II SA/Bk 361/23

II SA/Bk 361/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 1 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 17 marca 2023 r. nr GK-II.7213.10.2023.AP w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów oddala skargę
Uzasadnienie
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. I. K., reprezentowana przez adwokata, powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. dalej "k.p.a."), zwróciła się do Starosty Monieckiego o wznowienie w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Monieckiego nr GG. 6622.7.35.2017 z dnia 7 marca 2019 r. zatwierdzającej scalenie gruntów wsi B. i przyznającej ekwiwalent w postaci działki nr [...] o pow. 4,4162 ha.
Postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. nr GG.6622.7.55.2017 Starosta Moniecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia decyzji Starosty Monieckiego z dnia 07 marca 2019 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu "B.".
Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez I. K., reprezentowaną przez adwokata, na ww. postanowienie Starosty Monieckiego - Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., znak: GK-II.7213.55.2021.AP uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Moniecki postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., Nr GG.6622.7.55.2017 ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia decyzji Starosty Monieckiego z dnia 07 marca 2019 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu "B.".
Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez I. K., reprezentowaną przez adwokata B. K., na ww. postanowienie Starosty Monieckiego - Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r., znak: GK-ll.7213.10.2022.AP uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Głównym powodem uchylenia postanowienie było nie zbadania przesłanek formalnych umożliwiających wszczęcie tego postępowania tj. czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe oraz czy został zachowany termin.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Moniecki, powołując się m.in. na przepisy art. 149 K.p.a., postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., Nr GG.6622.7.55.2017 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia decyzji Starosty Monieckiego z dnia 07 marca 2019 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu "B.", z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawczynię przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Monieckiego nr GG.6622.7.35.2017 z dnia 7 marca 2019 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi B.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż wezwaniem z dnia 6 czerwca 2022 r. zobowiązał I. K., do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania o następujące informacje:
1) Dostarczenia oświadczenia o dacie, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (wydanie przez Starostę Monieckiego decyzji nr GG.6622.7.35.2017 z dnia 7 marca 2019 r. zatwierdzającej scalenie gruntów wsi B.).
2) Wykazanie interesu prawnego tj. jej praw i obowiązków w postępowaniu scaleniowym obiektu scaleniowego "B." oraz wszelkich okoliczności wskazujących na istnienie przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. wnioskująca wskazała, że o decyzji Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r., nr GG.6622.7.35.2017 dowiedziała się od swojego pełnomocnika, który otrzymał w dniu 29 lipca 2021 r. pismo z Starostwo Monieckiego z dnia 21 lipca 2021 r. o nr GG.6620.2.173.2021 (...). Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 19 sierpnia 2021 r., a zatem w ustawowym terminie.
W zakresie wypełnienia zobowiązania dotyczącego "interesu prawnego" Wnioskodawczyni wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I Ns 136/19 (...) Jest ona jedyną spadkobierczynią po S. K. (akta organu I instancji k. 162 -165)
Uzasadniając to postanowienie Starosta Moniecki wskazał, że:
1. Protokół z dnia 9 listopada 1962 r. sporządzony przez geodetę K. C. z ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B., gromada L., powiat Mońki potwierdza wykazanie S. K. jako posiadacza gruntów we wsi B. /akta organu I instancji k. 33 - 35/.
2. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mońkach z dnia 2 lipca 1964 r., Nr.RL.VI-R-5-21/64 potwierdza ustalenie udziału wynoszącego [...] we wspólnocie gruntowej położonej na terenie wsi B., gromada L., powiat Mońki na rzecz S. K. /akta organu I instancji k. 39 -41/.
3. W wyniku scalenia gruntów wsi B.1 przeprowadzonego w latach 1972-1974 wydzielono na rzecz S. K. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha /akta organu I instancji k. 36 - 39/.
4. Aktem Własności Ziemi z dnia 23 listopada 1978 r.. Nr WBG-ON.451/12-2-295/78 Naczelnik Gminy Trzcianne potwierdził, że H. K. stał się z mocy samego prawa właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha położonych we wsi B., gm. Trzcianne /akto organu I instancji k. 55 - 61/
5. Decyzją Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie Łomżyńskim z dnia 20 lutego 1979 r., znak: WKU-451-9/79 - na skutek wniesionego odwołania przez S. K., za pośrednictwem Konsula Generalnego Polski w Nowym Jorku - uchylono Akt Własności Ziemi z dnia 23 listopada 1978 r. nr WBG-ON.451/12-2-295/78 Naczelnika Gminy Trzcianne uznający H. K. za właściciela działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha położonych we wsi B., gm. Trzcianne /akta organu I instancji k. 51 - 54/.
