II SA/Bk 348/22

II SA/Bk 348/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a"), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. Sp.
z o.o. Sp. K. w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem tego organu z dnia
[...] grudnia 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że przepis art. 71c § 1 u.p.e.a., na który powołuje się wnioskodawca znajdzie zastosowanie w odniesieniu do grzywny w celu przymuszenia dopiero po skierowaniu należności pieniężnej do egzekucji administracyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu
w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania
o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze administracyjnym. W uzasadnieniu postanowienia organ
II instancji zwrócił uwagę na fakt, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na wnioskodawcę postanowieniem organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia
[...] grudnia 2021 r. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego
w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2021 r. wystawionym przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącym obowiązku likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr [...] obręb [...] W. S. przy ul. D. w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją "[...]". Postanowienie nakładające grzywnę stało się ostateczne
[...] stycznia 2022 r. W międzyczasie, tj. w dniu [...] stycznia 2022 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. przekazał organowi nadzoru budowlanego I instancji wniosek inwestora M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. o odroczenie terminu zapłaty grzywny w celu przymuszenia, do załatwienia przez organ nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania z przekazanego wniosku inwestora z uwagi na brak prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przymusowego ściągnięcia grzywny.
Trafność stanowiska zajętego przez organ I instancji podzielił organ II instancji Organ II instancji wskazał na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania
w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem inwestora o odroczenie terminu płatności grzywny z w celu przymuszenia. Przede wszystkim podkreślił, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji grzywny w celu przymuszenia nałożonej na inwestora w związku z niewykonaniem obowiązku
o charakterze niepieniężnym. Ponadto nie jest w ogóle prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego ściągnięcia grzywny nałożonej na inwestora. Biorąc pod uwagę te dwie przesłanki organ II instancji uznał, że postępowanie nie może być wszczęte i stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. należy odmówić jego wszczęcia.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie organu nadzoru budowlanego inwestor M. Sp. zo.o. Sp.k.
w B. zarzucił postanowieniu:
– naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18
i art. 71c § 1 u.p.e.a poprzez błędne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, a tym samym pozostawanie przez organ w bezczynności z uwagi na nieprzekazanie sprawy właściwemu organowi – naczelnikowi właściwego urzędu skargowego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA właściwym organem jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.;
– naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez:
a) brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy obu instancji nie przekazały przedmiotowego wniosku zgodnie z właściwością rzeczową;
b) błędne ustalenie stanu faktycznego ukazujące się w twierdzeniu, że skoro organ I instancji nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązku
o charakterze pieniężnym, to ten stan uniemożliwia przekazanie przedmiotowego wniosku właściwemu organowi tj. naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., podczas gdy organ I instancji w świetle art. 65 § 1 k.p.a. miał prawny obowiązek przekazania wniosku Spółki właściwemu organowi;
- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez działanie niezgodnie
z obowiązującymi przepisami i w sposób niebudzący zaufania skarżącej spółki do organów władzy publicznej, co wyrażało się w bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania z wniosku spółki o odroczenie terminu zapłaty grzywny w celu przymuszenia i niewykonaniu wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a. obowiązku przekazania wniosku właściwemu organowi Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia z zobowiązaniem do przekazania sprawy właściwemu do jej załatwienia Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.
Ponadto spółka wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy zawisłej przed NSA (sygn. akt
II SA/Bk 522/21) oraz ewentualnie do czasu rozpoznania przez NSA sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. II OW 11/22 w zakresie uznania właściwości organu administracyjnego w sprawach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) zwanej specustawą COVID.
Nadto skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie przez sąd dowodów
z dołączonych do skargi pism organu nadzoru budowlanego I instancji oraz zbioru stanowisk różnych organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, dowodzących - jej zdaniem – braku właściwości organu nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowań i do ingerencji organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny realizowany w trybie art. 12 specustawy COVID.
Organ nadzoru budowlanego II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Dwoma postanowieniami z dnia 21 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek skarżącej spółki o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego zarejestrowanego pod sygn. II OW 11/22, natomiast drugim postanowieniem zawiesił postępowanie sadowe w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego zarejestrowanego pod sygn. III FW 7/22. Spór kompetencyjny w tej ostatniej sprawie zainicjował skierowany do NSA wniosek skarżącej spółki z [...] maja 2022 r. o rozstrzygnięcie właściwości rzeczowej organu do stosowania ulgi w spłacie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku charakterze niepieniężnym.
