II SA/Bk 307/23

II SA/Bk 307/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1; art. 30 ust. 1, ust. 2,  ust. 9
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 marca 2023 r. nr 406.120/E-10/26/23 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 9 stycznia 2023 roku znak 000569/541/01/2023
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2023 r. nr 406.120/E-10/26/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 9 stycznia 2023 r. znak 000569/541/01/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz
z odsetkami za opóźnienie w łącznej kwocie 7.840,72 zł (6.332 zł nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz 1.508,72 zł odsetek za opóźnienie).
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
II. 1. Decyzją z 21 listopada 2018 r. nr 024393/SP/11/2018, zmienioną decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr 014993/SP/12/2021 M. K. (dalej: skarżący) miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – córką A. K. - od 1 listopada 2018 r. do bezterminowo.
2. W dniu 15 maja 2022 r. do Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku wpłynęła informacja od pracownika socjalnego z Zespołu Pracowników Socjalnych nr 4 w Białymstoku z prośbą o weryfikację ww. prawa. Zmianie miała ulec sytuacja rodzinna skarżącego, która spowodowana była zaprzestaniem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną starszą córką.
W trakcie wywiadu środowiskowego uzyskano oświadczenie skarżącego z 10 czerwca 2022 r., w którym wskazał, że starsza córka A. K. od 2 lat mieszka u jego mamy – W. K., z powodu konieczności sprawowania przez niego opieki nad młodszą córką – U. K., z którą musi jeździć do szpitali na terenie kraju, gdyż traci ona wzrok. Stwierdził także, że opieka jego matki nad starszą córką nie ma charakteru stałego
i jest sprawowana w czasie jego wyjazdów. Stałej opiece nad córką A. poświęca on średnio od 4 do 12 godzin dziennie. Opieka polega na podawaniu leków rano
i wieczorem, pomocy w ubieraniu i codziennej higienie osobistej. Czynności te wykonuje 4 razy w tygodniu, w zależności od potrzeb dziecka. W niektóre weekendy zabiera starszą córkę do domu rodzinnego, gdzie mieszkają pozostali członkowie rodziny. Z powodu konieczności sprawowania samodzielnej opieki nad córkami
i żoną korzysta z pomocy matki i nie jest w stanie podjąć pracy.
Ustalono ponadto, że małżonka skarżącego K. K. jest niewidoma, a młodsza córka skarżącego jest leczona na tę samą jednostkę chorobową co matka. Leczenie ma na celu maksymalne opóźnienie całkowitej utraty wzroku i odbywa się
w szpitalach na terenie całej Polski, gdyż konieczne jest korzystanie z usług lekarzy posiadających specjalistyczną wiedzę. Taki wyjazd z córką trwa od jednego do kilku dni. Natomiast z informacji Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej "J." nr [...] w B., do której uczęszcza A. K., wynika że dziewczynka jest uczennicą szkoły od
1 września 2019 r., faktyczną opiekę nad nią sprawuje babcia W. K., która jest
w stałym kontakcie z wychowawczynią. Skarżący zaczął pojawiać się w szkole od roku szkolnego 2021/2022 i jego aktywność ogranicza się do wizyty raz w miesiącu w celu uzupełnienia/podpisania dokumentacji.
W dniu 20 czerwca 2022 r. w ramach wywiadu środowiskowego oświadczenie złożyła W. K. Wskazała, że wnuczka A. zamieszkuje z nią od
4 roku życia. W związku z jej stanem zdrowia babcia pobiera rentę socjalną a zasiłek pielęgnacyjny pobiera skarżący. Do 18 roku życia skarżący miał przekazywać matce 1.150 zł co miesiąc, a po ukończeniu przez starszą córkę 18 lat zaprzestał tej praktyki i nie przekazuje żadnych pieniędzy. Stwierdziła, że opiekuje się wnuczką 24h przez 7 dni w tygodniu. Skarżący nie sprawuje tej opieki albo na jej prośbę robi to sporadycznie.
