II SA/BK 330/23

II SA/Bk 330/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1667/23 - Wyrok NSA z 2023-09-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr AB-II.7840.4.11.2021.ED w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2023 r. znak AB-II.7840.4.11.2021.ED Wojewoda Podlaski, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 6 lipca 2022 r. znak DUA-XIII.6740.53.2022, którą zatwierdzono A.
sp. z o.o. sp. k. (dalej powoływana jako "Spółka", "Inwestor", "wnosząca sprzeciw") projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami
i handlem, parkingami nadziemnymi i murkami oporowymi wraz z oświetleniem terenu, doziemną kanalizacją deszczową i zagospodarowaniem terenu oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego i 6 tablic reklamowych na działkach o nr ewid. gr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 grudnia 2020 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej powoływany jako Prezydent Miasta, organ pierwszej instancji)
o wydanie pozwolenia na budowę w ww. zakresie. Do wniosku Inwestor dołączył
3 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualne zaświadczenia projektantów, potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 19 czerwca 2020 r. znak DOŚ-II.6220.5.2020.
Decyzją z 1 czerwca 2021 r. znak DAR-II.6740.264.2020 Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Wspólnota Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B.
Decyzją z 15 listopada 2021 r. znak AB-II.7840.4.11.2021.ED Wojewoda Podlaski (dalej powoływany jako Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji zalecił organowi pierwszej instancji m. in. ustalenie czy możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji m. in. na działkach nr [...] i [...] w sytuacji, gdy na tych działkach decyzją
z 29 kwietnia 2002 r. znak A.IIC.7353/324/01/02 udzielono pozwolenia na budowę 53 miejsc postojowych.
Pismem z 9 grudnia 2021 r., w odpowiedzi na prośbę organu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego
w Białymstoku wyjaśnił, że warunek z decyzji z 29 kwietnia 2002 r. znak A.IIC.7353/324/01/02 nie został zrealizowany, w związku z czym decyzją
z 18 października 2021 r. znak NB.I.5140.30.2021.BR organ ten stwierdził wygaśnięcie decyzji z 29 kwietnia 2002 r.
W dniu 1 czerwca 2022 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku, w odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta z prośbą o udzielenie informacji o postępowaniu z pozwu Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. o ochronę posiadania, przekazał temu organowi odpis postanowienia Sądu Rejonowego
w Białymstoku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt VIII GCo 246/20 wraz
z uzasadnieniem oraz odpis wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku z 24 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII GC 1999/20 wraz z mapami stanowiącymi integralną część orzeczenia.
Pismem z 14 czerwca 2022 r. Wspólnota Lokali Użytkowych przy
ul. [...] w B. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ochronę posiadania przez Sąd Okręgowy w Białymstoku. Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania.
Decyzją z 6 lipca 2022 r. znak DUA.XIII.6740.53.2022 organ pierwszej instancji ponownie zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Wspólnota Lokali Użytkowych przy ul. [...] w Białymstoku.
W odpowiedzi na pisma organu odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku pismem z 20 października 2022 r. znak WOP.7721.135.2021.MW poinformował, że postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 18 października 2021 r. znak NB.I.5140.30.2021.BR o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z 29 kwietnia 2002 r. zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ochronę posiadania, zaś Sąd Okręgowy w Białymstoku wskazał, że w sprawie z apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku z 24 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII GC 1999/20 nie zapadł wyrok.
Wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. Wspólnota Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. zwróciła się o zawieszenie postępowania odwoławczego, zaś postanowieniem z 29 grudnia 2022 r., znak AB-II.7840.4.11.2021.ED Wojewoda zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym
w Białymstoku o ochronę posiadania. Postanowienie Wojewody zostało jednak uchylone w następstwie zażalenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 lutego 2023 r. znak DOA.7111.9.2023.LWT.
Pismem z 1 marca 2023 r. Inwestor przekazał organowi odwoławczemu kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VII Ga 107/22 oddalającego powództwo Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. w zakresie przywrócenia utraconego posiadania poprzez oddanie powódce 50 miejsc postojowych, miejsca posadowienia kontenerów na odpady oraz traktu pieszego znajdujących się na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...].
