II SA/Bk 36/13

II SA/Bk 36/13 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2013-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1548/13 - Wyrok NSA z 2014-04-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego E. K., R. Spółka jawna w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli J. i W. w B. (północno - wschodnie tereny rozwojowe), obejmującego obszar o powierzchni około [...] ha, w tym m.in. działkę położoną w obrębie 15-B., opatrzoną geodezyjnym numerem ewidencyjnym A, stanowiącą własność P. B. E. – S. K., R. Spółki Jawnej w B. Działka powyższa została zakwalifikowana do terenu oznaczonego symbolem [...], który na mocy postanowienia § 58 ww. uchwały został przeznaczony do zachowania i dalszego użytkowania jako istniejące lasy, wspomagające system przyrodniczy miasta B.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. Skarżąca spółka, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), wezwała Radę Miejską w B., do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działki. Skarżąca wskazała, iż posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały z uwagi na fakt, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu 114 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą i urządzeniami towarzyszącymi. Roboty budowlane prowadzone są przez Skarżącą spółkę oraz prywatnych inwestorów, a inwestycja niniejsza jest realizowana zgodnie z prawomocną decyzją nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Spółka ponadto wskazała, że pismem z dnia [...] października 2011 r. zgłosiła uwagi do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, które uargumentowała faktem, iż powyżej opisane okoliczności pozostają w oczywistej kolizji z przeznaczeniem przedmiotowego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako istniejące lasy. Ponadto regulacja planu w zakresie niniejszej działki pozostaje w sprzeczności z aktualnym rejestrem gruntów, zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje las. Zdaniem Skarżącej, Prezydent Miasta B. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie uwzględnił w całości zgłoszonych przez nią uwag, pomimo przyznania, iż zmiana przeznaczenia działki nr A jest zasadna. Organ argumentował swoje stanowisko brzmieniem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 t.j., dalej: u.s.p.s.), który stanowi, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto organ wskazał, że trwają obecnie prace nad nową edycją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania B., po uchwaleniu której możliwa będzie stosowna zmiana planu. Ponadto organ wskazał, że kontynuacja zamierzenia budowlanego w oparciu o uzyskanie pozwolenie na budowę i użytkowanie nowo wybudowanych budynków, zgodnie z ich przeznaczeniem, będzie w dalszym ciągu możliwe. W ocenie Spółki natomiast, ww. uchwała narusza szereg przepisów ustawy planistycznej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Niniejsze pismo spółki z dnia [...) października 2012 r. pozostało bez odpowiedzi.
Wobec powyższego P. B. E. – S. K., R. Spółka Jawna w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli J. i W. w B.u (północno – wschodnie tereny rozwojowe), zarzucając podjęcie tejże uchwały z naruszeniem:
1) przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą planistyczną", tj.: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7 i 10, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1-3, 7 i 8 oraz art. 10 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 14 ust. 3 i 5, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 32 oraz art. 65;
2) przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;
3) przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), zwanej dalej: "ustawa o lasach".
Kierując się powyższymi zarzutami, wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego we wskazanym zakresie obejmującym działkę skarżącej, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.",
2) zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę Skarżąca spółka przyznała, iż ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają charakter wiążący przy sporządzania planów miejscowych, a zatem gdyby na przedmiotowej nieruchomości faktycznie istniał las, zasada ta byłaby w pełni obowiązująca. Natomiast przedmiotowy teren nie ma charakteru leśnego, wobec czego pominięcie tejże okoliczności i przeznaczenie go do zachowania i dalszego użytkowania jako istniejące lasy nie jest możliwe, a wręcz niedopuszczalne. Działanie przeciwne, zdaniem Skarżącej nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym i prawnym, nie służy w żadnej mierze zapewnieniu ładu przestrzennego, a także godzi w chroniony konstytucyjnie interes właściciela gruntu. Pomimo faktu, że Miasto B. gwarantuje możliwość dokończenia przedmiotowej budowy i użytkowania osiedla domów jednorodzinnych, zdaniem Skarżącej, nie zmienia to faktu, że już zrealizowana budowa nie będzie mogła podlegać żadnym modyfikacjom. Spółka wskazała także, iż na gruncie art. 3 pkt. 1 ustawy o lasach, przedmiotowego gruntu nie można zakwalifikować jako pokrytego roślinnością leśną, ani nawet jako przejściowo jej pozbawionego, bowiem trwała zabudowa terenu budownictwem mieszkaniowym, całkowicie wyklucza taką możliwość. W ocenie Skarżącej, kwestionowana uchwała została podjęta wbrew dyspozycjom zawartym w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, a plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na podstawie nieaktualnego studium, co stanowiło działanie wadliwe, bowiem podjęcie działań planistycznych winno zostać dokonane dopiero po zaktualizowaniu studium, a nie odwrotnie.