W dniu 22 czerwca 2022 r. skarżący oświadczył, że starsza córka zamieszkuje
z babcią od końca 2020 r., a on nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad rodziną. Młodsza córka przebywała w szpitalu w Lublinie do 22 września 2020 r., do 14 października 2020 r., 28 października 2020 r., 20 stycznia 2021 r., 28 lipca 2021 r., do 3 września 2021 r., do 19 stycznia 2022 r., a ponadto odbyła wiele zabiegów, wizyt kontrolnych, wizyt nieplanowanych. Swoje stanowisko podtrzymał 24 czerwca 2022 r. i podkreślił, że starsza córka nie zamieszkuje z babcią od 4 roku życia, a w tym okresie przez kilka lat skarżący wraz z rodziną zamieszkiwał w domu jego matki.
3. Następnie toczyły się postępowania w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Dwiema decyzjami z 12 lipca 2022 r. (nr 0060019/ZK/07/2022 i nr 006014/ZZ/07/2022) odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2022 r. do bezterminowo i stwierdzono nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.583 zł miesięcznie za okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. (łącznie 6.332 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 1.126,55 zł).
4. Decyzje o stwierdzeniu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych wydano 12 lipca 2022 r. również w stosunku do pozostałych okresów świadczeniowych, tj. w kwocie 1.830 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. (łącznie 21.960 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 2.968.25 zł).; w kwocie 1.971 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. (łącznie 23.652 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 1.853.35 zł); w kwocie 2.119 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. (łącznie 8.476 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 283.95 zł).
5. W piśmie z 22 lipca 2022 r. skarżący wniósł o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami (w stosunku do wszystkich czterech decyzji stwierdzających nienależnie pobrane świadczenia), argumentując że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Opisał sytuację zdrowotną i materialną rodziny, a także wyjaśnił, że starsza córka, która cierpi na szereg chorób, tj. małogłowie, problemy z nerkami, tarczycą i wątrobą została czasowo pozostawiona pod opieką babci ze względu na konieczność poświęcenia większej uwagi młodszej córce z powodu jej stanu zdrowia, tj. rozwarstwienie siatkówkowe z odklejeniem w obu oczach i jest cały czas w trakcie leczenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne zbywał na bieżące utrzymywanie rodziny, w tym starszej córki. Dochód całej rodziny wynosi 5.000 zł, a na tę kwotę składają się wynagrodzenie za pracę małżonki i jej renta inwalidzka. Przedłożył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności córek, orzeczenie o inwalidztwie żony, wydruk z IV działu księgi wieczystej jako dowód, iż majątkiem rodziny jest mieszkanie obciążone hipoteką.
W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji skarżący przedłożył informację o sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zdrowotnej, dochodowej i zawodowej. Wynika z niej, że dochód rodziny netto wynosi 5.320,96 zł. W zestawieniu wydatków wskazał czynsz (968,21 zł), energia elektryczna (94 zł), leki i leczenie (76 zł), telefon (167 zł), rata pożyczki (280 zł), internet (60 zł), a także wskazał dodatkowe znaczne wydatki związane z wyjazdami w celu leczenia młodszej córki. Załączył zaświadczenie o dochodach i wypis z treści orzeczenia w sprawie inwalidztwa
i zatrudnienia K.K., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i szpitalną kartę informacyjną młodszej córki, decyzję ZUS o waloryzacji renty małżonki, fakturę za pobyt w hotelu w Lublinie w czasie leczenia córki w szpitalu znajdującym się w tym mieście, bilety PKP, fakturę za środki medyczne, rachunek od operatora sieci komórkowej, fakturę za internet, rachunek opłat za mieszkanie, potwierdzenie dokonania opłat za energię elektryczną.
Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr 007166/541/08/2022 odmówiono skarżącemu umorzenia kwot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz odsetek za opóźnienie od tych kwot – za okres 1 września 2019 r. – 31 grudnia 2019 r.
w kwocie 6.332 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 1.216, 06 zł (k. 67 akt adm.). Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zaistniała żadna szczególna sytuacja, która mogłaby uzasadniać umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Mimo niewątpliwie złej sytuacji zdrowotnej małżonki oraz młodszej córki skarżącego jest on osobą w wieku produkcyjnym, zdrową, a jego status aktywności zawodowej
w każdej chwili może ulec zmianie. Konieczność ponoszenia wydatków na mieszkanie i utrzymanie rodziny nie czyni sytuacji strony wyjątkową.
Trzema odrębnymi decyzjami o nr 007171/541/08/2022, 007170/541/08/2022, 007169/541/08/2022 odmówiono umorzenia należności za pozostałe okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z identyczną argumentacją.
6. M. K. wniósł odwołanie od wszystkich ww. decyzji. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.); art.
7 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.). Wskazał, że organ pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia, sformułował błędną ocenę sytuacji rodzinnej
i dochodowej strony, co prowadziło do nieuzasadnionej i arbitralnej odmowy umorzenia należności i odsetek za opóźnienie. Organ jedynie zdawkowo odniósł się do trudnej sytuacji finansowej skarżącego, nie biorąc pod uwagę że brak możliwości dokonania spłaty wynika z sytuacji zdrowotnej rodziny, która determinuje także sytuację majątkową zobowiązanego do zwrotu. Fakt, że skarżący nie pracuje umożliwia mu sprawowanie opieki nad młodszą córką, częściową opiekę nad starszą córką (kilka godzin dziennie, gdyż pozostaje ona pod częściową opieką babci) oraz wspomaganie żony w czynnościach życia codziennego. Dochód w kwocie około 6.000 zł dotyczy czteroosobowej rodziny, która ze względu na osoby
z niepełnosprawnością generuje dużo wyższe koszty życia niż rodzina, w której są zdrowe osoby.
Decyzją z 4 listopada 2022 r. nr 406.1029/E-10/XXI/2022 SKO w Białymstoku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oceniło, że organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do ustalenia sytuacji trzech członków rodziny wskazanych we wniosku, pomijając starszą córkę strony. Nie dokonał też samodzielnych ustaleń ani nie wezwał skarżącego do przedłożenia, wskazania lub podania dowodów, które świadczyłyby
o tym, że faktycznie bierze udział w opiece nad starszą córką oraz finansowaniu jej potrzeb. Dodatkowo nie ustalono w jakim zakresie i w jakie czynności opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny angażuje się skarżący, a także nie poczyniono ustaleń co do częstotliwości koniecznych wyjazdów i wizyt lekarskich młodszej córki, przy których musi jej towarzyszyć ojciec. Bez przeprowadzenia analizy tych okoliczności uznano, że skarżący będzie mógł podjąć pracę w przyszłości, a decyzję wydano odnosząc się tylko do sytuacji materialnej rodziny, nie oceniając tez możliwości spłacenia zobowiązania w stosunku do całkowitej kwoty pozostałej do zwrotu.
W pozostałych trzech postępowaniach Kolegium również 24 sierpnia 2022 r. wydało decyzje kasacyjne nr 406.1026/E-10/XXI/2022, 406.1027/E-10/XXI/2022, 406.1028/E-10/XXI/2022 z identyczną argumentacją.
W związku z ww. decyzjami wydanymi przez SKO w piśmie z 14 listopada 2022 r. wezwano skarżącego do dostarczenia dokumentów, które potwierdzają jego stałe miesięczne dochody i wydatki na leczenie, sprawowaną opiekę oraz inne obciążenia finansowe. Ponadto wyznaczono siedmiodniowy termin do osobistego stawiennictwa w celu udzielenia informacji o aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, mieszkaniowej, zawodowej, dochodowej i majątkowej skarżącego.