6. Aktem Własności Ziemi z dnia 11 lipca 1979 r.. Nr WBG-ON.451/12-2-295A/79 Naczelnik Gminy Trzcianne potwierdził, że A.K.1 stała się z mocy samego prawa właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha położonych we wsi B., gm. Trzcianne. Decyzja niniejsza jako niezaskarżona w terminie 14 dnia od daty doręczenia m.in. S. K. stała się ostateczna dnia 14 sierpnia 1979 r. /akta organu I instancji k. 42 - 50/.
7. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 30 sierpnia 1996 r., sygn. akt I Ns 161/96 spadek po H. K. zmarłym 28 czerwca 1996 r. na podstawie ustawy nabyli: żona T. K. i dzieci: A. K., M. M. i D. K. w częściach równych po 1/4 każde z nich. Postanowienie niniejsze stało się prawomocne dnia 30 lipca 1998 r. /akta organu I instancji k. 62/.
8. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ełku z dnia 23 lutego 2000 r., sygn. akt I Ns 12/00 spadek po A. K.1 zmarłej 26 sierpnia 1976 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. J. z domu K., K. J. z domu K., R. D. z domu K., G. K. z domu K., H. K., Stanisław K. - każdy po 1/6; z tym, że udział w gospodarstwie rolnym położonym w B., gm. Trzcianne dziedziczą z mocy ustawy: syn H. K., córka K. J. z domu K., córka R. D. z domu K. - każdy po 1/3. Postanowienie niniejsze stało się prawomocne dnia 18 grudnia 2000 r. /akta organu I instancji k. 63/.
9. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I Ns 306/07 spadek po T. K. zmarłej 27 lipca 2007 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A. K., D. K. i M. M. w częściach równych po 1/3 każde z nich, w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne. Postanowienie niniejsze stało się prawomocne dnia 16 stycznia 2008 r. /akta organu I instancji k. 64/.
10.Postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., Nr GG.6622.7.3.2017 o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów obiektu "B." Starosta Moniecki wszczął postępowanie scaleniowe w sprawie scalenia gruntów położonych na obiekcie "B." obejmującym wieś B., gm. Trzcianne o łącznej powierzchni 1 336,9933 ha. Do opracowania projektu scalenia gruntów upoważnił geodetę-projektanta R. M., pracownika Wojewódzkiego Biura Geodezji w Białymstoku /strona: https://monki.pl/scalenia-firuntow-fim-trzcianne/.
Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - dalej "ustawo scaleniowa", stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. "Wykaz uczestników scalenia", który sporządza się na podstawie stanu wykazanego w ewidencji gruntów, załączony do niniejszego postanowienia, jako integralna jego część, nie potwierdza, że na dzień wszczęcia postępowania scaleniowego S. K. był ujawniony w ewidencji gruntów jako właściciel lub posiadacz gruntów położonych we wsi B., gm. Trzcianne /akta organu I instancji k. 90- 96/.
11.Decyzją z dnia 7 marca 2019 r. Nr GG.6622.7.35.2017 Starosta Moniecki orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej wsi B. na obiekcie B. w skład którego wchodzi część obiektu B. gm. Trzcianne o powierzchni 1337,0166 ha (w tym wspólnota gruntowa o powierzchni 242,72 ha), przedstawionego na mapie obszaru scalenia, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, na którym został przedstawiony: przebieg nowych granic nieruchomości oraz oznaczenie nr działek wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia z uwzględnieniem pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń do tego projektu /strona: https://monki.pl/scalenia-gruntow-fim-trzcianne/. Przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej wsi B. na obiekcie B. w skład którego wchodzi część obiektu B. gm. Trzcianne o powierzchni 1337,0166 ha (w tym wspólnota gruntowa o powierzchni 242,72 ha) została odczytana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez Starostę Monieckiego oraz wywieszona na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń: we wsi B.1, gm. Trzcianne oraz w lokalu Urzędu Gminy Trzcianne. Przywołana powyżej decyzja Starosty Monieckiego nie była zaskarżona, co skutkuje stwierdzeniem, że decyzja Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r., Nr GG.6622.7.35.2017 w sprawie scalenia obiektu B.1, gm. Trzcianne stała się ostateczna.