Sąd uznał że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku wskazanego wyżej postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] maja 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zarejestrowanego pod sygn. akt III FW 7/22. W przedmiotowym postępowaniu wystąpił bowiem de facto spór kompetencyjny, w którym oba organy uznały się za niewłaściwe rzeczowo do rozstrzygnięcie wniosku skarżącej Spółki
z dnia [...] stycznia 2022 r. o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. uznał się za niewłaściwy i pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącej Spółki, zgodnie z właściwością rzeczową, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. PINB PG postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. odmówił z kolei wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej Spółki o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia, które to postanowienie utrzymał w mocy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., stwierdzając, że PINB PG nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. grzywny w celu przymuszenia.
W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że wynik postępowania zainicjowanego przez skarżącą Spółkę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B., a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., będzie miał wpływ na prawidłowość oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. postępowanie zostało podjęte albowiem postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zarejestrowany pod sygn. III FW 7/22 spór kompetencyjny
o wskazanie organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku inwestora
o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym rozstrzygnął w ten sposób, że wskazał Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. jako organ właściwy.
W międzyczasie do akt sądowych wpłynęło pismo inwestora z dnia
[...] października 2022 r. informujące, że grzywna w celu przymuszenia, której dotyczył wniosek o odroczenie terminu jej płatności została umorzona, na potwierdzenie czego przedłożył kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. z dnia [...] września 2022r. nr [...] o umorzeniu grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021 r., z uzasadnieniem wskazującym na fakt zlikwidowania stanu samowoli budowlanej (usunięcia wykopu ziemnego przy ulicy D. w B.), a związku z tym umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odmawiające z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a. (w związku z art. 18 u.p.e.a.) wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie grzywny stanowiącej środek egzekucyjny o charakterze pieniężnym nałożony w celu przymuszenia inwestora – sprawcy samowoli budowlanej - do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, odpowiada prawu.
Przepis art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia
3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód
o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia
7 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a §1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji,
w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa
i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a §1 k.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a k.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia .nsa.gov.pl).
Zastosowany w sprawie jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przepis art. 61a §1 k.p.a. zapobiega wszczynaniu postępowań niedopuszczalnych, które z oczywistych przeszkód natury prawnej, nie powinny się toczyć, przy czym istnienie przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, jest niezależną od braku statusu strony u osoby wnoszącej podanie, przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania. Brak właściwości organu do załatwienia danej sprawy przy braku możliwości przekazania tej sprawy właściwemu organowi (przepisy prawa nie przewidują odesłania sprawy organowi, który już stwierdził swą niewłaściwość) stanowi przedmiotową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W świetle przesądzonego przez NSA w sprawie o sygn. III FW 7/22, sporu kompetencyjnego co od właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącej spółki o odroczenie terminu płatności grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. z [...] grudnia 2021r. nr [...] bezspornie wynika, że właściwym do załatwienia wniosku strony organem był Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., a nie organ nadzoru budowlanego
I instancji. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie o sygn. III FW 7/22 w świetle art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, z zastrzeżeniem § 2 -8. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 19 § 2-7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, gdzie ustawodawca wymienił inne organy, które w określonym zakresie mogą prowadzić egzekucję należności pieniężnych. Niemniej jednak
w żadnym z tych przepisów powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie został wymieniony jako organ egzekucyjny.
Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego była zatem jak najbardziej trafna. Oddaleniu skargi nie stoi na przeszkodzie fakt, że spór kompetencyjny rozstrzygnięty został na wniosek strony a nie z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, któremu naczelnik urzędu skarbowego błędnie przekazał wniosek inwestora o zastosowanie ulgi w zapłacie środka egzekucyjnego
o charakterze pieniężnym. Również zmiana okoliczności sprawy, tj. późniejsze umorzenie grzywny będące następstwie stwierdzenia, że inwestor usunął stan samowoli budowlanej, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżony akt organu administracji podlega bowiem kontroli sądowej poprzez pryzmat stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Późniejsze zdarzenia prawne mogą potwierdzać lub nie prawidłowość działania organu, ale nie są bezwzględnym determinantem wyniku oceny sądu.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sprawę sąd rozstrzygnął na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym kierując się treścią art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dowody w postaci odpisów dokumentów dołączonych do skargi nie mały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem odnosiły się do etapu nadzorowania przebiegu robót budowlanych prowadzonych z powołaniem się na przepisy specustawy COVID a nie do etapu stosowania środka egzekucyjnego nałożonego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku likwidacji samowoli budowlanej, przesądzonego ostateczną decyzją, co do której zapadł nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 522/21 (CBOSA).