II SA/Bk 357/25

II SA/Bk 357/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 686
art. 94 ust. 3 i ust. 9 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o w B. na uchwałę Zarządu Powiatu w Augustowie z dnia 31 grudnia 2024 nr 193/36/2024 w przedmiocie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy na terenie powiatu augustowskiego w 2025 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 31 grudnia 2024 r. nr 193/36/2024 Zarządu Powiatu w Augustowie (dalej: "Zarząd Powiatu") podjętą w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy na terenie powiatu augustowskiego w 2025 r., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107; dalej: " u.s.p.") oraz art. 94 ust. 3 i ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 686; dalej: "P.f."), wyznaczono m.in. ogólnodostępną Aptekę N. prowadzoną przy ul. [...] w A. przez A. Sp. z o.o. w B., do pełnienia dyżurów w porze nocnej we wszystkie dni tygodnia, również w dniach wolnych od pracy oraz dyżurów w dni wolne od pracy, w rozumieniu art. 1 pkt. 1 lub art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1920; dalej: "u.d.w.p.") od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. (§ 1.1. pkt 3 uchwały). W treści § 1.2 uchwały wskazano, że dyżury w porze nocnej pełnione są we wszystkie dni tygodnia, również w dniach wolnych od pracy, w ilości dwóch godzin, w godzinach 20:00 – 22:00, finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia, zaś w § 1.3 uchwały wskazano, że dyżury w dni wolne od pracy, w rozumieniu art. 1 pkt. 1 lub art. 1a ust. 1 u.d.w.p. w ilości czterech godzin, pełnione są w godzinach 14:00 – 18:00, finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. W treści § 2 uchwały wskazano natomiast, że harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu augustowskiego w porze nocnej oraz dyżurów w dni wolne od pracy, stanowi załącznik nr 1 i 2 do uchwały. W treści § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2-25 r. i obowiązuje do dnia 31 grudnia 2025 r.
A. Sp. z o.o. w B.(dalej: "Spółka" lub "skarżąca") wniosła do sądu administracyjnego skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części wyznaczenia do pełnienia dyżurów w porze nocnej we wszystkie dni tygodnia, również w dniach wolnych od pracy oraz dyżurów w dni wolne od pracy w 2025 - Apteki N. w A. prowadzonej przez Spółkę, w zakresie określonym harmonogramem stanowiącym załącznik do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 94 ust. 7 P.f. przez wyznaczenie Apteki do pełnienia dyżurów w dniach wskazanych w z załącznikach 1 i 2 do uchwały w godzinach wskazanych w § 1 ust. 2 i 3 uchwały, w sytuacji gdy na terenie miasta A. funkcjonuje 15 aptek ogólnodostępnych; a do pełnienia dyżurów wyznaczono jedynie 5 aptek, nadmiernie obciążając je obowiązkami wynikającymi z P.f. Skarżąca Spółka wniosła o zmianę uchwały i równomierne rozłożenie obowiązku pełnienia dyżurów na wszystkie apteki działające na terenie miasta A.
W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że posiada legitymację do wniesienia skargi, bowiem jej interes prawny został naruszony, gdyż uchwała zmusza Spółkę do podpisania umowy z NFZ i pełnienia dyżurów z nadmiernym obciążeniem obowiązkami pracowników skarżącej. Podkreśliła również, że wyznaczenie do pełnienia dyżurów tylko 5 aptek spośród 15, spowodowało nadmierne obciążenie obowiązkami tych aptek i zmusiło właścicieli aptek do wymuszenia na pracownikach aptek dodatkowych godzin pracy. Spółka wskazała, że skoro 15 aptek ma aktualne zezwolenie na prowadzenie apteki, każda z tych aptek (poza kilkoma usprawiedliwionymi wyjątkami - przy czym wyjątkiem takim nie jest zatrudnienie tylko 1 farmaceuty), powinna być wyznaczona do pełnienia dyżurów, a nie tylko 1/3 z nich. Powołując się na orzecznictwo Spółka wskazała m.in., że NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3374/17, stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny kierować się rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie podziela zarzutów skarżącej. W pierwszej kolejności organ wskazał na ustawowe regulacje P.f. w zakresie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, a także ich przeznaczenie; podkreślił, że pełnienie dyżurów przez aptekę ogólnodostępną na podstawie uchwały Zarządu Powiatu jest finansowanie ze środków NFZ lub powiatu, a także wyjaśnił, że na mocy art. 94 ust. 3 P.f. zobowiązany był do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyjaśniono, że jej podjęcie wymagało przeprowadzenia procedury w trybie zgodnym z P.f.. W związku z art. 94 ust. 2 P.f. podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne w powiecie augustowskim zostały poinformowane o obowiązku przekazania Zarządowi Powiatu rozkładów godzin pracy aptek na 2025 r., w terminie do dnia 30 września 2024 r. W terminie tym uzyskano powyższe informacje w tym, od skarżącej. Sporządzona zaś przez Zarząd Powiatu dnia 25 października 224 r., na podstawie art. 94 ust. 7 pkt 1 i 2 w zw. z art. 94 ust. 1 P.f., analiza potrzeb mieszkańców Powiatu Augustowskiego, wykazała, że Zarząd Powiatu zobowiązany jest do wyznaczenia apteki pełniącej dyżury w dzień wolny od pracy oraz dyżury w porze nocnej, z uwagi na liczbę mieszkańców miasta Augustowa, będącego siedzibą Powiatu (28.995). Zgodnie z ww. analizą godziny pracy aptek ogólnodostępnych funkcjonujących w powiecie nie gwarantowały zaspokojenia potrzeb ludności w produkty farmaceutyczne w porze nocnej oraz w dni ustawowo wolne od pracy. Na podstawie ww. analizy ustalono ponadto w jakich konkretnie godzinach i dniach powinny zostać wyznaczone dyżury aptek ogólnodostępnych, których siedziba winna być w A., ze względu na funkcjonujący w tym mieście Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w A. oraz dobrą dostępność komunikacyjną do A. z obszaru powiatu. Następnie Zarząd Powiatu poinformował podmioty prowadzące apteki na terenie Powiatu Augustowskiego o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy, zapewniając im czynny udział w procedurze ustalania dyżurów. Skarżąca nie zgłosiła gotowości pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy, tym samym nie korzystając z uprawnienia do wyboru dni, w których pełniłaby dyżury. Zgłoszenia gotowości pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy wpłynęły jedynie od dwóch aptek ogólnodostępnych spośród 20 funkcjonujących na terenie Powiatu Augustowskiego, w tym jedno od podmiotu prowadzącego aptekę zlokalizowaną poza terenem miasta A.
W konsekwencji, na podstawie art. 94 ust. 10 w zw. z art. 94 ust. 9 pkt 2 P.f., postanowiono zawiadomić podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne zlokalizowane na terenie miasta Augustowa o konieczności wyznaczenia aptek do pełnienia dyżurów w porze nocnej, w określonych dniach wolnych od pracy i w określonych godzinach. Jednocześnie Zarząd Powiatu wezwał do złożenia oświadczeń, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 8 P.f., oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f. Wszystkie wezwane przez Zarząd Powiatu podmioty złożyły stosowne oświadczenia, jednakże okazało się, że większość aptek z terenu miasta A. nie spełniała ustawowych kryteriów P.f., w tym część aptek, które zobowiązane były do pełnienia dyżurów na podstawie uchwały Nr 52/9/2024 Zarządu Powiatu w Augustowie z dnia 8 lipca 2024 r. w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy na terenie powiatu augustowskiego w 2024 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, których konkretnie wymogów ustawowych nie spełniały dane apteki. Z uwagi na uzasadnione wątpliwości w zakresie prawdziwości okoliczności wskazanych w oświadczeniach niektórych podmiotów prowadzących apteki, na podstawie art. 94 ust. 11 P.f. zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Białymstoku o potwierdzenie okoliczności wskazanych w oświadczeniach złożonych Zarządowi Powiatu, w zakresie możliwości zapewnienia potrzeb mieszkańców powiatu w zaopatrzeniu w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej oraz liczby personelu dostosowanej do zapewniania ww. potrzeb. Odpowiedź uzyskano dnia 19 grudnia 2024 r.
Dalej wskazano, że Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 31 grudnia 2024 r. dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji, oświadczeń złożonych przez podmioty prowadzące apteki oraz informacji przekazanych przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Białymstoku, typując apteki ogólnodostępne spełniające ustawowe warunki do pełnienia dyżurów. Spośród aptek działających na terenie miasta A., dwie apteki wykluczono z uwagi na nakazanie usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki oraz toczące się postępowanie administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Mając zaś na względzie bezpieczeństwo i pewność prowadzenia dyżurów, wykluczono ponadto apteki, w których zatrudniony był jeden magister farmacji, uwzględniając jedynie apteki zatrudniające co najmniej dwóch magistrów farmacji. Finalnie zaskarżoną uchwałą wyznaczono do pełnienia dyżurów jedną aptekę, która zgłosiła gotowość ich wykonywania oraz cztery apteki (w tym prowadzoną przez skarżącą), które w ocenie Zarządu Powiatu spełniały kryteria ustawowe i gwarantowały pewność prowadzenia dyżurów.