W odpowiedzi skarżący przedstawił trzy faktury dotyczące zakupu leków
i środków medycznych, a ponadto 22 listopada 2022 r. złożył "Informację o sytuacji dochodowej, rodzinnej, zdrowotnej, zawodowej i majątkowej rodziny/osoby ubiegającej się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia". Powtórzył informacje przekazane wcześniej. Wskazał ponadto, że nie jest w stanie przekazywać więcej niż 500 zł miesięcznie na rzecz starszej córki, nad którą ma sprawować opiekę najczęściej w sobotę i niedzielę, zaś nad żoną i młodszą córką sprawuje opiekę codziennie. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że razem
z młodszą córką przebywał w szpitalu jeden raz we wrześniu 2022 r., jeden raz
w październiku 2022 r., a w sierpniu 2022 r. spędzili prawie 2 tygodnie w Lublinie
z powodu operacji. Wizyty kontrolne odbywają się raz w miesiącu
w Białymstoku, a średnio raz w miesiącu skarżący jest u lekarza w Białymstoku wraz z żoną (okulista, ginekolog, onkolog).
Wezwaniem z 21 grudnia 2021 r. zobowiązano skarżącego do udokumentowania dochodów małżonki w listopadzie 2022 r. (renta
i wynagrodzenie za pracę), w tym do osobistego stawienia się w organie.
W dniu 3 stycznia 2023 r. skarżący przedłożył oświadczenie, w którym wskazał, że rodzina utrzymuje się głównie z wynagrodzenia żony (3.933,34 zł) oraz pobieranej przez nią renty (1.904,71 zł). Średnio dwa razy w miesiącu skarżący przebywa z młodszą córką w szpitalu w Lublinie. Dojazd do tego miasta odbywa się koleją, a koszt takiej podróży wynosi około 80 zł w obie strony. Koszt pobytu
w hotelu waha się od 200 do 3.500 zł w zależności czy jest to wizyta czy np. zabieg. Wykonuje obowiązki dotyczące sprzątania, prania, robienia zakupów, kupuje obuwie, ubrania, bieliznę, kosmetyki, podaje krople do oczu, prowadzi żonę do lekarzy, urzędów, biblioteki, a także do i z pracy jeśli są złe warunki atmosferyczne. Przedłożył także listę płac małżonki za październik 2022 r.
7. Decyzją z 9 stycznia 2023 r. nr 000569/541/01/2023 Prezydent Miasta ponownie odmówił skarżącemu umorzenia kwot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz odsetek za opóźnienie za okres 1 września 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. (k. 105 akt adm.). W ocenie organu skarżący nie wykazał, że w jego przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uniemożliwiające spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Trudności w zakresie bytowania rodziny muszą być wyjątkowe i wykluczające ewentualną spłatę w przyszłości, a takie w przypadku strony nie zachodzą.
Trzema decyzjami nr 000576/541/01/2023, 000581/541/01/2023, 000586/541/01/2023 z 9 stycznia 2023 r. podobnie orzeczono w odniesieniu do pozostałych okresów świadczeniowych.
Skarżący wniósł odwołanie. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz błędne ustalenia faktyczne. Jego zdaniem naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów.
Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2023 r. nr 406.120/E-10/26/23 Kolegium utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Zaakceptowało przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta analizę sytuacji materialnej, życiowej
i zdrowotnej rodziny oraz konkluzje o braku możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń oraz odsetek za opóźnienie. SKO oceniło, że sytuacja życiowa i finansowa rodziny skarżącego nie jest wyjątkowa w porównaniu do sytuacji innych rodzin, które korzystają z opieki społecznej, czy którym udzielono prawa do umorzenia świadczenia. Sytuacja ta nie spełnia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Rodzina skarżącego posiada stałe dochody, w tym z opieki społecznej i jest rodziną pełną. Niepełnosprawność małżonki skarżącego trwa od około 40 lat, więc nie jest to okoliczność nagła, która uniemożliwiałaby zwrot świadczenia na rzecz państwa. Małżonka pracuje zawodowo, ponadto otrzymuje świadczenie rentowe. Charakter choroby młodszej córki nie wyklucza skarżącego z życia zawodowego. Organ zauważył, że małżonka skarżącego pracuje zawodowo od poniedziałku do piątku, a więc czynności takie jak podanie kropli do oczu, pomoc w ubraniu, przygotowywanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonywane
w godzinach porannych, przed pójściem do pracy i nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Skarżący posiada obiektywną możliwość podjęcia pracy.
