II SA/BK 331/23

II SA/Bk 331/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 132, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 marca 2023 r. nr 401.258/A-7/X/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia 14 marca 2023 r. znak 401.258/A-7/X/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej organ II instancji lub SKO) z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Zabłudowa (dalej organ I instancji) z dnia 28 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022 w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Burmistrza Zabłudowa z dnia 16 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, odmawiającej przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją Burmistrza Zabłudowa z dnia 16 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, odmówiono R. C. przyznania dodatku węglowego. Następnie decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, wydaną również przez Burmistrza Zabłudowa uchylono w całości decyzję z dnia 16 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, odmawiającą przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego.
SKO w uzasadnieniu swego stanowiska zacytowało treść art. 132 § 1 k.p.a. i wskazało, że warunkiem wydania przez organ I instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 k.p.a., jest wniesienie odwołania przez wszystkie strony postępowania oraz to, aby odwołanie zasługiwało na uwzględnienie w całości. Uwzględnienie odwołania w całości to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania, co do zakresu zmiany decyzji. Wskazało również, że przepis art. 132 k.p.a. otwiera organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania siedmiodniowego terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 Kpa jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie od decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: 458.1474.2022, wydanej przez Burmistrza Zabłudowa, którą odmówiono przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego odwołanie nie zostało wniesione. Zatem decyzja z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: 458.1474.2022, wydana przez Burmistrza Zabłudowa, podjęta została w sposób wprost sprzeczny z przepisem art. 132 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji organ odwoławczy, powołując się na art. 156 § 1 k.p.a. uznał, że zaistniała podstawa do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r. wydanej w ramach tzw. samokontroli organu I instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa . Jak podkreślił organ rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r, sygn. akt OSK 1134/04).
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: 458.1474.2022, wydana przez Burmistrza Zabłudowa, którą uchylono w całości decyzję tego organu z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: 458.1474.2022, o odmowie przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego, jest wprost sprzeczna z przepisem art. 132 § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość uchylenia decyzji własnej, w trybie samokontroli, jedynie wówczas gdy od decyzji organu I instancji wniesione zostało odwołanie (przez wszystkie strony postępowania). Zdaniem organu odwoławczego działanie Burmistrza Zabłudowa, który pomimo nie wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, uchylił decyzję własną, należy uznać za wprost sprzeczne treścią przepisu art. 132 § 1 k.p.a., co dowodzi, że decyzja z dnia 28 grudnia 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a skutki wywołane tą decyzją, są niemożliwe do zaakceptowania, jako naruszające zasady: praworządności, sprawiedliwości społecznej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł R. C. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, przyjętych przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności do przyjęcia, że strona postępowania nie złożyła odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Zabłudowa znak 458.1474.2022, podczas gdy odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało złożone w formie ustnej w dniu 28 grudnia 2022 r.;
2. art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny, prowadzącej do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy z ustalonych faktów wynika, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby wydanie przedmiotowej decyzji;
3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, tj. ograniczenie zakresu orzekania wyłącznie do decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r., która nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia skarżącego, przy równoczesnym pominięciu decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r., stanowiącej przedmiot zaskarżenia skarżącego, prowadzące do pozostawienia w mocy decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. - niezależnie od przekonania, wyrażonego przez organ, że skutki wywołane decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. ''są niemożliwe do zaakceptowania, jako naruszające zasady: praworządności i sprawiedliwości społecznej''.
