiału dowodowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego wpłynęło na zakres przeprowadzonej Analizy i doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia o niespełnieniu warunku "dobrego sąsiedztwa". Wyjaśniła przy tym, że działka inwestycyjna nr [...] przylega do działki obciążonej służebnością drogową, a szerokość frontu tej działki wynosi 60 m. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany winien wynosić zatem 180 m, a nie - jak błędnie przyjął organ I instancji - 50 m. W ocenie skarżącej, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliłoby uwzględnić zabudowę mieszkaniową występującą w sąsiedztwie. W ocenie skarżącej, wydanie przez Burmistrza w 2023 r. decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki nr 55/2, wskazuje na brak konsekwencji i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zaś odmowa wydania decyzji dla nieruchomości skarżącej świadczy o arbitralności i narusza zasadę równości wobec prawa. Skarżąca zauważyła, że wbrew stanowisku organów, linia zabudowy wsi O. nie jest jednoznacznie ukształtowana wzdłuż drogi publicznej, bowiem występują tam także zabudowania zlokalizowane przy drogach wewnętrznych. Błędem organu było również włączenie do obszaru inwestycji działki nr [...] obciążonej służebnością dojazdu, mimo braku planów inwestycyjnych na tym terenie. Konsekwencją powyższego był natomiast bezpodstawny pobór opłaty skarbowej za wniosek, co stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 2 u.o.s., w sytuacji gdy wnioskodawcy przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...].
Do sprzeciwu skarżąca załączyła kserokopię decyzji Burmistrza z dnia 19 stycznia 2023 r. nr PPII.6730.38.2022 ustalającej warunki zabudowy działki nr [...]położonej we wsi O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z załącznikami, a także wydruk księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nr [...] (stan na 17 lutego 2025 r.).
W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2025 r. SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu podkreślając, że w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej wskazało na błędnie przeprowadzoną Analizę. Ponadto żądanie przez Burmistrza uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 598 zł było prawidłowe i miało oparcie w przepisanych prawa, bowiem wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji również decyzją o warunkach zabudowy, objęto działkę nr [...], która nie stanowi własności skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. [...]a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. [...]e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Ograniczony zakres sądowej kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się natomiast jedynie do oceny ziszczenia się w sprawie przesłanek, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. umożliwiającego mu wyjątkowe odstąpienie od instancyjnego obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis konstytuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji kasacyjnej: pierwszą jest wydanie decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania; drugą jest wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. Dokonanie oceny w tym względzie, wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, (a tym samym, czy kasatoryjna decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy). W tym przypadku jednak normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Sprzeciw został w niniejszej sprawie wywiedziony od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję Burmistrza odmawiającą ustalenia skarżącej warunków zabudowy działki nr [...] oraz części działki nr [...] położonych we wsi O. w gminie Rajgród, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną drogą dojazdową, w ramach projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie wskazano, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla ww. inwestycji następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Słusznie również wskazano w sprawie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia ustawowych warunków, zaś niespełnienie choćby jednego z nich, obliguje właściwy organ do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Warunki te precyzuje art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.; są one następujące: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa"); (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139); (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (pkt 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: (lit. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (lit. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 u.p.z.p., (lit. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 1688; dalej: "nowelizacja"), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie nowelizacji i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: (1) stosuje się przepisy art. [...] oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym; (2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.z.p.). W konsekwencji, skoro postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęto dnia 23 sierpnia 2024 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji (24 września 2023 r.), ale przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Rajgród (uchwała nr XXV/184/01 Rady Miejskiej w Rajgrodzie dnia 26 października 2001 r., zmieniona uchwałą Nr XXVII/176/09 Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 31 sierpnia 2009 r.), w sprawie niniejszej zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu określonym t.j. Dz.U. 2023, poz. 977.
Jakkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz ustalił spełnienie przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., to przyczyną wydania przez niego decyzji odmownej był brak spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do którego to wniosku organ I instancji doszedł w wyniku przeprowadzonej w toku postępowania analizy dotyczącej ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Analiza). Przypomnieć przy tym należy, że o powyższej konkluzji organu I instancji przesądziło usytuowanie w analizowanym obszarze zabudowy zagrodowej, a także pozostałości po zabudowie zagrodowej, przy jednoczesnym braku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Burmistrza inwestycja objęta wnioskiem nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze.
Dostrzeżone przez SKO uchybienie organu I instancji, polegało na nienależytym wyjaśnieniu przez Burmistrza ustawowej przesłanki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Już ta okoliczność sama w sobie przesądza o konieczności przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem ustalenie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" wymaga przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu t.j. Dz.U. 2023, poz. 977 – vide art. 59 ust. 2 pkt 1 nowelizacji) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z powyższego wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zasadniczym narzędziem służącym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe jej sporządzenie, a przy tym i prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół terenu, którego wniosek dotyczy, ma kluczowe znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o jego wyniku. Skoro zatem sporządzona w niniejszej sprawie Analiza została zakwestionowana przez organ odwoławczy, który w obszerny sposób umotywował z jakich względów nie podziela dokonanej przez Burmistrza oceny przesłanki "dobrego sąsiedztwa", wyrażonej w uzasadnieniu decyzji Burmistrza, a opartej wprost na wynikach przeprowadzonej Analizy, uznać należy, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej było – jak wymaga tego brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania. W związku zaś z tym, że rzeczona analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych dowodów, SKO słusznie uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś ewentualne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczym, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a.
Sąd podziela przy tym ocenę organu odwoławczego, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady nie można wykluczyć sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową, dla której siedlisko tworzy budynek mieszkalny wraz z budynkami służącymi prowadzeniu działalności, rolniczej, bowiem oba te rodzaje zabudowy zaspakajają w istocie potrzeby mieszkaniowe. W ocenie sądu, dokonana przez Burmistrza odmowa ustalenia skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy, a oparta na generalnym założeniu braku możliwości pogodzenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową, naruszyła wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa", wypracowane na przestrzeni lat w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym powołanym przez SKO.
O prawidłowości zaskarżonej decyzji przesądza również trafnie dostrzeżona przez skarżącą okoliczność wadliwego zaakceptowania przez SKO sposobu wyznaczenia przez Burmistrza granic obszaru analizowanego, tj. w oparciu o założenie, że szerokość frontu terenu wyznacza przylegająca do drogi powiatowej (tj. do działki nr [...]) granica działki nr [...], przez którą odbywać się ma dojazd z działki inwestycyjnej (nr [...]) do drogi publicznej. W ocenie Burmistrza, w związku z tym, że front terenu wynosi około 10 m, przyjęto minimalną wymaganą przepisami odległość wynoszącą 50 m od granic terenu objętego wnioskiem; z kolei w ocenie SKO, takie wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki. Niezależnie jednak od zaprezentowanego w tym względzie uzasadnienia, wyznaczenie w powyższy sposób granic obszaru analizowanego, naruszyło definicję "frontu terenu", unormowaną w cytowanym wyżej art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie natomiast nie budzi wątpliwości, że główny wjazd na działkę inwestycyjną (nr [...]) będzie odbywał się z drogi wewnętrznej, którą jest działka nr [...]. W konsekwencji wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno nastąpić w oparciu o przyjęcie, że frontem terenu jest granica działki [...] przylegająca do drogi wewnętrznej (tj. do działki nr [...]), a nie granica działki nr [...], przylegająca do drogi powiatowej.
Dostrzeżone w tym względzie przez sąd uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, bowiem skutkiem zaskarżonej (prawidłowej) decyzji kasatoryjnej jest konieczność całościowego powtórzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a więc i sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą poprzedzać będzie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Ten zaś, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., w ponownym postępowaniu, zostanie ustalony z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym orzeczeniu.