Identyczne decyzje (nr 406.121/E-10/26/23, 406.123/E-10/26/23, 406.122/E
-10/26/23) Kolegium wydało w stosunku do pozostałych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.
8. Skargę na decyzję SKO z 2 marca 2023 r. nr 406.120/E-10/26/23 do sądu administracyjnego wywiódł M. K. Zarzucił dokonanie z naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo jej wydania
z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W jego ocenie decyzja Prezydenta Miasta została wydana:
1. z naruszeniem art. 77 § i w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co przejawiło się w niepodjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niedostatecznym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego, co poskutkowało bezzasadnym, niepopartym materiałem dowodowym przyjęciem, jakoby sytuacja rodzinna, majątkowa, zdrowotna i osobista skarżącego nie stanowiła podstawy do umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń;
2. z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez zastosowanie dowolności zamiast uznaniowości przy wydawaniu decyzji administracyjnej,
w szczególności w odniesieniu do wystąpienia przesłanek szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej, zdrowotnej
i majątkowej strony, a co za tym idzie nieuzasadnionej, arbitralnej odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującego;
3. w oparciu o błędne ustalenia faktyczne mające wpływ na wynik sprawy,
a polegające na bezzasadnym przyjęciu, jakoby sytuacja rodzinna i dochodowa odwołującego się nie stanowiła podstawy do umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, podczas gdy z uwagi na niepełnosprawność najbliższych członków rodziny odwołującego znalazł się on w trudnej sytuacji rodzinnej, osobistej, zdrowotnej i majątkowej uzasadniającej zastosowanie dobrodziejstwa art. 30 ust.
9 u.ś.r.
Zdaniem skarżącego stanowisko organów wskazuje na to, że zaniechano rozważenia interesu strony oraz interesu publicznego. Łączna kwota, którą winien zwrócić skarżący to 67.000 zł. Nie posiada on takich środków ani nie ma realnych szans na odłożenie takiej kwoty w przyszłości. Brak możliwości finansowych do pokrycia takiej kwoty wynika z sytuacji zdrowotnej rodziny determinującej jej sytuację majątkową. Tymczasem skarżący pomaga małżonce w codziennym funkcjonowaniu, opiekuje się młodszą córką, a także przez kilka godzin dziennie sprawuje opiekę nad starszą córką. Z obiektywnych przyczyn nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Mimo dochodów, które osiąga rodzina w kwocie około 6.000 zł, nie jest w stanie dokonać spłaty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
III. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem, z tym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd ma nie tylko prawo ale obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość niepodniesioną w zarzutach skargi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
IV. Przeprowadzone w oparciu o opisane wyżej kryteria badanie zgodności
z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazało, że naruszają one przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i finalnie prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji.
V. Przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Przesądzona została już bowiem ostatecznymi decyzjami kwestia konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym
w sprawie niniejszej za okres 1 września 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. – decyzją Prezydenta Miasta z 12 lipca 2022 r. znak 006014/ZZ/07/2022. W postępowaniu
o umorzenie kwoty świadczeń nienależnych, co do których strona została zobowiązana do zwrotu, nie bada się już tego czy prawidłowo oceniono cechę świadczenia jako nienależnego bądź nienależnie pobranego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w dwóch instancjach decyzji odmownych stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.). Stosownie do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Skarżący kwestionuje stanowisko organów, zgodnie z którym sytuacja skarżącego i jego rodziny nie jest szczególna. Ta jej cecha jest wymagana aby mógł on skorzystać z prawa do umorzenia lub innej ulgi w zakresie konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r.