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie mimo, iż w okolicznościach przedmiotowego postępowania nie zachodzą przesłanki uprawniające organ do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia 28 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w tym także w sposób sprzeczny z przepisem art. 132 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dniu 21 grudnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale z uwagi na błędne zapisy w adresie zamieszkania organ ustalił, że nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, co skutkowało wydaniem odmownej decyzji w dniu 16 grudnia 2022 r. W dniu 28 grudnia 2022 r. ojciec skarżącego – R.C.1 - dostarczył dokumenty potwierdzające złożenie deklaracji i dokonał sprostowania w zakresie adresu. Jednocześnie złożył ustne odwołanie od decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r. Powyższe skutkowało wydaniem w wyniku samokontroli organu I instancji przedmiotowej decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r. uchylającej decyzję z dnia 16 grudnia 2022 r. w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. ponownie odmówiono skarżącemu dodatku węglowego, co skutkowało złożeniem odwołania do SKO. Powyższe zaś skutkowało wszczęciem z urzędu postępowania niniejszego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r., ze wskazaniem że odwołanie zostanie rozpoznane po uprzednim rozpoznaniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem skarżącego takie postępowania organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, a przy tym uwzględnia błędne ustalenie okoliczności faktycznych. W ocenie skarżącego, a wbrew twierdzeniom SKO, obowiązek złożenia przez stronę odwołania, warunkujący możliwość zastosowania przez organ I instancji instytucji samokontroli, został spełniony, gdyż pełnomocnik skarżącego – jego ojciec takie odwołanie złożył ustnie w siedzibie organu w dniu 28 grudnia 2022 r. kiedy to przedkładał stosowne dokumenty. Powołując się na zasadę minimalizmu, co do formy i treści odwołania, a także tego, że jak każde pismo procesowe mogło być złożone na piśmie bądź ustnie do protokołu, zdaniem skarżącego odwołanie te spełniło wymogi, a ponieważ zasługiwało na uwzględnienie organ I instancji uchylił decyzję z dnia 16 grudnia 2022 r. Podkreślono, że ewentualne zaniedbania urzędników w postaci niedopełnienia czynności sporządzenia protokołu z przyjęcia od strony odwołania, nie mogą obciążać skarżącego. Ten właśnie błędnie ustalony stan faktyczny przez organ odwoławczy skutkował nieprawidłowym uznaniem, że decyzja z dnia 28 grudnia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia 14 marca 2023 r., umorzenie postępowania bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zasadniczo sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję bądź postanowienie, stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jeżeli natomiast Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę w całości lub części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 marca 2023 r. znak 401.258/A-7/X/2023 wydana na skutek wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego i stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Zabłudowa z dnia 28 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022 w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Burmistrza Zabłudowa z dnia 16 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, odmawiającej przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego, jest prawidłowa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił w przedmiotowej sprawie zarówno stan faktyczny sprawy, jak i przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w trybie nadzwyczajnym - stwierdziła nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza Zabłudowa z dnia 28 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022 - wydanej w trybie art. 132 § 1 k.p.a - w przedmiocie uchylenia w całości decyzji tego organu z dnia 16 grudnia 2022 r. znak 458.1474.2022, odmawiającej przyznania R. C. prawa do dodatku węglowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Z tych względów na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy tj. odwołania strony od decyzji organu I instancji z dnia 30 grudnia 2022 r. (druga decyzja w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego), bowiem nie stanowi to przedmiotu niniejszego postępowania.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wskazanymi w treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że art. 156 k.p.a. precyzyjnie i jasno wskazuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jego treść brzmi następująco:
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Takie postępowanie, jako postępowanie o nadzwyczajnym charakterze, może obejmować tylko ustalenie, czy decyzja, której stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest czy też nie wadami wskazanymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 16 k.p.a., który wyraża ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Natomiast przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Źródłem wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania.
Ponadto należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (przyjętego jako podstawa zaskarżonej decyzji), zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd też podstawowym obowiązkiem podmiotu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należy ocenić jako rażące.
W tym zakresie badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa należy odnieść się do przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji z dnia 28 grudnia 2022 r., której nieważność stwierdził organ odwoławczy
W myśl art. 132 § 1 k.p.a. "Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję".
Względna dewolutywność odwołania należy do rozwiązań wyjątkowych. K.p.a. statuuje bowiem generalnie zasadę związania organu I instancji własną decyzją. Od tej zasady k.p.a. dopuszcza wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu I instancji. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od niej wprowadza art. 132 § 2 k.p.a. Kompetencja zatem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną, przesuwa się na organ wyższego stopnia tylko, gdyby organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości. Zatem organ I instancji przy stosowania autokontroli obowiązany jest ocenić odwołanie i w sytuacji uznania, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, uchylić lub zmienić swoją decyzję odpowiednio do odwołania, tj. wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.
W przedmiotowej sprawie istota sporu w zasadzie sprowadza się do tego, że w aktach sprawy de facto odwołania nie ma, zaś strona skarżąca podnosi, że takie odwołanie ustnie złożył pełnomocnik – jego ojciec w urzędzie w dniu 28 grudnia 2022 r. Wówczas to dostarczył on dokumenty, potwierdzające złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliwa, a także dokonał sprostowania w zakresie adresu zamieszkiwanej nieruchomości. W tym zakresie zatem zdaniem skarżącego niedopełnienie obowiązków przez pracowników w postaci sporządzenia protokołu z ustnego odwołania nie może go obciążać.