12.Postanowieniem Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I Ns 136/19 spadek po S. K. na podstawie testamentu sporządzonego w dniu 16 września 1977 r. otwartego i ogłoszonego w Sądzie Rejonowym w Grajewie w dniu 8 marca 2021 r. nabyła żona I. K. z domu G., c. S. i J. w całości. Postanowienie niniejsze stało się prawomocne dnia 2 kwietnia 2021 r. /akta sprawy organu I instancji k. 27/.
Mając powyższe na uwadze, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosta Moniecki wyjaśnił, że "w toku prac scaleniowych geodeta - projektant przeprowadził weryfikację i zaktualizował listę uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. (...) co potwierdza dokumentacja przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Mońkach pod nr id. P.2008.2017.279 z dnia 20 kwietnia 2017r., a tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, jako wniesionego przez stronę, która nie posiada interesu prawnego w prowadzeniu tej sprawy.
Na ww. postanowienie zażalenie wniosła I. K., reprezentowana przez adwokata.
Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r. nr GK-II.7213.10.2023.AP utrzymał w mocy postanowienie Starosty Monieckiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr GG.6622.7.55.2017 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia decyzji Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi B.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podzielił argumentację w zakresie braku podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego uznając, że organ I instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania wznowieniowego, albowiem nie była stroną postępowania.
Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych i w pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 K.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy odniósł się do treści art. 28 K.p.a. i zwrócił uwagę, że przedmiotem wniosku skarżącej jest wznowienie postępowania scaleniowego, które zostało uregulowane przepisami ustawy scaleniowej, której to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5 wskazuję, że stroną w postępowaniu scaleniowym t]. "uczestnikiem scalenia - rozumie się przez to właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, o w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, także podmiot gospodarujący tymi gruntami". Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda Podlaski podzielił stanowisko Starosty Monieckiego, że I. K. w dacie wydania decyzji scaleniowej, to jest w dniu 7 marca 2019 r. nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. S. K., którego jedyną spadkobierczynią jest wnioskująca, nie odziedziczył po A.K.1 praw do gospodarstwa rolnego położonego we wsi B., gm. Trzcianne, w skład którego wchodził m.in. udział we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne. Powyższe wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Ełku z dnia 23 lutego 2000 r., sygn. akt I Ns 12/00, a przedstawiony przez I. K. dowód w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I Ns 136/19, które stwierdza, że spadek po S. K. na podstawie testamentu sporządzonego w dniu 16 września 1977 r. otwartego i ogłoszonego w Sądzie Rejonowym w Grajewie w dniu 8 marca 2021 r. nabyła żona I. K. z domu G., c. S. i J. w całości - nie jest przesłanką do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r., NrGG.6622.7.35.2017.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu argumentu dotyczącego braku weryfikacji wskazanych we wniosku okoliczności dotyczących nabycia własności nieruchomości rolnych S. K. przez jego matkę A. K.1 - należy uznać, że zarzut w tym zakresie jest nieuzasadniony, gdyż przedmiotem wniosku jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r., NrGG.6622.7.35.2017. Zatem strona wnioskująca winna wykazać spełnienie przesłanek wskazanych we wniosku, w tym przypadku także posiadania tytułu własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Nie powinno budzić wątpliwości, że do obowiązku organu do którego został skierowany wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie należy weryfikowanie tytułów własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, którego wznowienia żąda wnioskodawczyni.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów I. K., podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że nie dotyczą one przesłanki wznowienia postępowania jaką wskazała wnioskująca tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ani też pozostałych przesłanek wznowienia postępowania, a zatem nie mogą być brane pod uwagę. Podkreślił jednocześnie, że zaskarżone postanowienie pomimo nieprecyzyjnie wyrażonego rozstrzygnięcia odpowiada prawu pomimo, że organ I instancji w sentencji postanowienia stwierdził o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, to należy rozumieć jako odmowę wznowienia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła I. K., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię pierwszego z tych przepisów bez uwzględnienia konstytucyjnej zasady ochrony własności i prawa do dziedziczenia polegającej na stwierdzeniu, że wraz z przyznaniem nieruchomości rolnych należących do S. K. aktem własności ziemi z dnia 11 lipca 1979 r jego matce A. K. doszło zarazem do przekazania jego udziału we wspólnocie gruntowej wsi B., w sytuacji, gdy art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, że udział we wspólnocie gruntowej przechodzi w razie zbycia gospodarstwa rolnego na nabywcę, podczas gdy nabycie nieruchomości rolnych na podstawie aktu własności ziemi jest nabyciem pierwotnym, a mąż skarżącej I. K. – S. K. nigdy nie zbył swojego gospodarstwa rolnego i na datę wydania decyzji scaleniowej tj. 7 marca 2019 r. skarżąca była w dalszym ciągu właścicielem udziału we wspólnocie gruntowej wsi B., co powinno skutkować uznaniem I. K. za stronę postępowania i wznowieniem niniejszego postępowania,
2. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 28 kpa, poprzez stwierdzenie, że I. K. nie ma interesu prawnego w wznowieniu postępowania o scalenie gruntów wspólnoty gruntowej wsi B., podczas gdy z ustaleń Sądu Wojewódzkiego w Łomży rozpatrującego sprawę apelacji w sprawie o zasiedzenie jego gospodarstwa rolnego wynika, że zmarły mąż skarżącej S. K. był jego właścicielem na podstawie aktu komasacji gruntów z lat 60 XX wieku, co powinno skutkować uznaniem I. K. za stronę postępowania i wznowieniem niniejszego postępowania,
3. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art 28 kpa poprzez stwierdzenie, iż I. K. nie przysługuje legitymacja strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym ponieważ jej zmarły mąż S. K. figurował jako samoistny posiadacz udziału we wspólnocie gruntowej składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie B. gm. Trzcianne, w sytuacji, gdy S. K. na podstawie decyzji o komasacji gruntów z lat 60 XX wieku był właścicielem gospodarstwa rolnego, a na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2 lipca 1964 r. był właścicielem wymienionych udziałów we wspólnocie gruntowej co powinno skutkować uznaniem za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania,
4. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 149 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego bez weryfikacji wskazanych we wniosku okoliczności dot. nabycia własności nieruchomości rolnych S. K. przez jego matkę A.K.1, co powinno obligować co najmniej do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 149 kpa.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 17 marca 2023 r. zostało wydane prawidłowo, podobnie jak poprzedzające je postanowienie Starosty Monieckiego z dnia 8 lutego 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ostatecznej decyzji Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2019 r., zatwierdzającej projekt scalana gruntów wsi B.
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., który wskazuje na przesłanki wznowienia postępowania, można wznowić postępowanie w sprawie zakończoną decyzją ostateczną. Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny środek prawny, przy pomocy którego można wzruszyć treść ostatecznej decyzji administracyjnej. Instytucja ta została wprowadzona do kodeksu postępowania przez ustawodawcę jako swoisty zawór bezpieczeństwa mający zastosowanie w tych przypadkach, kiedy pomimo obiektywnego wystąpienia, z zasady wad proceduralnych, w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji, o których jest mowa w art. 145 k.p.a. – stała się ostateczna decyzja administracyjna. Instytucja ta zwrócona jest zatem w swej istocie wobec wadliwych "proceduralnie" decyzji ostatecznych.
Idąc dalej należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a.: "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z kolei, art. 148 k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji".
W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Skarżąca w sprawie niniejszej jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wznowienie na tej podstawie następuje wyłącznie na żądanie strony, nigdy z urzędu (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3223/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. W przedmiotowej sprawie słusznie organ odwoławczy zauważył, że sentencja organu odmawiająca wszczęcia postępowania o wznowienie, nie odpowiada treści art. 149 § 3 k.p.a. W tym zakresie strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Niemniej jednak w ocenie Sądu, samo nieprawidłowe sformułowanie sentencji postanowienia, nie oznacza, że rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu, albowiem strona skarżąca nie wykazała, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (zdaniem Sądu nie miało żadnego), a zatem Sąd nie znalazł powodów, aby tylko z uwagi na to uchybienie i przy prawidłowej argumentacji zaskarżonego postanowienia, uchylić zaskarżone postanowienia.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że na wstępnym etapie niniejszego postępowania organ miał obowiązek zbadać m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także przez uprawniony podmiot. W tym zakresie pierwotne postanowienia organu I instancji (dwa postanowienia) dwukrotnie, z powodu niewyjaśnienia tych okoliczności zostały uchylone przez organ II instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji prawidłowo już ustalił – uprzednio wzywając w tym zakresie stronę – że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją scaleniową został zachowany, a także oparty został na ustawowych przesłankach wznowieniowych. Okoliczności te na tym etapie są bezspornie, a zatem Sąd w całości podziela ustalenia organów w tym zakresie i przyjmuje je za własne uznając, że zbędne jest ponowne przytaczanie tych okoliczności.