Zgodnie z art. 94 ust. 12 P.f. uchwała została niezwłocznie przekazana Podlaskiemu Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ w Białymstoku, podmiotom prowadzącym apteki wyznaczone do pełnienia dyżurów, (w tym skarżącej), Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w Białymstoku oraz pozostałym aptekom funkcjonujących na terenie powiatu oraz Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w A. Skarżąca zwróciła się do Zarządu Powiatu z prośbą o zmianę przedmiotowej uchwały i równomierne rozłożenie dyżurów aptek na wszystkie apteki ogólnodostępne funkcjonujące na terenie miasta A. W dniu 24 stycznia 2025 r. Podlaski Oddział Wojewódzki NFZ w Białymstoku zawiadomił Starostwo Powiatowe w Augustowie o odmowie uzupełnienia danych niezbędnych do zawarcia umów na dyżury apteczne w powiecie augustowskim przez właścicieli trzech aptek wskazanych w uchwale Zarządu Powiatu. Dwie apteki wyznaczone do pełnienia dyżurów, w tym apteka skarżącej, wyraziły natomiast zgodę na zawarcie umów z Podlaskim Oddziałem Wojewódzkim NFZ w Białymstoku.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że ich nie podziela, zaś powinnością skarżącej, jako przedsiębiorcy i podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną jest zorganizowanie pracy w taki sposób, by mogła pełnić dyżury zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym uchwałą Zarządu Powiatu. Podkreślono, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 P.f), przeznaczoną do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 P.f. oraz zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych oraz sprawowania opieki farmaceutycznej (art. 87 ust. 2 P.f.). Podejmując zaś zaskarżoną uchwalę organ zrealizował swój ustawowy obowiązek, dochowując wszelkich wymagań ustawowych – przy czym podkreślono, że o tym, która apteka ogólnodostępna ma zostać wyznaczona w trybie art. 94 ust. pkt 2 P.f, decyduje zarząd powiatu, dokonując wyboru dostępnymi sobie środkami i metodami oraz biorąc pod uwagę kryteria ustawowe. Zdaniem Zarządu Powiatu podmiot decydujący się na prowadzenie apteki winien uwzględnić fakt, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami ustawy P.f., której art. 86 ust. 1 oraz 94 ust. 1 stanowi wprost, że jednym z zadań aptek ogólnodostępnych jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest uchwała Zarządu Powiatu w Augustowie z dnia 31 grudnia 2024 r. w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy na terenie powiatu augustowskiego w 2025 r. Zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i który nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 94 ust. 18 P.f.). Nie budzi zatem wątpliwości, że uchwała ta podlega kognicji Sądu.
W pierwszej kolejności przesądzić także należy, że skarżąca Spółka ma interes prawny, uprawniający ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107), gdyż jest właścicielem apteki, ujętej w uchwale, wyznaczonej do pełnienia dyżurów. Przy czym podkreślić należy, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu interesu prawnego strony skarżącej nie uzasadnia uwzględnienia skargi i przyjęcia, że kwestionowana uchwała narusza prawo. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA). Natomiast powyższe determinuje zakres kontroli legalności zaskarżonej uchwały, która nie może przekroczyć granic indywidualnej legitymacji skargowej podmiotu skarżącego.
