II SA/Bk 355/24

II SA/Bk 355/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 lutego 2024 r. nr 156/24 w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Białegostoku na rzecz skarżącego Zarządu Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. kwotę 680,00 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Prezydent Miasta Białegostoku Zarządzeniem nr 156/24 z 20 lutego 2024 r. powołał Komisję Konkursową do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku.
Podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej: prawo oświatowe). W § 1 zarządzenia Prezydent określił skład osobowy Komisji obejmujący: przedstawicieli Prezydenta Miasta Białegostoku (pkt 1 – w tym punkcie wskazał przewodniczącego komisji, 2, 3), przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny (pkt 4, 5, 6), przedstawicieli Rady Pedagogicznej (pkt 7, 8), przedstawicieli Rady Rodziców (pkt 9, 10) i przedstawiciela Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (pkt 11). W § 2 zarządzenia wskazał, że Komisja działa zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428). W § 3 zarządzenia Prezydent powierzył wykonanie zarządzenia Dyrektorowi Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego w Białymstoku. Natomiast w § 5 zarządzenia postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Powyższe zarządzenie poprzedziło zawiadomienie Prezydenta o uruchomieniu procedury konkursowej i zwrócenie się z prośbą do Zarządu Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. o przesłanie do 23 stycznia 2024 r. imion i nazwisk przedstawicieli zakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowych powoływanych w związku z konkursami na stanowiska dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek oświatowych Miasta Białegostoku, w tym Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku. W piśmie z 17 stycznia 2024 r. (skorygowany, 31 stycznia 2024 r.) Zarząd Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. wskazał przedstawicieli do Komisji. Z kolei w dniu 22 stycznia 2024 r. Dyrektor Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." poinformowała Prezydenta Miasta, że w placówce związkową organizacją jest Związek Nauczycielstwa Polskiego.
Po wydaniu zarządzenia NSZZ "Solidarność" zwrócił się do Wojewody Podlaskiego o przeprowadzenie czynności nadzoru w związku z wydaniem zarządzenia o powołaniu Komisji Konkursowej. Pierwotnie Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze na podstawie art. 63 ust. 14 pkt 3 prawa oświatowego – z uwagi na nieuwzględnienie w składzie Komisji przedstawicieli wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych, których zakres działania obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs. Uzyskane od Prezydenta Miasta wyjaśnienia (pismo z 28 marca 2024 r.) skutkowały umorzeniem postępowania nadzorczego (w piśmie z 29 kwietnia 2024 r.). Prezydent wskazał, że w składzie komisji konkursowej może znaleźć się nie więcej niż po jednym przedstawicielu organizacji związkowej pozostającej w strukturach jednej z trzech central związkowych – NSZZ "Solidarność", OPZZ i Forum Związków Zawodowych. Warunkiem jest to, aby dana organizacja związkowa obejmowała swoim działaniem szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Jeżeli w danej szkole brak jest działającej organizacji danego związku zawodowego (żaden z pracowników nie należy do związku) oznacza to brak uprawnienia do powoływania przedstawiciela tego związku do składu komisji. Skoro z uzyskanych informacji wynika, że w przedmiotowej jednostce oświatowej działa jedynie Związek Nauczycielstwa Polskiego należący do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, to do składu Komisji Konkursowej powołany został jedynie przedstawiciel OPZZ.
Skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z 20 lutego 2024 r. wniósł Zarząd Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. (dalej jako: skarżący) zarzucając organowi pominięcie w składzie powołanej Komisji Konkursowej przedstawiciela zgłoszonego przez skarżącego. Stwierdzając, że powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa strona skarżąca w wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała art. 63 ust. 14 prawa oświatowego i art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U . z 2018 r. poz. 2232 ). Wywiodła na tej podstawie, że do komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły czy placówki oświatowej, organ prowadzący powołuje po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem szkołę czy placówkę, w której konkurs się odbywa. NSZZ " Solidarność" spełnia warunki reprezentatywności i z tego tytułu jest członkiem Rady Dialogu Społecznego, a jej struktury regionalne uczestniczą w wojewódzkich radach dialogu społecznego. Tak też jest również w województwie podlaskim, gdzie przedstawiciele Zarządu Regionu P. wchodzą w skład Wojewódzkiej Rady Dialogu Społecznego. NSZZ "Solidarność", zgodnie z ustawą o związkach zawodowych oraz własnym statutem, zrzesza pracowników rożnych zakładów i wykonujących rożne zawody, w tym nauczycieli i innych pracowników szkół i innych placówek oświatowych. W Białymstoku nauczyciele i inni pracownicy oświaty ze szkół i innych placówek oświatowych skupieni są Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w Białymstoku. Struktura Związku i fakt, że obejmuje on swoją działalnością wszystkie szkoły i placówki oświatowe na terenie miasta Białegostoku jest znany Prezydentowi Miasta Białegostoku i informacje takie były przekazywane we wcześniejszej korespondencji związanej z niniejszą sprawą.
Zdaniem skarżącego, uzależnianie przez Prezydenta dopuszczania do udziału w komisjach konkursowych do wyboru kandydatów na dyrektorów szkół od wymogu posiadania w danej szkole wśród pracowników, członków NSZZ "Solidarność", jest niezgodne z obowiązującym prawem tj. art. 63 ust. 14 pkt 3 prawa oświatowego. Ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2232), która weszła w życie 19 lipca 2018 r. wprowadzono istotną zmianę treści tego przepisu w odniesieniu do udziału w komisjach konkursowych przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Zastąpiono poprzednio obowiązującą formę tego przedstawicielstwa z "zakładowej organizacji związkowej" na "organizacje związkową". Przed nowelizacją przepis art. 63 ust. 13 pkt 3 brzmiał "po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzącymi w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy". Po zmianie przepis stanowi "po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłoniony spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę". Tym samym w składzie komisji konkursowych powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych, których działanie obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs jest przeprowadzany, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Udział organizacji związkowych wynika z istoty i celu działalności tych organizacji i nie można ograniczyć go tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie szkoły czy placówki. Istotne jest, aby dany związek obejmował swoim działaniem teren, na którym ma siedzibę dana szkoła lub placówka oświatowa. Takie stanowisko zajmują sądy administracyjne w licznych orzeczeniach (m.in. wyroki z 26 października 2023 r., II SA/Op 221/23, z 22 stycznia 2020 r., lV SA/Po 1004/19, z 11 lutego 2021 r., II SA/OI 831/20).
W ocenie skarżącej niewłaściwy skład komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora przez pominięcie uprawnionego i zgłoszonego przedstawiciela reprezentatywnego związku zawodowego należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa skutkujące nieważnością zarządzenia będącego podstawie takiego naruszenia. Takie stanowiska zajmowały sądy administracyjne w przywoływanych wyżej orzeczeniach. Tak też uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 października 2023 r. (II SA/OP 223/23) stwierdzając, że istotnym naruszeniem prawa jest m.in. brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą do podjęcia zarządzenia określonej treści. Tak też nastąpiło w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe (Dz. U. poz. 1290) zmieniono przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 dotyczący składu komisji przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Zgodnie z uprzednio obowiązującym brzmieniem w skład komisji wchodziło po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie mógł być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Celem nowelizacji było m.in. doprecyzowanie regulacji dotyczących udziału przedstawicieli związków zawodowych w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Przepis ten budził szereg wątpliwości i problemów interpretacyjnych, co prowadziło do jego nadinterpretacji przez ogólnokrajowe zrzeszenia związków zawodowych i ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych, które zgłosić mogły dowolną ilość przedstawicieli do komisji konkursowej z uwagi na mnogość zrzeszonych w nich nauczycielskich związków zawodowych. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego zapisu nową regulacją dotyczącą udziału przedstawicieli organizacji reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Aktualnie mają być oni wyłaniani spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Według nowych przepisów w komisji konkursowej mogą wziąć udział przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych, jednak jeżeli w szkole lub placówce działa więcej niż jedna zakładowa organizacja związkowa będąca jednostką organizacyjną organizacji związkowej wchodzącej w skład organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego - zakładowe organizacje związkowe będące takimi jednostkami będą wyłaniać wspólnego przedstawiciela. W ocenie Prezydenta z nowelizacji wynika zatem, że w składzie komisji konkursowej może znaleźć się nie więcej niż po jednym przedstawicielu organizacji związkowej, pozostającej w strukturach jednej z trzech central związkowych - NSZZ "Solidarność", OPZZ i Forum Związków Zawodowych. Warunkiem jest to, aby dana organizacja związkowa obejmowała swoim działaniem szkołę i placówkę, w której konkurs się odbywa. Jeżeli w danej szkole brak jest działającej organizacji danego związku zawodowego (żaden z pracowników nie należy do związku) oznacza to brak uprawnienia do powoływania przedstawiciela tego związku do składu komisji. Za tego rodzajem interpretacją przemawiają następujące okoliczności: 1) nowelizacja z 2018 r. wprowadza nowy mechanizm uczestnictwa związkowców w pracach komisji konkursowych, ograniczając liczebność uczestników ze strony związków; 2) znowelizowany przepis odnosi się do organizacji związkowej działającej w szkole lub placówce, w której konkurs się odbywa, nie chodzi tu zatem o działalność związku zawodowego na obszarze wynikającym z podziału terytorialnego państwa czy województwa, a o działalność w skonkretyzowanej szkole; 3) ustawa w art. 63 ust. 15 zakłada możliwość różnej liczby związkowców uczestniczących w pracach komisji; gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie sztywnej liczby członków, to przy utrwalonej od lat reprezentatywności związkowej, składającej się z trzech central, liczba ta mogłaby być jednakowa w odniesieniu do wszystkich konkursów, jednak tak nie jest. Powyższe stanowisko popierane jest przez piśmiennictwo dostępne na portalach branżowych zajmujących się sprawami oświaty.
Organ przyznał, że orzecznictwo sądów administracyjnych o udziale międzyzakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora publicznej szkoły nie jest jednolite. Wskazał na wyroki NSA z 4 kwietnia 2017r., l OSK 790/17 oraz z 27 października 2015 r., I OSK 1425/15, w których wyprowadzono, że organ prowadzący szkołę lub placówkę jest zwolniony z obowiązku powołania przedstawiciela organizacji związkowej, która obejmuje swym działaniem szkołę do składu komisji konkursowej - gdy organizacja ta nie przedstawia informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie pracowników u pracodawców objętych działaniem tej organizacji; według obecnych przepisów winno się to odbywać co 6 miesięcy - według stanu na dzień 30 czerwca i 31 grudnia - w terminie do 10 dnia miesiąca (art. 251 ust. 2 w zw. z art. 34 ust 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych Dz. U. z 2022 r. poz. 854); niedopełnienie powyższego wymogu przez organizację związkową zwalnia organ prowadzący z obowiązku powołania przedstawiciela takiej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej, ponieważ to na organizacji związkowej spoczywa ciężar wykazania, że spełnia kryteria pozwalające na powołanie jej przedstawiciela do składu komisji konkursowej. Dalej Prezydent Miasta wywodził, że organ prowadzący białostockie jednostki oświatowe powołuje do składu komisji konkursowych wyłaniających kandydata na dyrektora szkoły przedstawicieli poszczególnych związków zawodowych biorąc pod uwagę przekazywane przez białostockie jednostki oświatowe (w których konkurs się odbywa) informacje - czy dany związek zawodowy przedstawił danej szkole lub placówce sprawozdanie dotyczące łącznej liczby członków tej organizacji, w tym liczby pracowników u pracodawców objętych działaniem tej organizacji zgodnie z obowiązkiem wynikającym z powołanego wyżej przepisu z ustawy o związkach zawodowych. Z pozyskanych informacji wynika, że NSZZ "Solidarność" nie przesłał takich informacji do Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku.