Dodatkowo wskazano w skardze, że ingerencja gminy w ramach władztwa planistycznego nie może prowadzić do nadużyć tego władztwa, a w konsekwencji nadużyć prawa, które nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja w prawa właścicielskie. Ponadto zdaniem Skarżącej, uznanie związania gminy nieaktualnym i nienadającym się do realizacji studium narusza zasady wskazane w ustawie planistycznej, w tym prawo właściciela gruntu wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę. Prawo własności, zdaniem spółki, zostało istotnie ograniczone, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, bowiem godzi w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i podtrzymał poprzednio wyrażone stanowisko. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta B. obowiązuje od 1999 r. Wówczas działka nr A stanowiła użytek leśny, porośnięty drzewostanem sosnowym. Właściciel nieruchomości dnia [...] sierpnia 2008 r. uzyskał decyzję na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny w celu powiększenia prowadzonego we wsi P. gospodarstwa rolnego. Wówczas też został wykarczowany las. Na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przedmiotowa działka została zaklasyfikowana jako grunt rolny, jednak nie rozpoczęto na niej działalności rolniczej. Następnie Skarżąca spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych, a kolejno uzyskała pozwolenie na budowę (nr [...]) zespołu 114 budynków mieszkalnych. W tym też czasie projekt planu był już opracowany, a projektowane w planie przeznaczenie przedmiotowej działki było inwestorowi znane. Organ także zwrócił uwagę, iż przedmiotowa skarga dotyczy planu miejscowego, natomiast uchwała w sprawie studium nie została zaskarżona.
Dodatkowo organ podniósł, że w związku z planowanym objęciem planami miejscowymi całego obszaru miasta oraz ryzykiem powstania na danym terenie nieuporządkowanej zabudowy, uchwalenie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu stało się pilne. Powołano się także na art. 65 ustawy planistycznej, wedle którego, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne od tych zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem kontynuacja realizacji inwestycji Skarżącej jest w dalszym ciągu możliwa, niezależnie od ustaleń obowiązującego studium i planu miejscowego.
Na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnik Skarżącej złożył do akt sprawy kopię postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. negatywnie opiniującego podział m.in. przedmiotowej nieruchomości, co jego zdaniem jest następstwem wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego i przemawia za istnieniem interesu prawnego spółki w jego zaskarżeniu. Ponadto pełnomocnik ten podniósł, że brak możliwości podziału nieruchomości niweczy zamierzenia inwestora w zakresie sprzedaży wybudowanych domów oraz sprecyzował wniosek skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 58 ust. 1-3.
Pełnomocnik organu wskazał, że obecnie w opracowaniu jest nowy projekt studium, który wyłącza sporny teren z przeznaczenia leśnego, a uchwalenie zmiany studium powinno nastąpić w jego ocenie w ciągu 3-4 miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli J. i W. w B. (północno – wschodnie tereny rozwojowe) w części wyżej opisanej, zaskarżona przez P. B. E. – S. K., R.Spółka Jawna w B. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.". Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P..
