II SA/Bk 308/25

II SA/Bk 308/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D.G. i M.G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.136.2024.TN w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza solidarnie od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżących D.G. i M.G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r. M.G. i D.G zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku stodoły na działce nr [...] w K. w gminie S., która ich zdaniem miała miejsce w 1984 r. Wnioskodawcy wnieśli o zbadanie zgodności z prawem obowiązującym w chwili rozbudowy oraz sposobu umiejscowienia budynku, tj. z przekroczeniem granicy działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców. Do wniosku wnioskodawcy załączyli postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] o rozgraniczeniu ich nieruchomości z działką nr [...] stanowiącą własność E.A.
W dniu 8 sierpnia 2016 r. organ przeprowadził na działce nr [...] kontrolę. W jej trakcie ustalono, że na ww. działce wykonano dobudowę do istniejącego budynku stodoły o wymiarach 7,95 m x 9,95 m. Dobudowa została wykonana na słupach betonowych o wymiarach 0,35 m x 0,35 m i wysokości 2,85 m. Ściany dobudowy od posadzki betonowej są wylane z betonu na wysokość 1,25 m od strony działki nr [...] i od strony działki własnej oraz 0,70 m, a jedna ściana jest betonowa na całej wysokości. Pozostałe części ścian wykonano z bali drewnianych. Dach budynku ma konstrukcję drewnianą, dwuspadową i jest pokryty eternitem falistym. Wody opadowe są odprowadzane na działkę własną. Budynek posiada instalację elektryczną. Do dobudowy prowadzą wrota drewniane, dwuskrzydłowe o wymiarach 3,75 m x 2,85 m. W protokole kontroli wskazano również, że na dzień kontroli nie jest możliwe określenie usytuowania dobudowy na podstawie istniejących na działce nr [...] obiektów i urządzeń budowlanych. Na podstawie dokumentów okazanych przez E.A. w trakcie kontroli organ ustalił też, że na wykonanie dobudowy stodoły w dniu 2 grudnia 1983 r. zostało wydane dla G.A. (matka skarżącej) pozwolenie na budowę nr G.II.8381/87/83 przez (Naczelnika) Urzędu Miasta i Gminy w Sokółce.
W dniu 12 sierpnia 2016 r. do akt pozyskano kserokopie: decyzji z dnia 2 grudnia 1983 r. nr G.II.8381/87/83 udzielającej G.A. pozwolenia na dobudowę stodoły murowanej w słupach betonowych o powierzchni zabudowy 74,90 m2, powierzchni użytkowej 68,25 m2 oraz kubaturze 382 m3; projekt techniczny rozbudowy stodoły murowanej stanowiący załącznik do ww. decyzji, zawierający: opis techniczny, wykaz materiałów, dokumentację techniczną oraz plan realizacyjny zagospodarowania działki z dnia 30 czerwca 1983 r. stanowiący załącznik do ww. pozwolenia na budowę z 2 grudnia 1983 r. oraz zatwierdzony tą decyzją, a także plan realizacyjny zagospodarowania siedliska sporządzony w dniu [...] września 1975 r. dla budowy murowanego budynku inwentarskiego oraz protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 1982 r.
W dniu 23 sierpnia 2016 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny rozbudowy budynku stodoły na działce nr [...], w trakcie których ustalono, że rozbudowa o wymiarach 8 m x 10,50 m została wykonana na słupach betonowych; więźba dachowa drewniana i dwuspadowa pokryta jest eternitem falistym. Odległość rozbudowy od budynku gospodarczego wybudowanego na działce wnioskodawców (nr [...]) wynosi 5 m, jednakże ze sporządzonego w protokole oględzin szkicu wynika, że odległość rozbudowy od budynku gospodarczego na działce wnioskodawców wynosi 7 m, zaś budynek ten jest posadowiony w odległości 5 m od ogrodzenia rozdzielającego posesje. Obecni w trakcie oględzin właściciele obu działek złożyli wyjaśnienia. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W dniu 30 sierpnia 2010 r. sporządzono notatkę służbową, z której wynika, że w tymże dniu dokonano wymiany pokrycia dachowego rozbudowy stodoły z eternitu na blachę.
Decyzją z dnia 21 września 2016 r. nr NB.5160.17.2016.AS PINB umorzył postępowanie w sprawie uznając, że rozbudowa została wykonana legalnie.