VI. W kwestii stosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. elementarne znaczenie ma fakt, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania ulg dotyczących obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ma charakter uznaniowy. Wiąże się to z tym, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może ale nie musi ulgę taką przyznać. W tym zakresie sąd nie może podjąć decyzji zamiast organu. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu "uznaniowości" administracyjnej nie obejmuje kryterium celowości, zasadniczego w tym przypadku, lecz koncentruje się na dokonaniu oceny, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego oraz czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami (zob. wyroki NSA: z 21 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1857/21; z 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 1281/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby dokonać takiej analizy sąd musi zbadać, czy organ
w sposób należyty ocenił występowanie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", czyli pojęcia stanowiącego swego rodzaju klauzulę generalną. NSA w swoich judykatach stoi na stanowisku, iż uwzględnić należy całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność i stan zdrowia mieszczą się w tym ustawowym pojęciu. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności
i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi (zob. wyroki NSA: z 20 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1382/15; z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 941/19). Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 u.ś.r., chodzi przede wszystkim
o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 377/15).
W świetle tak sformułowanego w judykaturze stanowiska kontrola zgodności
z prawem decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd powinna polegać na zbadaniu, czy podjęta ona została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii, czy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania i jego zgodność
z treścią m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 30 ust. 9 u.ś.r. wprowadza wyjątek od zasady sformułowanej w art. 30 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu.
VII. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, choć trzeba przyznać obszerne i zawierające analizę wielu aspektów sytuacji rodziny skarżącego, nie spełniają kryterium dostatecznej wnikliwości
i skrupulatności wymaganej w tego typu sprawach, zwłaszcza mając na uwadze sytuację skarżącego. W jego rodzinie (rozumianej w tym miejscu jako osoby najbliższe powiązane więzami krwi, nie jako gospodarstwo domowe) funkcjonują bowiem trzy osoby niepełnosprawne, co już samo w sobie jest sytuacją niestandardową. Zatem i rozważania na temat wystąpienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" powinny to odzwierciedlać.
Ustawodawca nie bez przyczyny posłużył się przy tym dla spraw o udzielenie ulgi klauzulą generalną "szczególnych okoliczności". Wymaga ona bowiem od właściwego organu przeprowadzenia procesu wartościującego wszystkie kluczowe dla sytuacji danej rodziny okoliczności społeczno-życiowe, świadczące o tym że
z uwagi na swą szczególność wymagają wsparcia ze strony organu, poprzez udzielenie jednej ze znanych ustawie ulg w spłacie należności. Ma to na celu zapewnienie elastyczności procesu stosowania normy przewidującej ulgę,
a jednocześnie wyznacza granice uznania administracyjnego. Niewątpliwie, sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych a nie względem wszystkich innych rodzin (zob. wyrok z 22 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Wr 166/21). Brak tej szczególności w decyzji odmawiającej umorzenia organy powinny wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, po rozważeniu wszystkich aspektów sytuacji.
W sprawie niniejszej rozważania te są niedostateczne. Nie zrealizowano nawet własnego, trafnego i zasługującego na podzielenie zalecenia z decyzji kasacyjnej Kolegium – o konieczności zestawienia sytuacji skarżącego z wysokością kwot do zwrotu w całości, które oscylują wokół 70 000 zł. Konkludując o tym, że skarżący jest osobą zdolną do spłaty nienależnie pobranych świadczeń na podstawie obliczenia dochodów i kosztów utrzymania sformułowały organy wnioski przedwczesne. Zdaniem bowiem sądu, wiele elementów składających się na całościową sytuację rodziny nie zostało wystarczająco starannie zbadanych
i ocenionych.