Podkreślić jednakże należy, że postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, choć zgodnie z 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być m.in. wnoszone pisemnie lub ustnie do protokołu. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 63 § 3 k.p.a. ustanawia wymóg, aby podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu było podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jedynie w sytuacjach, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, ustawodawca dopuszcza podpisanie za nią podania lub protokołu przez inną upoważnioną osobę, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W przedmiotowej sprawie nawet zatem gdyby przyjąć, że wolą pełnomocnika skarżącego – oprócz przedłożenia stosownych dokumentów – było również wniesienie odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r., dla skuteczności taki ustnego odwołania konieczne było sporządzenie protokołu przez pracownika organu oraz jego podpisanie przez skarżącego, co w sprawie nie nastąpiło. Brak jest zatem jakichkolwiek dowodów na to, że wolą skarżącego było wniesienie ustnego odwołania. Wymagane jest bowiem nie tylko sporządzenie protokołu, ale i jego podpisanie przez osobę wnoszącą odwołanie.
Mimo zatem, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO, jak i argumentacja skargi, opiera się głównie na tym, czy doszło do złożenia odwołania, to przesądzającym argumentem jest druga przesłanka wskazana w art. 132 k.p.a, co niejako nie stanowi przedmiotu skargi. Nawet zatem ewentualne podzielenie zarzutów skargi i tak nie miałoby żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji z dnia 28 grudnia 2022 r.
Zaakcentować trzeba bowiem, że możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu oparta jest na dwóch przesłankach i obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Pierwsza przesłanka – formalna - ustanowiona jest w pierwszym zdaniu art. 132 § 1 i w art. 132 § 2 k.p.a. Mianowicie organ I instancji jest władny ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony (§ 1) lub odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Przesłanka druga – materialna - to uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Obejmować to może trzy sytuacje:
1) organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w takim przypadku, władny jest wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie w całości żądania zawartego w odwołaniu to zawsze zmiana decyzji na korzyść strony;
2) organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo i wówczas z uwagi na konstrukcję przepisu art. 132 k.p.a. nie jest kompetentny do wzruszenia swojej decyzji i powinien akta sprawy przesłać organowi wyższego rzędu;
3) organ ustala, że w świetle ponownego rozstrzygnięcia sprawy odwołanie nie jest uzasadnione, co wyłącza dopuszczalność uchylenia bądź zmiany własnej decyzji przez organ.
Mając powyższe na uwadze należy zatem w sposób jednoznaczny potwierdzić słuszność stanowiska SKO, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie mógł zastosować instytucji samokontroli, albowiem nawet jeśli przyjąć, że pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie ustnie w siedzibie organu (Sąd nie podziela powyższej argumentacji z w/w względów), to i tak wystąpiła sytuacja wskazana w punkcie 2 tj. Burmistrz Zabłudowa uwzględnił odwołanie strony tylko w części, w zakresie zrzutu błędnego adresu skarżącego, co skutkowało uznaniem, że wymagane deklaracje nie zostały złożone, natomiast nie uwzględnił żądania strony dotyczącego przyznania dodatku węglowego, a niewątpliwie taka była intencja skarżącego. W dniu 30 grudnia 2022 r. wydał bowiem ponownie decyzję odmowną w tym zakresie, co stanowiło przedmiot wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji.
Częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należy zatem brać pod uwagę nie tylko wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, lecz także merytoryczną treść żądania. Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 158/19, LEX nr 2682499; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2499/20; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 4102/18, CBOSA). Podobnie w wyroku NSA z dnia 19 listopada 1982 r. sygn. akt II SA 1428/82 stwierdzono, że: "Częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwości organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." (Kodeks Postępowania Administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995, s. 275). W wyroku z dnia 27 marca 1985 r. (III SA 119/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 16) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu" (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Warszawa 2010, str. 205).
Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że określona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo., M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Warszawa 2021, str. 529). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W konsekwencji Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mającego w sprawie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. Nie doszło w tym zakresie również do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 czy też art. 80 k.p.a., a zatem sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).