Na skutek odwołania wnioskodawców Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r. nr WOP.7721.171.2016.MW uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na dostrzeżone rozbieżności między zgromadzoną dokumentacją projektową, a faktycznym przebiegiem granicy w terenie (rozbudowa przekracza granice działek) oraz wymiary rozbudowy, które różnią się względem projektowanych. Organ odwoławczy wskazał przy tym na celowość przesłuchania w charakterze świadka H.B. – ówczesnego inspektora ds. budownictwa, który sporządził protokół oględzin z 15 października 1982 r., a także udzielił z ramienia Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka pozwolenia na budowę przedmiotowej rozbudowy oraz naniósł na plan realizacyjny zagospodarowania siedliska dopisek warunkujący realizację rozbudowy od wykonania od strony działki wnioskodawców ściany murowanej o pokryciu niepalnym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na ów warunek w kontekście projektowanego lokalizowania rozbudowy w odległości 4 m od granicy działek. PWINB polecił wyjaśnienie tej okoliczności organowi I instancji, który powinien również zweryfikować prawidłowość naniesienia usytuowania obiektów na działce inwestycyjnej w dokumentach, z sytuacją w terenie.
W trakcie ponownego rozpatrzenie sprawy PINB przesłuchał powtórnie H.B. w charakterze świadka.
Decyzją z dnia 9 marca 2017 r. nr NB.5160.17.2016.AS PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie uznając, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na rozbudowę stodoły zostało przeprowadzone zgodnie z procedurami i obowiązującymi wówczas przepisami prawa.
Na skutek odwołania wnioskodawców PWINB decyzją z dnia 23 maja 2017 r. nr WOP.7721.36.2017.MW uchylił ww. decyzję PINB i nałożył, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") na E.A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi I instancji, do dnia 1 września 2017 r., projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce nr [...] wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego.
Na wniosek E.A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia 21 września 2017 r. DON.7200.187.2017.PWA stwierdził nieważność ww. decyzji PWINB z uwagi na rażące naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. nr WOP.7721.36.2017.MW PWINB uchylił decyzję PINB z dnia 9 marca 2017 r. nr NB.5160.17.2016.ASPINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu ustalenia, czy jest możliwa legalizacja dokonanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie wymiarów rozbudowanego obiektu oraz usytuowania go względem granicy działek, czego konsekwencją jest niezgodność obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr NB.5160.17.2016.AS PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zobowiązał E.A. do sporządzenia i przedstawienia do dnia 27 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce nr [...] wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego.
Decyzją z dnia 29 maja 2018 r. nr WOP.7721.66.2018.TN PWINB utrzymał w mocy ww. decyzję, od której odwołanie wniosła E.A.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zrealizowana inwestycja w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymiarów obiektu i usytuowania go względem granicy działek, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. bowiem zatwierdzona dokumentacja w sposób istotny różni się od stwierdzonego stanu rzeczywistego, a więc konieczne jest nakazanie sporządzenia dokumentacji zamiennej, niezależnie od tego, co jest przyczyną zaistniałych istotnych rozbieżności. Organ zwrócił też uwagę, że zarówno przepisy niegdyś obowiązujące jak i współczesne, sprzeciwiają się istnieniu obiektu w takim kształcie i technologii, czyli drewnianą ścianą w bezpośredniej bliskości granicy.
E.A. pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. zwróciła się do GINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PWINB z powodu wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. DON.7200.160.2018.FSE GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r.
Decyzją z dnia 3 października 2018 r. nr DON.7200.160.2018.KPI GINB utrzymał w mocy ww. własną decyzję.
Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2878/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę E.A. na ww. decyzję GINB z dnia 3 października 2018 r.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej E.A. od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19 (sprostowanym postanowieniem NSA z dnia 14 września 2022 r.), uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2878/19, zaskarżoną decyzję GINB z dnia 3 października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia 14 sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że doszło do wydania decyzji jaskrawo naruszającej art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., bowiem rozbudowa stodoły nie została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego w 1983 r. projektu budowlanego, a tym samym nie zaistniały opisane w ww. przepisie przesłanki. NSA wyjaśnił w tym względzie, że pozwolenie na budowę z 2 grudnia 1983 r. dotyczyło obiektu wbudowanego w słupy konstrukcyjne, o których istnieniu wiedział organ architektoniczno-budowlany i które sam kontrolował. Na słupach tych obiekt opiera się do dziś. Jest to zatem obiekt posadowiony w miejscu obiektywnie weryfikowalnym, zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną i póki ta decyzja pozostaje w obrocie, jego położenia nie można kwestionować. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że rozbudowaną część stodoły wybudowano w innych wymiarach aniżeli w projekcie. Współcześnie stwierdzone relatywnie niewielkie różnice w obmiarach budynku w stosunku do danych projektowych, nie mogą, w ocenie NSA, być podstawą do uznania, że budynek wybudowano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie jego wymiarów. NSA zwrócił przy tym uwagę, że mamy do czynienia z obiektem legalnie oddanym do użytku w 1984 r., który przez ostatnie kilkadziesiąt lat mógł być poddany modernizacjom, remontom i naprawom wpływającym na jego parametry. Ponadto, skoro na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania weryfikowanych decyzji, stodoła nie wymagała uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, to zmiana materiału z jakiego wykonano jej ścianę boczną (drewnianą zamiast murowanej), nie jest istotnym odstępstwem od projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. Uzupełniająco NSA zauważył również, że plan realizacyjny z 1983 r. przedstawia granice działek nr [...] i [...] inaczej względem tego, co później zostało określone w postępowaniu rozgraniczeniowym. Okoliczność ta może co prawda świadczyć o wadliwości pewnych założeń w planie realizacyjnym (granic działek), jednak nie odbiera mocy samemu pozwoleniu, które położenie spornego budynku wskazuje jednoznacznie. W ocenie NSA sporny obiekt nie powstał w innym miejscu na działce, aniżeli przewidziano w pozwoleniu, a jedyna różnica pomiędzy planem realizacyjnym, a stanem rzeczywistym, dotyczy nie położenia budynku, a wadliwie wyrysowanego przebiegu granicy działki.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b., do robót budowlanych już wykonanych, za które należy uznać takie, co do których proces inwestycyjny się zakończył (oddano je do użytku), odpowiednio stosuje się tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Oznacza to, że wobec rozbudowy stodoły na działce [...], którą wykonano i oddano do użytku w 1984 r., nakazywanie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie powinno mieć miejsca. Końcowo NSA stwierdził, że stanowisko powyższe nie oznacza, że rozbudowa stodoły na działce [...] uchyla się od jakiejkolwiek ingerencji ze strony nadzoru budowlanego. Skoro bowiem w sprawie ustalono, że ściana obiektu została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie użytego materiału do budowy ściany szczytowej (wypełnienie drewniane zamiast murowanego), a organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że w zastanych warunkach terenowych rodzi to zagrożenie pożarowe, to otwarta do rozważenia pozostaje kwestia ewentualnego nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.).
W konsekwencji powyższego wyroku, GINB decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DON.7200.160.2018.KPI wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 16 kwietnia 2018 r., powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19. Decyzja ta została zaskarżona przez D.G. i M.G. do WSA w Warszawie, jednakże postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/23 WSA w Warszawie odrzucił tą skargę. Ponadto postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt VII 489/23 WSA w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków skargi, a NSA postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OZ 706/23 oddalił zażalenie skarżących na to postanowienie.
Decyzja PINB z dnia 29 maja 2018 r. została ponadto zaskarżona przez E.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku"), jednakże na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postępowanie sądowe zawieszono postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 480/18. Postępowanie sądowe podjęto po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2878/18, a wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 480/18 WSA w Białymstoku oddalił skargę E.A. na decyzję PWINB z dnia 29 maja 2018 r. Wyrok ten został uchylony postanowieniem NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1216/20, którym jednocześnie NSA umorzył postępowanie w sprawie, w związku z jego bezprzedmiotowością spowodowaną wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, do czego doszło na mocy decyzji GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. wydanej na skutek wyroku NSA z dnia 1 września sygn. akt II OSK 3249/19.
Decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr NB.5160.17.2016.AS PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (Dz.U. 2024, poz. 725 ze zm.), nakazał E.A. wykonanie, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r., robót budowlanych polegających na wykonaniu na istniejącym fundamencie betonowym ściany szczytowej rozbudowy budynku stodoły od strony działki nr [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego – ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25 cm, do wysokości 0,3 m ponad pokrycie dachowe rozbudowy stodoły wydłużonej z obu stron o 0,3 m – czyli o długości sumarycznej 8,6 m, o czym należy niezwłocznie poinformować pisemnie PINB dołączając do pisma oświadczenie osoby legitymującej się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej o wykonaniu robót zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami.
W uzasadnieniu decyzji PINB przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że rozbudowa stodoły na działce nr [...] została zrealizowana legalnie na podstawie pozwolenia z dnia 2 grudnia 1983 r. W projekcie technicznym zatwierdzonym powyższą decyzją, ścianę szczytową rozbudowy zaprojektowano jako murowaną, jednakże obecnie ściana ta, powyżej betonowego fundamentu w przyziemiu posiada wypełnienie z bali drewnianych między słupami betonowymi, natomiast powyżej poziomu belek stropowych do pokrycia z blachy, obita jest deskami drewnianymi. Zgodnie z mapą geodezyjną pobraną ze Starostwa Powiatowego w Sokółce ściana szczytowa usytuowana jest po granicy z działką nr [...] lub nieznacznie tą granicę narusza. Odległość tej ściany do ściany budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] wynosi 7 m. PINB odwołał się w tym miejscu do wyroku NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19, decyzji GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. oraz postanowienia NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt 1216/20, wskazując, że w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeżeli ściana szczytowa rozbudowy stodoły została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie użytego materiału i rodzi to zagrożenie pożarowe, pozostaje kwestia nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W tym względzie PINB przytoczył § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r. poz. 1225 ze zm. dalej: "warunki techniczne"), wedle którego budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 warunków technicznych. Z zapisów § 232 oraz § 235 warunków technicznych wynika zaś, że klasa odporności ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla budynku gospodarczego wynosi REI 60.