Procedura związana z wydaniem zaskarżonej uchwały zawarta jest w art. 94 P.f. W tym miejscu zauważyć należy, że treść art. 94 P.f została znowelizowana na mocy ustawy zmieniającej P.f., która w tym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2024 r. Na mocy tej nowelizacji zmieniono zasady wyznaczania dyżurów aptek ogólnodostępnych, dając pierwszeństwo zasadzie dobrowolności, zaś dopiero przy braku zgłoszeń, określono reguły wyznaczania przymusowego aptek i określono zasadę odpłatności tak wyznaczanych dyżurów ze środków NFZ. Nie uległa natomiast zmianie sama zasada wyznaczania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który powinien być dostosowany do potrzeb ludności powiatu i pozwalać na realizację przez apteki zadań określonych w art. 87 ust. 2 P.f. W myśl zaś art. 87 ust. 2 P.f. apteka ogólnodostępna jest przeznaczona do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2) zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty, oraz sprawowania opieki farmaceutycznej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym w pierwszej kolejności zarząd powiatu uwzględnia rozkład godzin pracy aptek, zgłoszony mu w trybie at. 94 ust. 2 P.f. W przypadku jednak, gdy praca aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, którego siedzibą jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców, nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy, zarząd powiatu wyznacza, w drodze uchwały, aptekę ogólnodostępną do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, o czym stanowi art. 94 ust. 3 P.f. Uchwała taka jest wydawana na okres jednego roku kalendarzowego i określa dni oraz godziny pełnienia dyżurów przez aptekę ogólnodostępną prowadzoną przez określonego przedsiębiorcę. Stosownie do art. 94 ust. 4 P.f. zarząd powiatu informuje podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie tego powiatu, indywidualnie albo zbiorowo, co najmniej na 21 dni przed dniem wydania takiej uchwały, o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, wskazując dni i godziny, w jakich mają być pełnione te dyżury. W przypadku, gdy określony podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną zgłasza gotowość do pełnienia dyżurów przez prowadzoną przez siebie aptekę, we wskazanych przez siebie dniach i godzinach zgodnych z dniami i godzinami określonymi na podstawie ust. 4, w terminie 7 dni od dnia doręczenia powyższej informacji przekazuje zarządowi takie zgłoszenie wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3; oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 94 ust. 5 P.f.). Przy czym zarząd powiatu dokonuje wyboru apteki ogólnodostępnej, która zostanie wyznaczona do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, biorąc pod uwagę: 1) potrzeby mieszkańców powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej; 2) lokalne uwarunkowania geograficzne i demograficzne oraz położenie lokalu apteki ogólnodostępnej; 3) możliwość zapewnienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną asortymentu określonego w pkt 1 oraz liczby personelu dostosowanej do zapewniania potrzeb określonych w pkt 1 (art. 94 ust. 7 P.f.). Ponadto, stosownie do art. 94 ust. 8 P.f., do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy nie wyznacza się apteki ogólnodostępnej, jeżeli wobec podmiotu, który ją prowadzi: 1) toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki; 2) w okresie 3 lat poprzedzających rok, w którym ma być pełniony dyżur, wydano: a) ostateczną decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, b) ostateczną decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, c) prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast stosownie do art. 94 ust. 9 pkt 2 P.f., w przypadku braku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej w sposób, o którym mowa w ust. 5, lub w przypadku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej niespełniającej kryteriów, o których mowa w ust. 7, zarząd powiatu wyznacza do pełnienia dyżurów inną aptekę ogólnodostępną, biorąc pod uwagę kryteria określone w ust. 7 i 8. Przed podjęciem tej uchwały osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, w terminie 7 dni od dnia wezwania przez zarząd powiatu, składa oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, o niezachodzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w wyznaczanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3 (art. 94 ust. 10 P.f.). Jednakże w przypadku uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawdziwości okoliczności wskazanych w tym oświadczeniu zarząd powiatu może wystąpić do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego z wnioskiem o potwierdzenie tych okoliczności. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny udziela zarządowi powiatu odpowiedzi niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 94 ust. 11 P.f.). Zarząd powiatu niezwłocznie przekazuje kopię uchwały, o której mowa w ust. 3, lub jej zmian, w przypadku, o którym mowa w ust. 21, właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu, dyrektorowi oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz aptece ogólnodostępnej wyznaczonej do pełnienia dyżurów (ust. 12). Pełnienie dyżurów na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 3, przez aptekę ogólnodostępną podlega finansowaniu ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia, z wyjątkiem pełnienia ich w zakresie godzinowym rozszerzonym zgodnie z ust. 9 pkt 3 lit. b - w takim przypadku powiat finansuje, z własnych środków, pełnienie tych dyżurów w zakresie wykraczającym ponad zakres godzinowy wynikający z art. 2 pkt 73 lub 74 (ust. 13).