W piśmie z 27 marca 2023 r. Wspólnota Lokali Użytkowych przy
ul. [...] w B. wskazała, że jej zdaniem wszyscy członkowie tej Wspólnoty winni być uznani za strony w prowadzonym postępowaniu zgodnie
z wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku.
W tej samej dacie B. K., A. S., D. G., J. D., J. N., E. R., L. A., B. Ł., T. i P. G., G. P., K. P. i C. K. wnieśli o przyznanie statusu strony w prowadzonym postępowaniu.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy przedstawił ramy prawne postępowania przed organem drugiej instancji, tj. wykładnię art. 138 k.p.a., podkreślając konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Następnie organ odwoławczy omówił podstawy wydania zaskarżonej decyzji, przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.
W przekonaniu organu odwoławczego pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że uniemożliwienie innym stronom udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest
z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., konkretyzującym art. 78 Konstytucji RP. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy.
Wojewoda uznał, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego był zobligowany do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia właściwego kręgu stron prowadzonego postępowania, z uwzględnieniem zapadłego w sprawie wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku
z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VII Ga 107/22.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w wyroku oddalającym powództwo Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. sąd wskazał, że posiadanie przez niektórych z członków Wspólnoty spornego terenu, tj. korzystania z traktu pieszego, kontenera na śmieci czy parkingu zlokalizowanych na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] będących własnością Inwestora wyklucza możliwość dochodzenia przez Wspólnotę roszczeń przysługujących (niektórym) właścicielom lokali będących przedmiotem odrębnej własności, gdyż zdaniem sądu w kompetencji Wspólnoty mieszczą się wyłącznie czynności dotyczące zarządu nieruchomością wspólną. Wojewoda stwierdził, że jest związany powyższym orzeczeniem.
Zdaniem Wojewody prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających
w sprawie przymiot strony jest jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego, aby umożliwić realizację zasady czynnego udziału w sprawie.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być przyznany członkowi wspólnoty lokali, co wymaga wykazania przez zainteresowany podmiot istnienia indywidualnego interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy przyznają ochronę w sferze prawa administracyjnego.
Zdaniem Wojewody organ ten nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uwzględnienia wniosku o uznanie za stronę na etapie postępowania odwoławczego. Za bezcelowe, jako niepotrzebnie przedłużające postępowanie, organ uznał wzywanie poszczególnych wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.
Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła do sądu administracyjnego skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, wyłącznie z uwagi na brak ustalenia właściwego kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy mimo ponownego prowadzenia postępowania odwoławczego przez prawie 9 miesięcy nie przeprowadził żadnych, choćby elementarnych, czynności dowodowych w zakresie wyznaczania stron postępowania, a brak przeprowadzenia ustaleń w ww. zakresie przez ten organ
w istocie powoduje, że wskazywane naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest co najmniej przedwczesne;
2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VII Ga 107/22 wiąże organ odwoławczy przy ustalaniu kręgu stron postępowania
w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę podczas gdy ww. wyrok Sądu Okręgowego wiąże organ wyłącznie w zakresie orzeczonej w nim sentencji, tj. oddalenia powództwa w zakresie przywrócenia utraconego posiadania i tylko między stronami tego procesu (co nie daje podstaw do przyjęcia, że wyrok dotyczy innych podmiotów);
3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: u.p.b.) w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Sądu Okręgowego
w Białymstoku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VII Ga 107/22 w zakresie posiadania legitymacji czynnej przez Wspólnotę Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B. w sprawie o naruszenie posiadania są w istocie zmianą stanu faktycznego sprawy administracyjnej o udzielenie pozwolenia na budowę i wiążą organ przy ustalaniu stron postępowania podczas gdy krąg stron postępowania powinien być wyznaczony przez organ odwoławczy wyłącznie w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, tj. art. 28 ust. 2 u.p.b.;
4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej bez jakichkolwiek ustaleń w zakresie właściwego kręgu stron postępowania, choć dysponując kompletną dokumentacją projektową i zebranym
w sprawie materiałem dowodowym ww. organ miał obowiązek we własnym zakresie dokonać ustaleń we wskazanym zakresie;
5. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów i samodzielne ustalenie kręgu stron postępowania, szczególnie w sytuacji gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności przedłożony projekt budowlany) nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie;
6. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu
w istocie kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, choć organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania istoty sprawy w jej całokształcie, dążąc do dokonania własnej oceny okoliczności faktycznych
i prawnych oraz wydania merytorycznego jej rozstrzygnięcia, tymczasem ww. organ nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń w prowadzonej sprawie oraz nie odniósł się do żadnych zarzutów, argumentów i stanowisk podnoszonych w toku postępowania przez strony;
7. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz 15 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może wyznaczyć kręgu stron postępowania z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), podczas gdy naruszenie ww. zasad mogłoby być ewentualnie naruszone wyłącznie w sytuacji właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w sposób odmienny (szerszy) niż na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, co nie miało miejsca w kwestionowanej sprawie;
8. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu pierwszej instancji obowiązkiem przeprowadzenia po raz trzeci postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji powoduje również naruszenie art. 12 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania;
9. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2a k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, powołując się na wadę przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania
w zakresie nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, chociaż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrywał odwołanie w przedmiotowej sprawie i wydając poprzednią decyzję uchylającą pozwolenie na budowę i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w jakimkolwiek zakresie nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania;
10. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 12 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji, która z uwagi na wykazane w niniejszym sprzeciwie wady procesowe narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności, zasadę przekonywania i szybkości postępowania.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji,
a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że krąg stron postępowania nie był w sprawie kwestionowany przez prawie 2,5 roku prowadzonego postępowania. Zwrócił uwagę, że Wojewoda nie sprawdził czy osoby wnioskujące
o uznanie za stronę są członkami Wspólnoty i właścicielami lokali. Podniesiono, że ustalenie kręgu stron było w tym przypadku zadaniem organu odwoławczego. Wskazano, że hipotetycznie może się okazać, że po weryfikacji wniosków krąg stron nie ulegnie zmianie, zatem nie będzie mowy o naruszeniu zasad postępowania.
Autor sprzeciwu wskazał również, że ww. wyrok Sądu Okręgowego wiąże jedynie w zakresie sentencji, która dotyczy oddalenia powództwa w sprawie
o ochronę naruszonego posiadania, a nie przymiotu strony postępowania administracyjnego. Przy tym podniósł, że posiadanie nie jest prawem podmiotowym, a jedynie określonym stanem faktycznym. W przekonaniu strony wnoszącej sprzeciw krąg stron postępowania ustalono w sposób prawidłowy, gdyż właściciele odrębnych lokali nie powołali żadnych przepisów prawa materialnego, które w związku
z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zabudowy należących do nich lokali.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego sprzeciwu, podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa
w art. 138 § 2 k.p.a.
W tej kwestii winno się również podkreślić, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji
w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3076/20, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy prawidłowe było uznanie Wojewody, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji
o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna wydana przez Wojewodę nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Punktem wyjścia dla takiej konkluzji należy uczynić wskazanie, że ustalenie
w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału
w postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia (por. wyroki NSA z dnia
9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2721/16, z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt
II OSK 1584/19 i powołane tam orzecznictwo).
Powyższe stwierdzenie bez wątpienia należy odnosić wprost do przypadku, gdy jasnym jest, że określony podmiot jest stroną i został pominięty przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie można mówić co najwyżej o etapie poprzedzającym taką konkluzję, gdyż dotychczas ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie wypowiadali się w tej kwestii
w sposób przesądzający. Aktualnie status osób, które złożyły wnioski o uznanie za stronę w postępowaniu odwoławczym, nie został wyjaśniony. Bez wątpienia można
w tym kontekście mówić jednak o braku prawidłowego ustalenia kręgu stron
w postępowaniu, skoro dotychczas kwestia ta nie została kompleksowo zbadana,
a w związku z tym o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1
i art. 15 k.p.a. przez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie.