Sąd zauważa także, że wedle twierdzeń skarżącej działka nr [...], gwarantująca skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną, jest działką obciążoną służebnością drogową na rzecz działki inwestycyjnej, co potwierdzać ma dołączony do sprzeciwu wydruk księgi wieczystej nr [...]. Jakkolwiek sąd zauważa, że w dziale III ww. księgi wieczystej ujawniono ustanowioną na czas nieokreślony na rzecz m.in. każdoczesnych właścicieli działki nr [...] służebność gruntową przejazdu i przechodu na działce nr [...], a nie jak podnosi skarżąca na działce nr [...], to okoliczność ta (być może wynikła z oczywistej omyłki pisarskiej i wymagająca sprostowania), nie ma znaczenia w kontekście ww. ustawowej definicji "frontu terenu" (wedle brzmienia u.p.z.p. t.j. Dz.U. 2023, poz. 977), która nie wymaga, aby droga wewnętrzna, do której przylega granica działki inwestycyjnej, w chwili wnioskowania o warunki zabudowy, była obciążona służebnością drogową na rzecz każdoczesnego właściciela działki inwestycyjnej. Powyższe nie zmienia faktu, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, przez którą odbywać się będzie dojazd z działki inwestycyjnej do drogi powiatowej.
Końcowo już sąd zauważa, że jakkolwiek wnioskodawca jest dysponentem wniosku o wydanie warunków zabudowy, to do organu należy prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy. Oznacza to, że mimo – jak się wydaje - błędnego uwzględnienia przez pełnomocnika skarżącej działki nr [...] w granicach terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z wniosku tego oraz jego załącznika wynika, że działka ta nie jest terenem inwestycji, lecz jedynie drogą dojazdową. W konsekwencji obszarem inwestycji, dla którego wnioskodawczyni wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy, wydaje się być jedynie działka nr [...]. W przypadku zaś wątpliwości, organ może zwrócić się do strony o doprecyzowanie przedmiotowego żądania.
Odnośnie zarzutu nieprawidłowo naliczonej opłaty skarbowej, sąd zauważa, że ocena prawidłowości opłaty skarbowej pobranej od wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie podlega właściwości sądu administracyjnego, zaś strona, która uiściła opłatę skarbową może wnioskować do organu, na konto którego opłatę uiściła, o jej zwrot lub stwierdzenie nadpłaty (vide: art. 9 u.o.s. i art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej).
Reasumując, SKO prawidłowo dostrzegło potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja ta wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przy tym z pominięciem regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. SKO prawidłowo zatem skorzystało z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., słusznie przy tym odmawiając zastosowania art. 136 k.p.a., ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie wymaga całościowego powtórzenia. Skoro zatem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji przeprowadzi zatem kompleksowe postępowanie wyjaśniające, mając na względzie, zarówno przepisy materialnoprawne (we właściwym brzmieniu), jak i regulacje procesowe, w tym uregulowane w k.p.a. koronne zasady postępowania administracyjnego (w tym zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności i wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej), a przede wszystkim wynikającą z art. 32 ust. Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, mając przy tym na względzie wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.
Końcowo sąd zauważa, że intencją strony skarżącej było zaskarżenie sprzeciwem jedynie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże, w związku z tym, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wyłącznie uzasadnienia decyzji administracyjnej, sąd odczytuje sprzeciw jako wywiedziony wobec decyzji kasacyjnej, a nie względem wyłącznie jej uzasadnienia. Co więcej, zarzut sporządzenia błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji, może podlegać uwzględnieniu tylko przy wykazaniu, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.), co oznacza, że skarżąca musiałaby wykazać okoliczności przeciwne konkluzji SKO, którą - co do zasady - akceptuje. Dodać przy tym należy, że wedle ugruntowanego orzecznictwa zapadłego na gruncie problematyki kwestionowania przez stronę skarżącą w skardze wyłącznie uzasadnienia decyzji, (które z racji art. [...]b § 1 p.p.s.a., w ocenie sądu można odnieść analogicznie do sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej), skoro decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, to skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. Decyzja administracyjna stanowi bowiem całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. Jeżeli więc strona skarżąca kwestionuje samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. Na skutek skargi sąd rozpoznaje bowiem sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11; 1 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2436/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.