W stanie faktycznym sprawy Zarząd dokonał wszystkich wymaganych prawem czynności. I tak:
- poinformował podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne w powiecie augustowskim o obowiązku przekazania Zarządowi rozkładu godzin pracy aptek na 2025 r.,
- przeprowadził analizę potrzeb mieszkańców Powiatu Augustowskiego w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej (art. 94 ust. 9 pkt 3 P.f.);
- na podstawie art. 94 ust. 4 P.f., poinformował podmioty prowadzące apteki o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy;
- na podstawie art. 94 ust. 10 w związku z art. 94 ust. 9 pkt 2 P.f., zawiadomił podmioty prowadzące apteki na terenie miasta A. o konieczności wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów oraz wezwał do złożenia oświadczeń, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 8 P.f. oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f.;
- zwrócił się z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Białymstoku (dalej: Inspektor) o potwierdzenie okoliczności wskazanych w oświadczeniach złożonych Zarządowi Powiatu;
- na posiedzeniu w dniu 31 grudnia 2024 r. dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń złożonych przez podmioty prowadzące apteki oraz informacji przekazanych przez Inspektora, który szczegółowo analizował każdą augustowską aptekę, określił poziom zatrudnienia magistrów farmacji oraz stopień zaopatrzenia aptek w produkty lecznicze.
Jak widać z powyższego, zanim organ podjął zaskarżoną uchwałę dokonał wszelkich wymaganych prawem czynności. Skarżąca co do zasady nie kwestionuje prawidłowości zastosowanej wyżej procedury. Zarzuca natomiast naruszenie art. 94 ust. 7 P.f. w ten sposób, że wyznaczając jedynie pięć aptek do pełnienia dyżurów w dniach i godzinach określonych w uchwale, w sytuacji gdy na terenie miasta A. funkcjonuje 15 aptek ogólnodostępnych, nadmiernie obciążono te apteki obowiązkami wynikającymi z prawa farmaceutycznymi.
Zdaniem Sądu zarzuty skargi są niezasadne.
Przede wszystkim zauważenia wymaga, że organ zobowiązany był wydać przedmiotową uchwałę, gdyż wynikało to z analizy potrzeb mieszkańców Powiatu Augustowskiego (art. 94 ust. 3 P.f.). Zgodnie z ww. analizą godziny pracy aptek ogólnodostępnych funkcjonujących w powiecie nie gwarantowały zaspokojenia potrzeb ludności w produkty farmaceutyczne w porze nocnej oraz w dni ustawowo wolne od pracy. Stanowisko zaś, że wyznaczone apteki ogólnodostępne winny mieć siedzibę w A. podyktowane było faktem funkcjonowania w tym mieście Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oraz dobrej dostępności komunikacyjnej do A. z obszaru powiatu. Powyższe nie budzi zastrzeżeń Sądu, skoro najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dzień wolny od pracy i w porze nocnej (art. 94 ust. 1 P.f.) staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Chodzi przy tym o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.
Podkreślenia też wymaga, że zanim organ podjął zaskarżoną uchwałę, dokonał szczegółowej analizy sytuacji funkcjonujących na terenie A. aptek, tzn. ich ilości i możliwości w zakresie pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Swoje ustalenia organ oparł nie tylko na podstawie wyjaśnień uzyskanych od podmiotów prowadzących te apteki, ale też na podstawie stosownych informacji odnośnie wszystkich tych podmiotów otrzymanych od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Białymstoku. Jednocześnie mając na względzie bezpieczeństwo i pewność prowadzenia dyżurów, przy wyborze aptek kierował się zasadą uwzględnia aptek ogólnodostępnych zatrudniających co najmniej dwóch magistrów farmacji. Jak wynika zaś z akt sprawy, zgłoszenia gotowości pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy wpłynęły jedynie od dwóch aptek ogólnodostępnych spośród 20 funkcjonujących na terenie Powiatu Augustowskiego, w tym jedno od podmiotu prowadzącego aptekę zlokalizowaną poza terenem miasta A. Większość z aptek z terenu miasta Augustowa, w tym również i te które dotychczas zobowiązane były do pełnienia dyżurów na podstawie uchwały z dnia 8 lipca 2024 r. nie spełniały ustawowych kryteriów, tj. w zakresie zapewnienia odpowiedniego asortymentu oraz liczby personelu. Nadto spośród aptek działających na terenie miasta A., dwie apteki wykluczono z uwagi na nakazanie usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki oraz toczące się postępowanie administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Ze złożonego zaś przez skarżącą oświadczenia z dnia 6 grudnia 2024 r. wynikało, że wypełnia ona warunki o których mowa w art. 74 ust. 7 pkt 3 P.f., tj. w zakresie możliwości zapewnienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną asortymentu określonego w art. 94 ust. 7 pkt 1 P.f. oraz w zakresie liczby personelu dostosowanej do zapewnienia potrzeb określonych w art. 94 ust. 7 pkt 1 P.f. Przyjąć zatem należy, że organ zasadnie wyznaczył między innymi aptekę prowadzoną przez skarżącą do pełnienia tych dyżurów razem z czterema innymi aptekami z terenu A. Apteka skarżącej spełniała bowiem wszystkie ustawowe przesłanki do pełnienia dyżurów, gwarantowała również pewność prowadzenia omawianych dyżurów (zatrudniała co najmniej dwóch magistrów farmacji).