Reasumując PINB stwierdził, że jakkolwiek rozbudowa stodoły została wybudowana legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie doszło do istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to narusza ona warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarówno obowiązujące w okresie budowy - przepisy z 1980 r., jak i obecne) w zakresie jej usytuowania na granicy z działką sąsiednią oraz dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Drewniana konstrukcja ściany szczytowej w przypadku wystąpienia pożaru stwarza w ocenie PINB realne zagrożenie dla ludzi i mienia, a w szczególności dla budynku znajdującego się na działce sąsiedniej w odległości 7 m od przedmiotowego obiektu. Opisane zaś w sentencji decyzji obowiązki nałożono na E.A. w celu doprowadzenia rozbudowy stodoły do stanu zgodnego z przepisami.
PWINB decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.136.2024.TN utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu wskazał, że organy nadzoru budowlanego związane są oceną prawną zawartą w decyzji GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. (stwierdzającej nieważność PWINB z dnia 29 maja 2018 r.) oraz zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19, w którym NSA stwierdził, że rozbudowa stodoły nie została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym nie może mieć w sprawie zastosowania procedura z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Mając zaś na względzie zawarte w tymże wyroku zalecenie rozważenia kwestii ewentualnego nałożenia na właściciela obiektu obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.), PWINB streścił ustalenia poczynione przez PINB, przytoczył brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w celu nakazania inwestorowi doprowadzenia ściany stodoły do stanu zgodnego z prawem. PWIN odniósł się również do zarzutów odwołania, wyjaśniając, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach geodezyjnych, a kwestia uregulowania przebiegu granicy pozostaje w gestii właścicieli nieruchomości. Budynek stodoły w całości stanowi własność E.A. mimo, że częściowo znajduje się na cudzym gruncie. Wykonanie ściany oddzielenia pożarowego zostało nakazane na istniejącym fundamencie betonowym, zatem wybudowanie ściany nie naruszy dodatkowo własności gruntu. Końcowo PWINB stwierdził, że decyzja PINB została wydana prawidłowo, zgodnie z zaleceniami decyzji GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19.
Skargę na ww. decyzję PWINB do sądu administracyjnego wnieśli wnioskodawcy, tj. D.G. i M.G., zarzucając jej:
1. rażące naruszenie art. 4 P.b. przez utrzymanie w mocy zobowiązania E.A. do wykonania prac w części budynku stodoły posadowionym na nie stanowiącym jej własność obszarze działki nr [...], w tym rozszerzenia zabudowy o dodatkowe 30 cm w głąb tej działki, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania nałożonego zobowiązania na podmiot nieuprawniony do dysponowania gruntem, na którym posadowiona jest ściana budynku objęta postępowaniem oraz prowadzącym do rozszerzenia bezprawnego władztwa o dalsze 30 cm E.A. nad gruntem, wobec którego nie posiada ona jakiegokolwiek tytułu prawnego, co wprost narusza interesy skarżących;
2. rażące naruszenie art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji uprawniającej inwestora w ramach nałożonych obowiązków, do bezprawnego rozszerzenia władztwa nad nieruchomością nr [...] przez rozszerzenie zabudowy w ramach wybudowania ściany oddzielenia pożarowego o dalsze 0,30 m z obu stron budynku, co wprost narusza interesy skarżących jako właścicieli działki nr [...], którzy w przypadku zrealizowania zobowiązania zostaną bezprawnie pozbawieni władztwa nad dalszą częścią tej działki w zakresie nakazanej przez PINB budowy ściany oddzielenia pożarowego;
3. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na jednoznacznym przyjęciu, że organ I instancji, z uwagi na rozstrzygnięcie GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. oraz wyrok NSA z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19, był uprawniony do nałożenia na inwestora wykonania prac szczegółowo określonych w treści decyzji, których skutkiem będzie rozbudowa budynku o dalsze 0,30 m z obu stron w głąb działki skarżących, przy jednoczesnym pominięciu wniosków płynących z materiału dowodowego, z którego wynika, że ściana objęta obowiązkiem przeprowadzenia prac, posadowiona jest na gruncie nie stanowiącym własności inwestora, a nałożone decyzją zobowiązanie będzie mało charakter decyzji niewykonalnej z uwagi na treść art. 4 P.b. wyłączającego możliwość legalnej zabudowy gruntu przez osobę nie posiadającą tytułu prawnego do nieruchomości, na której realizowane są prace budowlane;
4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
5. naruszenie art. 272 ust. 3 warunków technicznych polegające na pominięciu przy wydaniu decyzji przez organy obu instancji okoliczności, że ściana stodoły objętej postępowaniem, posadowiona jest faktycznie na działce nr [...] (nie stanowiącej własności inwestora), a nie bezpośrednio przy granicy tej działki oraz działki inwestora nr [...];
6. błędne ustalenia organu II instancji spowodowane wybiórczą analizą zgromadzonego materiału dowodowego, która doprowadziła do niezasadnego przyjęcia, że zobowiązanie nałożone na E.A. przez PINB nie spowoduje naruszenia prawa własności skarżących, gdyż wykonanie ściany oddzielenia pożarowego zostało nakazane na istniejącym fundamencie betonowym, podczas gdy z treści zobowiązania wynika wprost obowiązek wydłużenia konstrukcji o dalsze 0,30 m z obu stron, a więc faktycznego zajęcia dalszej części działki nr [...], mimo braku posiadania przez inwestora prawa uprawniającego do dysponowania tą nieruchomością, co doprowadza do naruszenia interesów skarżących jako właścicieli działki nr [...].