Organ nadmienił, że po nowelizacji przepisów w 2018 r. wszystkie reprezentatywne związki zawodowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego tj. OPZZ, NSZZ "Solidarność" oraz FZZ zgłaszały swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowych wyłaniających kandydatów na stanowiska dyrektorów jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Białystok, tylko do tych szkół i placówek, w których przynajmniej jeden z pracowników tej jednostki należał do organizacji danego związku zawodowego. Związek zawodowy OPZZ nadal stosuje tę zasadę. Należy przyjąć, że nagłe roszczeniowe działanie NSZZ "Solidarność" by do składu komisji konkursowej wskazywać swoich przedstawicieli do szkół i placówek, gdzie żaden z pracowników nie należy do tej organizacji, jest nieuzasadnione. Organ zwrócił uwagę na umorzenie postępowania nadzorczego przez Wojewodę w powyższej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał i zarządzeń organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie jednak do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 94 ust. 2 u.s.g. stanowi natomiast, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, chyba że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz. U. z 2003 r. nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., II OSK 1151/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11 i z 30 czerwca 2022 r., I OSK 1295/21).
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku nr 156/24 z 20 lutego 2024 r. w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku. Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 5 zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania. W art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną. Organowi nadzoru zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. przyznano kompetencję do stwierdzania nieważności w całości lub w części uchwał i zarządzeń organów gminy.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym - postępowanie nadzorcze zostało umorzone przez Wojewodę. Skarga została wniesiona do sądu przez Zarząd Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym
każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wskazać należy również, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej, w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, dla której dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Powołanie komisji jest elementem procedury mającej na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora szkoły. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zarządzenie takie jest natomiast prawną formą działania prezydenta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy. Zarządzenie o powołaniu komisji, w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, niewątpliwie należy zatem do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie skupia się wokół kwestii, czy w świetle brzmienia przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 prawa oświatowego organ prowadzący przedszkole, w rozważanym przypadku Prezydent Miasta Białegostoku, miał obowiązek powołać do składu Komisji Konkursowej przedstawiciela NSZZ "Solidarność", jako organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (dalej jako: u.r.d.s.), która terytorialnie obejmuje swym zasięgiem obszar placówki, w której przeprowadzana jest procedura konkursowa, nawet jeśli nie zrzesza ona pracowników danej szkoły. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 20 lutego 2024 r. Prezydent powołał bowiem Komisję Konkursową, w której składzie jako reprezentant organizacji związkowych powołany został jedynie przedstawiciel Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych.
Zasady powoływania na stanowisko dyrektora placówki zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 63 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 prawa oświatowego). Stosownie do przepisu art. 63 ust. 14 ww. ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców; 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, - z zastrzeżeniem ust. 15. Z kolei art. 63 ust. 15 prawa oświatowego stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3.
Przepis art. 23 ust. 2 u.r.d.s. określa zaś, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Stosownie do przytoczonych przepisów, w ocenie sądu, skarżący słusznie przyjął, że reprezentatywnym związkiem zawodowym spełniającym wskazane warunki jest także NSZZ "Solidarność" Jak wynika bowiem z przedłożonego statutu, związek ten działa na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej, a także poza granicami kraju, a więc również na terenie miasta Białystok. Ponadto zakres działalności tej organizacji związkowej odnosi się do szeroko rozumianej oświaty (k. 42 – 74 akt sądowych).
Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni omawianych przepisów, że w składzie komisji konkursowej powinni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, że w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle tych regulacji nie sposób więc ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki. Stąd istotne znaczenie dla składu komisji konkursowej co do grupy przedstawicieli organizacji związkowych ma okoliczność, czy dany związek zawodowy obejmuje swoim działaniem teren, na którym ma siedzibę placówka, co do której przeprowadzany jest konkurs. Bowiem gdyby zamierzeniem ustawodawcy było przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w placówce (teren ograniczony przestrzennie wyłącznie do danej placówki), to takie stanowisko zostałoby wprost wyrażone w normie prawnej. Skoro jednak tego nie uczyniono, to brak jest podstaw do przyjmowania sposobu interpretacji sugerowanej przez Prezydenta, zwłaszcza, że stoi ona w sprzeczności z zadaniami i rolą społeczną związków zawodowych (por. wyroki z 20 listopada 2019 r., IV SA/Wr 385/19; z 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 1004/19; z 26 października 2023 r., II SA/Op 221/23).
W przekonaniu sądu trafnie stwierdził skarżący, że przedstawioną wyżej wykładnię potwierdza również dokonana 19 lipca 2018 r. nowelizacja art. 63 ust. 14 ustawy, w wyniku której zastąpiono zwrot "zakładowa organizacja związkowa" zwrotem "organizacja związkowa". Zamiarem ustawodawcy było powołanie do składu komisji przedstawicieli każdej organizacji związkowej z danego terenu, w tym także niemającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy.
W świetle powyższego sąd uznał, że do Komisji Konkursowej należało powołać przedstawicieli wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s., obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę (tj. terytorium gminy, na którym znajduje się szkoła lub placówka), w tym NSZZ "Solidarność", bez względu czy organizacje zrzeszają nauczycieli szkoły lub placówki, w której odbywa się konkurs.
Z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że Prezydent w piśmie z 15 stycznia 2024 r. zawiadomił Zarząd Regionu P. NSZZ "Solidarność" w B. o uruchomieniu procedury konkursowej i zwrócił się z prośbą o przesłanie do 23 stycznia 2024 r. imion i nazwisk przedstawicieli zakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowych powoływanych w związku z konkursami na stanowiska dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek oświatowych Miasta Białegostoku (w tym Przedszkola Samorządowego Nr [...] "K." w Białymstoku). W piśmie z 17 stycznia 2024 r. skarżący wskazał przedstawicieli Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania do składu komisji konkursowych. Jednak w zarządzeniu Prezydenta nr 156/24 z 20 lutego 2024 r. informacji podanych przez skarżącego nie uwzględniono, powołując w skład Komisji jedynie przedstawiciela OPZZ. Już na etapie informowania o uruchomieniu procedur konkursowych widoczny był fakt, że organ bazuje na nieaktualnym brzmieniu art. 63 ust. 14 prawa oświatowego, posługując się pojęciem "zakładowa organizacja związkowa".
W kontekście powyższych rozważań nie mógł mieć znaczenia brak przesłania przez NSZZ "Solidarność" informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie pracowników. Powołane przez organ przepisy art. art. 251 ust. 2 w zw. z art. 34 ust 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i cytowane w tym zakresie wyroki dotyczą zakładowych organizacji związkowych a nie organizacji związkowych, o jakich mowa w art. 63 ust. 14 prawa oświatowego.
Reasumując sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 prawa oświatowego w zw. z art. 23 ust. 2 u.r.d.s., ponieważ organ prowadzący w składzie Komisji Konkursowej wymienił jedynie przedstawiciela OPZZ, pominął dwóch z trzech przedstawicieli reprezentatywnych związków zawodowych, tj. skarżącego NSZZ "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych. Pominięty FZZ, który mimo że nie był stroną w przedmiotowej sprawie, również działa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, a także poza jej granicami (co wynika z jego statutu).
Niewątpliwie też Prezydent Miasta wydając kwestionowane zarządzenie i nie stosując wymaganych ustawą procedur nie działał w zgodzie z przepisami prawa. Doszło do naruszenia fundamentalnej zasady prawa publicznego jaką jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu stanowiącego przepisy prawa nie nosiło cech dowolności i znajdowało oparcie w przepisach obowiązującego prawa.
Z tych wszystkich przyczyn sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady badanego zarządzenia, wydanego z istotnym naruszeniem prawa, sprawiają, że konieczne jest stwierdzenie jego nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obciążeniu organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą (art. 200
w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.).