W tym stanie rzeczy za całkowicie niezasadny uznać należy zarzut skarżącej, że w stanie faktycznym sprawy, organ dokonując wyboru jej apteki wraz z pozostałymi czterema aptekami ogólnodostępnymi nadmiernie obciążył te apteki. Przede wszystkim zauważyć należy, że ustawa P.f. gwarantowała wszystkim podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne, a zatem także skarżącej prawo do czynnego udziału w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały. Skarżąca uprawniona bowiem była do wyboru dni, w których pełniłaby dyżury, jednakże z możliwości tej nie skorzystała i nie zgłosiła gotowości pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy. Skoro zaś do pełnienia dyżurów dobrowolnie zgłosiła się tylko jedna apteka spełniająca kryteria ustawowe, organ zobligowany był pozostałą część dyżurów rozdzielić między pozostałe apteki spełniające kryteria ustawowe. Mając zaś na uwadze ograniczoną liczbę zatrudnionych w aptekach magistrów farmacji prawidłowo dopuścił możliwość pełnienia dyżurów rotacyjnie, tj. przez więcej niż jedną aptekę, przy czym godziny pracy aptek określono w taki sposób, aby nie pokrywały się i nie przekraczały łącznego limitu godzin w porze nocnej i w dni wolne, wynikającego z przepisów ustawy P.f. Realizując swój ustawowy obowiązek organ zachował więc wszelkie kryteria ustawowe, w tym zdaniem Sądu uczynił to z zachowaniem zasady proporcjonalności przejawiającej się w dbałości, aby obowiązki o charakterze publicznym zostały nałożone na poszczególne podmioty w niezbędnym zakresie, bez nieuzasadnionego uprzywilejowania któregokolwiek z nich. Rozdzielając obowiązki związane z dyżurami na kilka aptek oraz z uwzględnieniem tylko aptek zatrudniających co najmniej dwóch magistrów farmacji zasady tej nie naruszył. Określone zatem w zaskarżonej uchwale obciążenie żadnej z aptek, w tym apteki skarżącej, nie może być uznane za nadmierne. Trafnie przy tym podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, że decyzję o tym, która apteka ogólnodostępna ma zostać wyznaczona w trybie art. 94 ust. pkt 2 P.f, decyduje zarząd powiatu, dokonując wyboru dostępnymi sobie środkami i metodami oraz biorąc pod uwagę kryteria ustawowe.
Rację ma skarżąca, że z ustawy P.f. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił wykonywanie obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej apteki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Z drugiej jednak strony zobowiązał kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 lit. b i ust. 5 pkt 4 lit. b i lit. f P.f.), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 P.f. Przyjęcie zatem (jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2343/23) odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Rzeczą podmiotu prowadzącego aptekę jest zatem takie dostosowanie wewnętrznych regulacji i taki sposób zarządzania apteką, by możliwe było wykonywanie nałożonych na nią obowiązków o charakterze publicznym.
Skarżąca nie zauważa również, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3374/17, prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Każdy zatem podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 3 P.f. Jednym zaś z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3848/17, że nie można uwolnić się z tego obowiązku podnosząc argumenty dotyczące organizacji i szczególnych warunków pracy apteki, czy osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. Skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 P.f., to ich dyżury w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie. W sytuacji braku zgłoszenia przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne gotowości do pełnienia dyżurów przez prowadzone przez nie apteki zarząd powiatu zobowiązany jest na mocy art. 94 ust. 3 w związku z ust. 9 pkt 2 P.f. wyznaczyć apteki do pełnienia tych dyżurów. Nie budzi wątpliwości, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, wartości szczególnie chronionej na podstawie art. 68 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów P.f. mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której stałoby się niemożliwe zaspokojenie gwarantowanych konstytucyjnie potrzeb mieszkańców związanych z ich prawem do ochrony zdrowia.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Organ przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.