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali legalność dokonanej rozbudowy stodoły, podkreślając, że jej zrealizowanie nie pozbawia organów nadzoru budowlanego możliwości weryfikacji jej legalności. Wskazali, że organy nie zastosowały trybu naprawczego mimo tego, że budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę (tj. o większych gabarytach i z przekroczeniem granicy działek). Skarżący podkreślili, że ustalenia NSA zawarte w wyroku z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt zawierają dowolne ustalenia w zakresie oceny zgodności rozbudowy z pozwoleniem na budowę. Konsekwencja powyższego jest zaś nałożenie na inwestora obowiązku wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na działce nr [...], co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością. Skarżący wskazali także, że nie nałożono na inwestora obowiązku inwentaryzacji budynku rozbudowanej stodoły wraz z jej umiejscowieniem geodezyjnym, która jest konieczna przy prowadzeniu prac budowlanych takich jak ściana oddzielenia przeciwpożarowego, a która wykazałaby brak możliwości wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w żądanym Sokółce zakresie, z uwagi na art. 4 P.b. Obowiązkiem organów było bowiem ustalenie, czy nałożone na inwestora zobowiązanie może być zrealizowane na obszarze wyznaczonym w treści zobowiązania, w tym czy inwestor legitymuje się prawem do gruntu, na którym będzie zobowiązany przeprowadzić pracę. W konsekwencji doszło do utrzymania w mocy decyzji niewykonalnej, bowiem nakładającej obowiązek wykonania przez inwestora prac mimo braku posiadania przez niego uprawnienia do dysponowania gruntem, na którym mają być zlokalizowane prace. Jednocześnie skarżący podkreślili, że inwestorka, jeżeli wykona nałożone na nią zobowiązanie, będzie nie tylko zobowiązana, ale wręcz uprawniona (bezprawnie umocowana treścią decyzji) do dalszego rozciągnięcia swojego władztwa o dalszy obszar 0,60 m działki nr [...] stanowiącej własność skarżących
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja PWINB z dnia 11 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.136.2024.TN utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 17 października 2024 r. nr NB.5160.17.2016.AS nakazująca E.A. wykonanie, w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r., robót budowlanych polegających na wykonaniu na istniejącym fundamencie betonowym ściany szczytowej rozbudowy budynku stodoły od strony działki nr [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego – ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25 cm, do wysokości 0,3 m ponad pokrycie dachowe rozbudowy stodoły wydłużonej z obu stron o 0,3 m – czyli o długości sumarycznej 8,6 m. Podstawą prawną powołaną w obu ww. decyzjach jest art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (Dz.U.2024 r., poz. 725 ze zm.), wedle którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Kontrolowane postępowanie naprawcze wszczęto w dniu 8 sierpnia 2016 r. z urzędu, jednakże na skutek wniosku skarżących, do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia[...] marca 2015 r. sygn. akt [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. działki skarżących nr [...] z działką E.A. nr [...]. Zgodnie z ww. postanowieniem oraz szkicem sytuacyjnym sporządzonym na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego przez biegłego sądowego z zakresu geodezji (stanowiącym integralną część ww. postanowienia) przebieg granicy ustalono w ten sposób, że budynek gospodarczy (stodoła) posadowiony na działce nr [...] od strony ściany szczytowej, przekracza granicę z działką nr [...] od 0,30 m do 0,55 m. Z akt sprawy wynika, że naruszająca granicę część budynku gospodarczego została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 grudnia 1983 r. udzielonego poprzedniczce prawnej E.A. na dobudowę stodoły murowanej w słupach betonowych o powierzchni zabudowy 74,90 m2 (k. 52 akt organu I inst. ). Z planu realizacyjnego zagospodarowania działki inwestycyjnej stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę wynika, że projektowana wówczas rozbudowa stodoły miała być posadowiona w odległości 4 m od granicy z działką skarżących.