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej B. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca spółka dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w siedzibie organu w dniu [...] października 2012 r. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu [...] grudnia 2012 r., a zatem zachowany został 60 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a.
Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Skarżąca spółka jest właścicielem działki nr A położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z uchwalonym w dniu [...] stycznia 2012 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyżej wymieniona działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], czyli jest przeznaczona jako "zachowanie i dalsze użytkowanie terenu jako istniejące lasy". Mając więc na uwadze powyższe zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miejską B. przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny Skarżącej, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym z decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącej pozwolenia na budowę oraz z faktycznym zagospodarowaniem tej działki polegającym na prowadzeniu na niej inwestycji budowlanej.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej "u.p.z.p.", wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie na mocy art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia do publicznego wglądu oraz terminie składania uwag społeczność lokalna jest informowana wyłącznie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia.
Zdaniem Sądu, w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie tych wszystkich obowiązków przez Radę Miejską B. Ponadto, organ ten w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywał także szeregu innych czynności, choćby w postaci pozyskania uzgodnień zakresu prognozy do planu z RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r. i PPIS z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także uzyskania opinii i uzgodnień, w tym prognozy oddziaływania na środowisko. W dniu [...] września 2011 r. odbyła się także dyskusja publiczna nad projektem planu. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta B. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Uchwała dotycząca przedmiotowego planu została szczegółowo uzasadniona zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 2 planu stanowiącym, że integralną częścią niniejszej uchwały są:
1) załącznik nr 1 – stanowiący rysunek planu w skali 1:2000;
2) załącznik nr 2 – zawierający rozstrzygniecie w sprawie uwag wniesionych do projektu planu;
3) załącznik nr 3 – określający sposób realizacji oraz zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy B..
Ponadto, na k. [...] akt administracyjnych znajduje się pismo o nr [...] zatytułowane "Podsumowanie i Uzasadnienie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli J. i W. w B. (północno – wschodnie tereny rozwojowe), uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia, wynikające z art. 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późniejszymi zmianami)", w którym w punkcie 19 szczegółowo odniesiono się do działki o nr A.
Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zarzutów skargi, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania zgodności zaskarżonego fragmentu planu miejscowego z zapisami studium, stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.
Zarzuty Skarżącej spółki odnoszą się do zasad sporządzania planu. Naruszeniem tych zasad jest bowiem m.in. niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia jednak wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych.
Dokonując analizy zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta B. obowiązującego od 1999 r. i zmienianego wielokrotnie dotyczących przeznaczenia spornego terenu jako "teren leśny do dalszego leśnego utrzymania" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działki Skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium w rozumieniu powołanych przepisów ustawy planistycznej. Nie są one nie tylko sprzeczne, ale wręcz są identyczne.
W tym miejscu wyraźnego zaznaczenia wymaga, ze Skarżąca tak naprawdę nie zarzuca braku zgodności przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta B., ale wskazuje na nieprawidłowość polegającą jej zdaniem na tym, że uchwalono plan wprawdzie zgodnie ze studium, ale ze studium już nieaktualnym. Rada Miejska B., w ocenie Skarżącej, winna najpierw uaktualnić studium, a dopiero potem uchwalać plan, który byłby zgodny z uaktualnionym studium.
W ocenie Sądu, stanowisko Skarżącej jest nieuzasadnione. Jak bowiem widać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, studium było wielokrotnie uaktualniane, w ramach potrzeb dostrzeganych przez organ (między innymi – [...] września 2008 r. - Uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...], a także w dniu [...] listopada 2012 r. – Uchwała nr [...] Rady Miasta B. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". Zresztą, z samego faktu braku uaktualnienia studium nie można postawić organowi zarzutu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, jednak wyłącznie w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zmiana planu miejscowego polegająca na przyjęciu innego przeznaczenia terenu będzie musiała być poprzedzona odpowiednią zmianą studium, gdyż wprost wiąże się to ze zmianą polityki przestrzennej gminy. Wynika to również jasno z obowiązku wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dokonywania oceny aktualności studium i planów miejscowych (przeprowadzania w tym zakresie analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego) co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy natomiast podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1176/11).