W sprzeciwie strona wskazuje, że hipotetycznie po weryfikacji Wojewody mogłoby się okazać, że prawidłowo wyznaczono krąg stron postępowania. O braku wyjaśnienia stanu faktycznego świadczy jednak właśnie fakt, że bez odpowiedniego postępowania wyjaśniającego jest to nadal kwestia hipotetyczna, wymagająca wyjaśnienia.
Oś sporu należy zatem odnosić nie do tego czy doszło wprost do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz do tego czy w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda jako organ odwoławczy powinien samodzielnie, stosując art. 136 k.p.a., ustalić na etapie postępowania odwoławczego czy 13 osobom ubiegającym się o przyznanie statusu strony w postępowaniu – status ten przysługuje.
Z pewnością nie można postawić jednoznacznej tezy, że w każdej sprawie organ odwoławczy powinien dokonać takich ustaleń samodzielnie czy też przeciwnie – w każdej sprawie miałby przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Będzie to bowiem zależało od zakresu ustaleń koniecznych do wyjaśnienia w konkretnej sprawie.
Jeśli w okolicznościach danej sprawy nie ma wątpliwości co do statusu strony, w szczególności wynika to wprost z przepisu prawa i nie wymaga szerszych ustaleń faktycznych, nie ma przeszkód, by organ odwoławczy – nawet bez wcześniejszej wypowiedzi organu pierwszej instancji – przesądził samodzielnie o sytuacji procesowej danej osoby i w przypadku oczywistego braku przymiotu strony
i prawidłowego ustalenia kręgu stron prowadził dalej postępowanie (względnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną), zaś w przypadku stwierdzenia, że określony podmiot został tego przymiotu niezasadnie pozbawiony, wydał decyzję kasatoryjną.
Jeśli natomiast status danej osoby jako strony, a tym bardziej wielu osób, budzi wątpliwości i wymaga od organu odwoławczego podjęcia szeregu czynności dowodowych to w ocenie sądu wykracza to poza uprawnienia organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. i winno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie sądu z taką sytuacją miał do czynienia Wojewoda i zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Należy przy tym poczynić zastrzeżenie, że gdy powyższe wątpliwości dotyczą osoby wnoszącej odwołanie, a zatem inicjującej postępowanie odwoławcze, organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć tę kwestię samodzielnie, gdyż od tego zależy dopuszczalność środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie wątpliwości dotyczą jednak nie strony odwołującej, tj. Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B., lecz innych osób.
Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że przesłankę koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy należy w niniejszej sprawie odnosić do przepisów dotyczących stron w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę. W myśl art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje utrwalony już pogląd, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko
w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia
1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3653/19 i powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie wnioskodawcy – B. K., A. S., D. G., J. D., J. N., E. R., L. A., B. Ł., T. i P. G., G. P., K. P. i C. K. – wskazali, że są członkami Wspólnoty Lokali Użytkowych przy ul. [...] w B.
Należy stwierdzić, że zaistniała wyrażona w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, gdyż niewątpliwie kwestia przymiotu strony poszczególnych członków Wspólnoty nie była dotychczas analizowana przez organ pierwszej instancji. Stwierdzenie czy ww. osoby posiadają swój własny, indywidualny interes prawny wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego z wnioskodawców. Bez wątpienia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro bez przeprowadzenia określonych czynności dowodowych nie można wykluczyć, że doszło do pozbawienia strony możliwości udziału w sprawie.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji bezcelowe byłoby wzywanie poszczególnych osób do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, gdyż przedłużyłoby to postępowanie. W przypadku stwierdzenia, że określonemu wnioskodawcy należy przyznać status strony, postępowanie zakończyłoby się w tożsamy sposób, tj. wydaniem decyzji kasatoryjnej.
Należy wskazać, że na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe stwierdzenie czy wnioskującym o status strony w postępowaniu należałoby przyznać ten status,
a przy tym w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd nie jest uprawniony do oceny w zakresie, w jakim przesądzałby o prawach podmiotów niebędących uczestnikami tego postępowania.
O ile zrozumiałe są zastrzeżenia dotyczące czasu prowadzonego postępowania z wniosku Inwestora to zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku, gdyż nie wskazują na wadliwość samej zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.