Oceny legalności wykonanej rozbudowy stodoły dokonał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19, na mocy którego uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2878/19, a także decyzję GINB z dnia 3 października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia 14 sierpnia 2018 r., mocą których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 16 kwietnia 2018 r. zobowiązującą E.A., na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., do sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły. W wyniku ww. wyroku NSA, decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. GINB stwierdził nieważność decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 16 kwietnia 2018 r.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów obu instancji, że pozostają one (a także sąd rozpoznający niniejszą skargę) związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu ww. wyroku NSA, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Jakkolwiek wyrok ten zapadł w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r., to jednak ze względu na wszechstronnie i wyczerpująco dokonaną przez NSA analizę kwestii legalności rozbudowanej stodoły, ocena powyższej kwestii dokonana na potrzeby kontrolowanego postępowania nie może być odmienna, bowiem w obu tych sprawach kontrola sądowa obejmuje te same kwestie merytoryczne związane z oceną prawidłowości przeprowadzenia tego samego postępowania naprawczego, w ramach którego ocenie organów nadzoru budowlanego podlega ten sam stan faktyczny i prawny. NSA w wyroku tym negatywnie ocenił zasadność zastosowania w sprawie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., dokonując przy tym merytorycznych ustaleń w zakresie pokrywającym się w dużej mierze z ustaleniami koniecznymi do poczynienia w kontrolowanym postępowaniu naprawczym.
Na marginesie sąd zauważa przy tym, że NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1216/20 stwierdził, że, porównując zakresy zaskarżenia w obu sprawach (tj. w sprawie ze skargi E.A. na decyzję PWINB z dnia 29 maja 2018 r. oraz w sprawie ze skargi E.A. na decyzję GINB z dnia 3 października 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z dnia 29 maja 2018 r.), wszystkie zarzuty podniesione przed sądem I instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 480/18 były także rozpoznawane w sprawie o sygn. akt II OSK 3249/19, gdzie jednoznacznie wskazano wady postępowania administracyjnego, w którym zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładając na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w konsekwencji na potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą w sprawie sygn. akt II SA/Bk 480/18. Tym samym nie budziło wątpliwości NSA, że przedmiot sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt II OSK 1216/20 został już prawomocnie osądzony w sprawie o sygn. akt II OSK 3249/19 mimo, że ta ostatnia sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji objętej niniejszym postępowaniem, lecz w wyniku związania ww. wyrokiem, stwierdzono nieważność decyzji objętej skargą w sprawie sygn. akt II OSK 1216/20.
Tym samym legalność dokonanej w 1983 r. rozbudowy stodoły oraz brak poczynienia wówczas istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie parametrów rozbudowy oraz zmiany materiału z jakiego wykonana jest jej ściana szczytowa, zostały przesądzone przez NSA, a wnioski wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu wyroku z 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19 są wiążące w kontrolowanej sprawie i słusznie zostały powielone przez organy obu instancji. W konsekwencji podniesiona w uzasadnieniu skargi argumentacja kwestionująca powyższe ustalenia, nie może wywołać oczekiwanego przez skarżących skutku, bowiem nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy.
Jakkolwiek NSA w uzasadnieniu ww. wyroku przesądził o bezzasadności zastosowania w kontrolowanym obecnie postępowaniu naprawczym procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to jak słusznie zauważyły organy obu instancji, dopuścił jednocześnie możliwość ewentualnej ingerencji organu nadzoru budowlanego w kwestię zachowania materialnych wymogów ochrony przeciwpożarowej spornej rozbudowy w relacji pomiędzy działkami [...] i [...]. NSA wskazał wprost, że skoro w sprawie ustalono, że ściana obiektu została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie użytego materiału do budowy ściany szczytowej (wypełnienie drewniane zamiast murowanego), a organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że w zastanych warunkach terenowych rodzi to zagrożenie pożarowe, to do rozważenia pozostaje kwestia ewentualnego nałożenia na właściciela obiektu obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). NSA wskazał przy tym, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stosuje się odpowiednio do obiektów już wybudowanych (oddanych do użytku) na mocy art. 51 ust. 7 P.b.
Sąd wyjaśnia w tym względzie, że wedle art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, jeżeli roboty budowlane (w przypadkach innych niż określone w art. 48 P.b.) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., a więc: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b.). Przy czym NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, w odniesieniu do kontrolowanej sprawy wspomniał wprost o przesłance z pkt 2 ww. przepisu, mając na względzie ewentualne zagrożenie pożarowe.