Sąd podziela argumentację organów, że nie zachodziła w przypadku działki Skarżącej potrzeba aktualizacji przedmiotowego studium. Konieczność zmiany studium ma bowiem uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 697/11). W stanie zaś niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Zarówno bowiem w studium, jak i w projektowanym planie, przedmiotowa działka miała przeznaczenie leśne.
Aby te kwestie dokładnie wyjaśnić, należy przyjrzeć się chronologii zdarzeń związanych zarówno z uchwalaniem przedmiotowego planu, jak również z dążeniami Skarżącej do wybudowania osiedla mieszkaniowego na działce o nr A. Wyglądało to następująco:
a) decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta B. zezwolił w stosunku do działki leśnej nr A na zmianę części jej powierzchni ([...] ha) na użytek rolny, a w stosunku do pozostałej części ([...] ha) odmówił tego zezwolenia,
b) [...] grudnia 2008 r. – Uchwała Rady Miejskiej B. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu (intencyjna),
c) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżąca uzyskała warunki zabudowy – k. [...] akt,
d) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Pezydenta Miasta B. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Skarżącej pozwolenia na budowę – k. [...] akt sądowych,
e) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. SKO w B. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r.,
f) [...] października 2011 r. – uwagi Skarżącej do projektu planu – k. [...] - wniosła o zmianę projektu polegającej na wpisanie działki A z przeznaczenia [...] na przeznaczenie [...],
g) [...] listopada 2011r. - Zarządzenie NR [...] Prezydenta Miasta B. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu - §1 pkt 22 – nie uwzględnia uwag dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr A z terenu leśnego na tereny zabudowy mieszkaniowej zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę i rozpoczętą inwestycją,
h) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. SKO w B. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r.,
i) [...] października 2012 r. – wezwanie Skarżącej skierowane do organu do usunięcia naruszeń – k. [...] akt,
j) [...] listopada 2012 r. – Uchwała nr [...] Rady Miasta B. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." – k. [...] akt,
k) 19 czerwca 2012 r. – wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 135/12 oddalający skargę Skarżącej od decyzji SKO w B. z dnia [...] grudnia 2011 r.
Jak więc z powyższego widać, w dniu [...] sierpnia 2008 r. przekształcono część przedmiotowej działki z leśnej na rolną (pkt a) i zrobiono to na cztery miesiące przed uchwałą intencyjną w zakresie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego (pkt b). Na etapie prac organu nad uchwaleniem planu (Skarżąca o nich wiedziała), Skarżąca uzyskała warunki zabudowy i pozwolenie na budowę (pkt c i d). Jednakże już w dniu [...] marca 2011 r. SKO w B. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczącej przekształcenia części przedmiotowej działki z leśnej na rolną (pkt e). Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. SKO w B. utrzymało w mocy decyzję powyższą (pkt h), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. oddalił skargę Skarżącej od tej decyzji (pkt k).
Opisane zdarzenia i okoliczności jednoznacznie wskazują, że w związku z ostateczną decyzją SKO w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r., która stwierdziła nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przekształceniu części działki o nr A z leśnej na rolną, w obrocie prawnym nie było już decyzji przekształceniowej, co oznacza dalej, że działkę tę należało traktować zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, czyli jako leśną. Na datę więc uchwalenia planu, czyli na dzień [...] stycznia 2012 r., przedmiotowa działka miała przeznaczenie leśne nie tylko w studium uwarunkowań, ale także brak było jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, która by to przeznaczenie zmieniała.
Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 878/12, "w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie". W ocenie Sądu, dotyczy to także decyzji ostatecznej w zakresie przekształcenia działki leśnej w rolną. W tym przypadku, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji przekształceniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Oznacza to więc, że organ nie tylko nie mógł tego faktu nie dostrzec, ale był wręcz do tego zobowiązany i musiał go wziąć pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowego planu.