Pierwszy istotny element, a zupełnie pominięty przez organy to - jak wyżej sygnalizowano - całkowita kwota nienależnie pobranych świadczeń, których zwrotu domaga się organ na podstawie czterech decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wynosi ona 66.652,10 zł, a wraz z odsetkami jest to ponad 70.000 zł. Mimo tak znacznego łącznego zobowiązania obciążającego skarżącego organy w swoich decyzjach nie odniosły się i nie rozważyły wielkości tej sumy w kontekście sytuacji strony. Zdaniem sądu, ocena zasadności wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń ze względu na jej uznaniowy charakter powinna zawierać analizę możliwości spłaty zobowiązań nie tylko w kontekście konkretnej kwoty dotyczącej okresu, jaki obejmuje dana decyzja, ale także w kontekście całkowitej kwoty do zapłaty. To właśnie wszystkie decyzje razem, dotyczące poszczególnych okresów kształtują łączną kwotę, która będzie dochodzona od skarżącego,
co ostatecznie wpływa na jego sytuację finansową i materialną. Tylko w tym kontekście można zyskać pełny ogląd sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej skarżącego. Kwestia ta była poruszana w decyzji kasacyjnej SKO z 4 listopada 2022 r., a mimo to nie uwzględniono tych wytycznych na etapie wydawania obecnie kontrolowanych decyzji zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji.
Kolejne wątpliwości wzbudza fakt, że mimo braku wyjaśnienia kilku istotnych kwestii i nieuzyskania w związku z tym pełnego obrazu sytuacji rodziny skarżącego, wydano decyzję odmowną zamiast wcześniej wezwać skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub przeprowadzić wywiad środowiskowy. Sąd ma w polu widzenia, że po decyzji kasacyjnej Kolegium poczyniono pewne ustalenia, wezwano stronę do złożenia dodatkowych dokumentów, otrzymano oświadczenia, ale lektura akt a następnie wydanych decyzji uprawnia do wniosku o wykonaniu tych czynności (zarówno po stronie organu pierwszej instancji jak i skarżącego) pobieżnie, bez zamiaru dogłębnego zbadania sytuacji w całokształcie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia choćby takiej okoliczności jak edukacja młodszej córki skarżącego (czy uczęszcza do szkoły, a jeśli tak, to do której placówki, kto ją dowozi i przywozi, w jakich godzinach i przede wszystkim czy wiążą się z tym dodatkowe wydatki, kto je pokrywa, z jaką częstotliwością i w jakich kwotach). Sąd zwraca uwagę, że w orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym dla U. K. wskazano odnośnie zatrudnienia "warunki pracy chronionej". Ukończyła ona w lutym 2023 r. 18 lat, a tymczasem nie wiadomo czy kontynuuje edukację, czy może uzyskuje jakieś dochody.
Dalej wskazać trzeba, że skarżący przedstawił fakturę z grudnia 2022 r. na zakup okularów na kwotę 4.790 zł i nie wyjaśniono, skąd miał środki na taki zakup oraz – czego nie da się również wykluczyć przy specyfice schorzeń członków rodziny i stopniach niepełnosprawności – czy uzyskał dofinansowanie, ewentualnie w jakiej kwocie.