Kierując się powyższymi wytycznymi PINB ustalił, że mimo zaprojektowania w zatwierdzonym projekcie technicznym ściany szczytowej jako murowanej, powyżej betonowego fundamentu w przyziemiu posiada ona wypełnienie (między słupami betonowymi) z bali drewnianych, a powyżej poziomu belek stropowych do pokrycia z blachy obita jest deskami drewnianymi. W ocenie PINB rozbudowa została wykonana z naruszeniem warunków technicznych obowiązujących zarówno w chwili budowy (przepisy z 1980 r.), jak i obecnie (przepisy z 2002 r.), a drewniana konstrukcja ściany szczytowej w przypadku wystąpienia pożaru stwarza realne zagrożenie dla ludzi i mienia, w szczególności dla oddalonego o 7 m od ww. ściany, budynku gospodarczego znajdującego się na działce skarżących. PINB wyjaśnił ponadto, że nałożone obowiązki mają na celu doprowadzenie rozbudowy stodoły do stanu zgodnego z przepisami, przytaczając w tym względzie § 272 ust. 3 warunków technicznych, wedle którego budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5; a także wskazując, że z § 232 oraz § 235 warunków technicznych wynika, że klasa odporności ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla budynku gospodarczego wynosi REI 60.
Z kolei merytoryczne uzasadnienie zaskarżonej do sądu decyzji organu odwoławczego, nie zawiera w powyższym względzie żadnych ustaleń, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia o prawidłowości zastosowania przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz wydania przez organ I instancji decyzji zgodnie z zaleceniami decyzji GINB z dnia 19 grudnia 2022 r. oraz wyroku NSA z 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19, a także przytoczenia fragmentu ustaleń PINB dotyczących zagrożenia pożarowego dla ludzi i mienia, które stwarza przedmiotowa ściana szczytowa, wykonana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z naruszeniem warunków technicznych w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią i bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto PWINB przytoczył normę prawną z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poddaje się w istocie sądowej weryfikacji. Nie zawiera ono bowiem nie tylko jakichkolwiek własnych ustaleń stanu faktycznego organu odwoławczego, ale też w żaden sposób nie przekonuje o merytorycznej zasadności oraz celowości nałożonych na E.A. obowiązków. Co więcej, z racji braku ustalenia stanu prawnego, do zgodności z którym ma doprowadzić ich wykonanie, nie jest możliwa ocena ich legalności. W tym względzie sąd zwraca uwagę, że powołany przez PINB § 272 ust. 3 warunków technicznych odnosi się do budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej, na co wskazuje przyjęta w warunkach technicznych systematyka regulacji prawnych. W wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1562/16 (CBOSA) NSA potwierdził, że § 272 ust. 3 warunków technicznych jest przepisem szczególnym względem § 272 ust. 1 warunków technicznych, co oznacza, że cała jednostka redakcyjna § 272 reguluje wymaganą odległość zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki niezabudowanej. Tymczasem z akt sprawy wynika bezsprzecznie (co dostrzegają również organy obu instancji), że sąsiednia działka nr [...] (stanowiąca własność skarżących) jest działką zabudowaną. Przede wszystkim zaś w odległości 7 m od ściany szczytowej rozbudowanej stodoły, na działce skarżących zlokalizowany jest budynek gospodarczy, zagrożony w ocenie PINB w przypadku pożaru obiektu stanowiącego przedmiot postępowania naprawczego. Okoliczność ta sugeruje zatem sięgnięcie raczej do dyspozycji § 271 warunków technicznych regulującego odległość między zewnętrznymi ścianami budynków. Zawarte w tej jednostce redakcyjnej przepisy prawa precyzują wymaganą odległość w zależności od rodzaju budynku oraz materiału z jakiego zostały wykonane jego ściany oraz przekrycie dachu. Z uzasadnienia oby wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednak, aby przepis ten został w sprawie zastosowany, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby kwestia powyższa stanowiła przedmiot rozważań organu odwoławczego.
Mając zaś na względzie pozostałe przepisy warunków technicznych, odnoszące się do bezpieczeństwa pożarowego, sąd zauważa, że w sprawie nie ustalono do jakiej kategorii budynków należy rozbudowana stodoła; jakie wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynek ten powinien spełniać; do której klasy odporności pożarowej należy; czy podlega (a jeśli nie to dlaczego) wymaganiom dotyczącym klasy odporności pożarowej budynków, o których mowa w § 212 warunków technicznych oraz wymaganiom dotyczącym klasy odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określonym w § 216 warunków technicznych, a jeśli tak, to jakie konkretnie wymagania powinien spełniać i z których przepisów prawa one wynikają. Jakkolwiek z powołanego przez PINB § 232 ust. 4 i 5 warunków technicznych wynika, że klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach, o których mowa w § 213 powinna być nie mniejsza od określonej w ust. 4 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E", a która dla ścian i stopów (z wyjątkiem stropów w ZL) wynosi REI 60, to jednak nie wiadomo z jakich względów przyjęto w tym względzie jedynie wartość minimalną, skoro na działce sąsiedniej w odległości 7 m istnieje inny budynek gospodarczy. Nie wiadomo przy tym z jakich względów odstąpiono od zastosowania w sprawie norm prawnych wspomnianego uprzednio § 271 warunków technicznych, lecz zdecydowano o sięgnięciu do przepisu § 272 ust. 3 warunków technicznych, regulującego odległość zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki niezabudowanej. W tym względzie sąd zwraca uwagę, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19 nakazał organom nadzoru budowlanego rozważenie kwestii zachowania materialnych wymogów ochrony przeciwpożarowej spornej rozbudowy w relacji pomiędzy działkami [...] i [...], zaś w kontekście tej relacji nie można pominąć okoliczności, że działka nr [...] jest działką zabudowaną.