Nietrafny jest zarzut Skarżącej, że organ w uchwalanym planie winien pominąć przedmiotową działkę. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy planistycznej, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W stanie niniejszej sprawy sytuacja taka miała miejsce, gdyż, co wynika z § 1 ust. 3 planu, przeznaczył on na cele nieleśne grunty leśne o łącznej powierzchni [...] ha na podstawie zgody wyrażonej przez Marszałka Województwa P. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W momencie podejmowania uchwały intencyjnej przedmiotowa działka była, co nie jest kwestionowane, terenem leśnym, w pobliżu którego znajdowały się inne tereny leśne (wynika to z mapy). Słusznie zatem w uchwale intencyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. projektem planu objęto cały obszar (por. § 2 tej uchwały). Skoro zatem w uchwale intencyjnej dotyczącej uchwalenia przedmiotowego planu objęto działkę Skarżącej, nie można było w trakcie zatwierdzania projektu planu wyłączyć tego terenu spod opracowania.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że studium jako akt ogólny przewiduje uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest jako władztwo planistyczne gminy. Gmina dysponuje władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 773/12). W ramach tego władztwa, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Prawo własności nie może być bowiem rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażająca się w tym, że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (zob.: Z. Niewiadomski (red.) , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz , wyd. 4 , Warszawa 2008 , s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania oraz rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 183/09) .
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te wynikają z przepisów szeregu ustaw, w tym z powołanych już wyżej przepisów u.p.z.p. Co do zasady zatem przyjąć należy, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem przez Skarżącą prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią naruszenia prawa przez organ planistyczny.
Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należy ocenić, zdaniem Sądu, czy ingerencja gminy w prawo własności Skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. W tym względzie pomocnym się wydaje powołanie na rozważania NSA z wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 878/12 "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach".
W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło. Organ bardzo szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowej działki pozostawił przeznaczenie "leśne", z czego to wynikało i co należy zrobić dalej, aby doprowadzić do stanu, w którym Skarżąca spółka będzie mogła legalnie kontynuować rozpoczętą inwestycję budowlaną. W punkcie 19 cytowanego już Podsumowania i Uzasadnienia..." z k. [...] akt administracyjnych wynika wprost, że "uwaga dotycząca zmiany przeznaczenia działki nr A z terenu leśnego na tereny zabudowy mieszkaniowej zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę i rozpoczęta inwestycją, aczkolwiek zasadna, jest niemożliwa do uwzględnienia na obecnym etapie. Obecnie trwają prace nad nową edycją "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania B.", po uchwaleniu której możliwa będzie stosowana zmiana planu". Na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił ponadto, że już w 2006 r. podjęte zostały prace nad sporządzeniem nowego studium uwarunkowań, w którym przewidziano, że przedmiotowa działka ma mieć przeznaczenie nieleśne i prace do dnia dzisiejszego nad tym studium nie zostały zakończone. Obok prac nad uchwaleniem nowego studium, prowadzone są prace nad zmianą studium obowiązującego, bowiem zamierzenia są takie, aby przedmiotowa działka nie miała przeznaczenia leśnego tylko nieleśne.
Zdaniem Sądu, przedstawione przez organ argumenty zarówno w uzasadnieniu przedmiotowego planu, jak również w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie są w zakresie omawianej kwestii racjonalne i przekonujące. Oznacza to zatem, iż w tym przypadku nie doszło do przeważenia interesu ogólnego nad indywidualnym interesem Skarżącej. Z mocy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Skarżąca jest ponadto uprawniona do kontynuowania inwestycji, mimo określenia przeznaczenia jej działki w planie jako leśnej.
Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty Skarżącej Spółki w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów ustawy planistycznej, Kodeksu cywilnego, Konstytucji RP i ustawy o lasach są całkowicie nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).