Istota sporu natomiast sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca winna być stroną postępowania scaleniowego, a co za tym idzie czy ma interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, z uwagi na to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Przypomnieć również należy, że przedmiotem wniosku skarżącej jest wznowienie postępowania scaleniowego, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223, dalej jako ustawa scaleniowa). Przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy scaleniowej wskazuję, że przez uczestnika scalenia - rozumie się właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, o w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Natomiast w art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy scaleniowej wskazuje się, że przez właściciela – rozumie się również posiadacza samoistnego.
Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda Podlaski podzielił stanowisko Starosty Monieckiego, że I. K. w dacie wydania decyzji scaleniowej, to jest w dniu 7 marca 2019 r. nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, a zatem w świetle w/w regulacji nie mogła ona być uczestnikiem postępowania scaleniowego, a co z tym idzie nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w świetle art. 28 k.p.a.
Starosta Moniecki postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., znak; GG.6622.5.3.2017, wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów położonych na obiekcie "B." obejmującym wieś B., gm. Trzcianne o łącznej powierzchni 1336,9933 ha. Postępowaniem scaleniowym objęte zostały m. in. grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, którego obszar stanowiły działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha oraz udział we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne, do których rości sobie prawo skarżąca. Pierwotnym dokumentem stwierdzającym własność gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi B., gm. Trzcianne był Akt Własności Ziemi z dnia 11 lipca 1979 r., Nr WBG-ON.451/12-2-295A/79 wydany przez Naczelnika Gminy Trzcianne, na mocy którego właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha położonych we wsi B., gm. Trzcianne stała się A.K.1 c. J. i A. (akta organu I instancji k. 47). To właśnie na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 11 lipca 1979 r. A.K.1 stała się z mocy prawa właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,66 ha wraz z udziałem wynoszącym [...] części we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne. W dacie wszczęcia postępowania scaleniowego tj. w dniu 24 maja 2017 r. prawo własności ww. gospodarstwa rolnego należało do R. D. - udział 1/3 części, K. J. - udział 1/3 części, A. K. - udział 1/9 części, D. K. - udział 1/9 części oraz M. M. - udział 1/9 części, na podstawie n.w aktów prawnych:
- Postanowienia Sądu Rejonowego w Ełku z dnia 23 lutego 2000 r., sygn. akt I Ns 12/00, na mocy którego spadek po A.K.1 zmarłej 26 sierpnia 1973 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. J., K. J., R. D., G. K., H. K., S. K. - każdy po 1/6; z tym, że udział w gospodarstwie rolnym położonym w B., gm. Trzcianne dziedziczą z mocy ustawy: syn H. K., córka K. J., córka R. D. - każdy po 1/3 części (akta organu i instancji k. 63).
- Postanowienia Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 30 sierpnia 1996 r., sygn. akt I Ns 161/96, na mocy którego spadek po H. K. zmarłym 28 czerwca 1996 r., na podstawie ustawy nabyli: żona T. K. i dzieci: A. K., M. M. i D. K. w częściach równych po 1/4 każde z nich, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w B. gm. Trzcianne na podstawie ustawy nabyła żona T. K. w całości (akta organu i instancji k. 62).
- Postanowienia Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I Ns 306/07, na mocy którego spadek po T. K. zmarłej 27 lipca 2007 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A.K.1. D. K. i M. M. w częściach równych do 1/3 każde z nich, w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne (akta organu instancji k. 64).
Słusznie organy wskazały, że w/w osoby nabyły prawa do gospodarstwa rolnego oraz udziału we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne przed datą wszczęcia i zatwierdzenia scalenia gruntów wsi B., co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia 7 marca 2019 r., znak: GG.6622.7.35.2017 Starosty Moniecki, który zatwierdził projekt scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej wsi B. na obiekcie B., gm. Trzcianne. W wyniku scalenia gruntów ekwiwalent za gospodarstwo rolne składające się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha wraz z udziałem we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne wynoszący [...] części w działkach nr: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 242,72 ha - został wydzielony i rozliczony jako całość gospodarstwa w skład którego wchodzą działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 13,6163 ha na rzecz: R. D. - udział 1/3 części; K. J. - udział 1/3 części; A. K. - udział 1/9 części; D. K. - udział 1/9 części; M. M. - udział 1/9 części.
Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że skarżącej, I. K., która nabyła spadek po mężu S. K. na podstawie przedłożonego przez nią postanowienia Sądu Rejonowego w Grajewie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I Ns 136/19 - nie przysługiwały prawa do gospodarstwa rolnego wraz udziałem we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne, bowiem takie uprawnienie nie przysługiwało jej mężowi.