Z kolei powołany przez organ I instancji § 235 warunków technicznych zawiera cztery jednostki redakcyjne zawierające odrębne dyspozycje, zaś z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, które z nich zostały w sprawie zastosowane. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu (por. teza nr 2 wyroku NSA z 24 maja 1983 r., II SA 20/83, ONSA 1983/1, poz. 36). Przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności, która zobowiązuje organ odwoławczy do usunięcia wad decyzji wydanej w I instancji, sąd uznał za zasadne zwrócenie uwagi na to oczywiste uchybienie proceduralne, którego dopuścił się PINB, a które nie zostało wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie). Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Wszystko to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co nakazuje art. 107 § 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, czy wyrok WSA w Białymstoku z 2 czerwca 2022 r., II SA/Bk 311/22, CBOSA). Uzasadnienie powinno w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.
Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń faktycznych, ograniczając się w zasadzie do aprobaty decyzji PINB. Brak poprzedzenia jej jakimkolwiek wywodem prawnym obejmującym własną analizę materiału dowodowego w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. uzasadniających wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b., trudno uznać za ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, odpowiadające dyspozycji art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest skierowany od organów administracji, nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Uchybienie to, świadczące o braku rozpoznania przez SKO istoty sprawy i tym samym stanowiące naruszenie jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc za uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.
W konsekwencji w ocenie sądu postępowanie odwoławcze wymaga ponownego przeprowadzenia w całości w taki sposób, aby decyzja ostatecznie kończąca postępowanie naprawcze poddawała się weryfikacji. Sąd podkreśla przy tym, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji powinno być wyrazem ustalenia przez organ wiążących konsekwencji prawnych, które są rezultatem uprzedniego zastosowania konkretnych przepisów prawa, co oznacza, że przepisy te powinny być precyzyjnie przytoczone w uzasadnieniu decyzji oraz wyjaśnione – jak wymaga tego dyspozycja art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwraca również uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono regulację art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. dotyczącą przesłanki wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Nie doprecyzowano jednak w jakim celu regulację tą powołano, a w szczególności, czy PWINB dopatrzył się w sprawie zaistnienia obok przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. również przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Kwestia ta wymaga doprecyzowania w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, tym bardziej, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3249/19 o przesłance z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie wspomniał. Z racji zaś powołania w ww. wyroku NSA art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności skoncentrować się na ocenie przesłanki zagrożenia pożarowego (w ramach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska). Jeżeli natomiast organ odwoławczy uzna, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., konkluzję tą powinien należycie uzasadnić w motywach rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wskazać od których konkretnie ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie lub przepisach, roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym odbiegają w sposób istotny. Nie jest przy tym wystarczające powołanie niedookreślonych przepisów prawa, jak uczynił to organ I instancji ("przepisy z roku 2002")
Odnosząc się końcowo do obaw skarżących jakoby wykonanie zaskarżonej decyzji miało naruszać ich prawo własności, ze względu na zlokalizowanie przedmiotowej ściany szczytowej na działce skarżących, sąd zauważa, że samo nałożenie na inwestorkę obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ani nie kreuje na jej rzecz, wymaganego art. 4 P.b., prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której zrealizowane mają być prace budowlane, ani też nie wyklucza możliwości wylegitymowania się przez nią tym prawem. Jak stanowi bowiem art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się nie tylko tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, czy ograniczonego prawa rzeczowego ale również wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli natomiast inwestorka, czy to w wyniku braku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też z innego powodu nie uzyska formalnoprawnego zezwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych lub robót tych nie wykona w zakreślonym terminie, organ nadzoru budowlanego na zasadzie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. po upływie tego terminu sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a w przypadku jego niewykonania wydaje decyzję nakazującą m.in. rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od PWINB solidarnie na rzecz skarżących w wysokości 500 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 500 zł stanowiąca uiszczony przez skarżących wpis sądowy.