Poprzednikowi prawnemu skarżącej, S. K. nie przysługiwały zatem żadne prawa rzeczowe do gospodarstwa rolnego wraz z udziałem we wspólnocie gruntowej wsi B., gm. Trzcianne. Znajduje to potwierdzenie w wykazie uczestników scalenia sporządzonym na dzień wszczęcia postępowania scaleniowego, na podstawie stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Monieckiego, który wiąże organy administracji. Do obowiązków organu, do którego został skierowany wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie należy bowiem weryfikowanie tytułów własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, którego wznowienia żąda wnioskodawczyni. Dopóki zatem w obrocie prawnym istnieje Akt Własności Ziemi z dnia 11 lipca 1979 r., Nr WBG-ON.451/12-2-295A/79 wydany przez Naczelnika Gminy Trzcianne, na mocy którego właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9,66 ha położonych we wsi B., gm. Trzcianne stała się A. K.1 c. J. i A. (akta organu I instancji k. 47) niemożliwie było w toku postępowania scaleniowego dokonanie innych ustaleń przez organy orzekające w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że okoliczność bycia właścicielem czy też posiadaczem samoistnym przedmiotowego gospodarstwa przez męża skarżącej tj. S. K., miała miejsce przed wydaniem aktu własności ziemi z dnia 11 lipca 1979 r. w stosunku do A. K.1 - jego matki i nie może stanowić podstawy do uznania, że powinien on być uczestnikiem postępowania. Okoliczności tych nie przesądza także przedłożony wyrok w sprawie o zasiedzenie albowiem potwierdza on jedynie, że to S.K.1 do 1979 r. figurował w ewidencji gruntów jako władający. Stan taki uległ zmianie na skutek wydania aktu własności przedmiotowych działek na jego matkę A.K.1 i co należy podkreślić, S.K. (mąż skarżącej) decyzji tj. aktu własności ziemi z dnia 11 lipca 1979 r. nie zaskarżył i stała się ona ostatecznie z dniem 14 sierpnia 1979 r. (k. 42-50 akt organu I instancji). Pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi podnosi, że akt własności ziemi z dnia 11 lipca 1979 r. przekazujący gospodarstwo rolne na rzecz A.K.1 był nieważny, nie przedstawiając żadnych dokumentów potwierdzających stwierdzenie jego nieważności. W tych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do uznania, że znajdujący się w obrocie prawnym akt własności został skutecznie wyeliminowany, a zatem w dalszym ciągu wiąże organy i wywołuje skutki prawne, co znajduje również odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. W tych okolicznościach wywodzenie naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych czy też naruszenia art. 28 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, dopóki w obrocie prawnym znajduje się akt własności ziemi przekazujący gospodarstwo rolne na rzecz A.K.1. W związku z powyższym uczestnikami postępowania scaleniowego mogli być jednie następcy prawni A.K.1, którzy dziedziczyli gospodarstwo rolne, a do tego kręgu zgodnie z postanowieniami sądów spadkowych nie należał mąż skarżącej.
W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z tego powodu, że był stroną postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia (wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 415/18, CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dopuszczalne było przyjęcie "oczywistości" przypadku i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (błędnie określonego jako odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego). Już zatem z samej analizy sprawy wynikało, że nie sposób prowadzić wznowionego postępowania, w sytuacji kiedy ostatnim dokumentem – niezakwestionowanym notabene przez męża skarżącego – jest akt własności ziemi na A.K.1, a następnie dokumenty potwierdzające dziedziczenie tego gospodarstwa rolnego. Doszukiwanie się przez skarżącą – bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego aktu własności ziemi - jak słusznie wskazał Wojewoda, nie może świadczyć o pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu i ziszczeniu się przesłanki, o której mowa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Reasumując, organy rozpatrzyły niniejszą sprawę prawidłowo, trafnie stosując powołane przepisy prawa procesowego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie naruszało przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zastosował właściwe podstawy prawne, które prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w pisemnych motywach obu wydanych rozstrzygnięć, które spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Uzasadnienia zaskarżonych postanowień pozwalają na poznanie motywów rozstrzygnięcia, organy wskazały w szczególności fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd nie stwierdził istotny naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego (poza niewłaściwie sformułowaną sentencją postanowienia przez organ I instancji), które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, zaś argumentacja skarżącej, nie zasługuje na akceptację.
Mając powyższe na uwadze, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Tryb ten jest dopuszczalny, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.