Niekonsekwentnie potraktowały również organy kwestię ustalenia wydatków strony, bowiem nie ustaliły tego w sposób pozwalający na uzyskanie pełnego obrazu w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że skarżący przedłożył liczne faktury, bilety PKP, rachunki – na różne kwoty w różnych miesiącach. Tymczasem nie pochyliły się organy nad tym, jaki z ww. dokumentów wynika średni wydatek rodziny skarżącego
z tytułu wyjazdów, opłacenia recept, wizyt lekarskich i jakie jest to średnio miesięczne obciążenie dla budżetu rodziny – w zestawieniu z dochodami i pozostałymi wydatkami eksploatacyjnymi (czynsz, media) i egzystencjalnymi (w szczególności wyżywienie). Nie została nawet wskazana średnia miesięczna kwota wydatku na wyżywienie, ale też wydatków na środki czystości, higieny osobistej, chemii domowej, ubrań. Nie wystarczy wskazanie, że skarżący wydatki ponosi (faktycznie niektóre wymieniono), skoro nie wiadomo (nie przeliczono na podstawie dostarczonych dokumentów) ile faktycznie miesięcznie średnio wydaje z ww. tytułów (wymieniono kwotę wydatków 2.099, 21 zł, ale w wyliczeniu tej kwoty na s. 3 decyzji Kolegium nie znalazły się wydatki na hotel, przejazdy PKP, jak też na miesięczne wyżywienie trzyosobowej rodziny – nie wskazano tego wydatku nawet w przybliżeniu kwotowo). Nie wyjaśniono jak funkcjonuje małżonka skarżącego w czasie jego nieobecności, zwłaszcza gdy ten wyjeżdża z młodszą córką do innego miasta
w związku z jej leczeniem. Nie ustalono jaki jest plan leczenia młodszej córki
w przyszłości i czy taki istnieje, czy będzie się to wiązało z dodatkowymi wyjazdami
a więc i wydatkami oraz zaangażowaniem strony.
Należy podkreślić, że sytuacja skarżącego z istoty swej, z uwagi na co najmniej dwie niepełnosprawne osoby biorąc pod uwagę gospodarstwo domowe
(a trzy jeśli chodzi o najbliższą rodzinę) nie jest standardowa. Jak sam organ wskazuje, mamy do czynienia niewątpliwie z trudną sytuacją rodziny, która na co dzień boryka się z licznymi przeciwnościami spowodowanymi stanem zdrowia małżonki skarżącego oraz jego córek. Biorąc pod uwagę konieczność sprawdzenia, czy w konkretnej sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" ww. wskazane przez sąd jako brakujące elementy są podstawowymi do zbadania. Nie można przyjąć w szczególności za wystarczające ogólnego wskazania, że oprócz ogólnej kwoty wydatków ustalonej przez organ "należy uwzględnić dodatkowo również koszty ponoszone przez stronę na leczenie córki U. K. oraz wydatki na wyżywienie rodziny i jej codzienne funkcjonowanie". Jest to zbyt ogólne, pasujące do każdej sprawy i nie dowodzące przeprowadzenia rzeczywiście zindywidualizowanej oceny.
Jeśli więc dochodzi do odmowy umorzenia kwoty w łącznej wysokości 70.000 zł, tj. odmowy jej umorzenia w całości, przy dochodach trzyosobowej rodziny
w kwocie około 6.000 zł miesięcznie (przy ustaleniu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym dwóch osób niepełnosprawnych, a w rodzinie najbliższej trzech), to nie może być wątpliwości, że organ zbadał wszechstronnie sytuację strony i nie wzbudza jakichkolwiek zastrzeżeń kategoryczne ustalenie o możliwości spłacenia przez stronę ww. zaległości oraz braku podstaw do umorzenia tej kwoty choćby w części. A taka pewność, oparta w zasadzie wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżący może podjąć pracę, z decyzji się wyłania. Stwierdzenie to tymczasem jest co najmniej podważalne, bowiem sąd nie ma wiedzy choćby o tym jak funkcjonuje poza wyjazdami do szpitala młodsza córka skarżącego i czy rzeczywiście wymaga intensywnego zaangażowania strony, jak też nie wiadomo nawet ile wynosi w tej konkretnej rodzinie koszt miesięcznego wyżywienia.
Sąd też zwraca uwagę, że ostatnie pismo przedłożone w sprawie dotyczące sytuacji skarżącego i jego rodziny jest z 22 listopada 2022 r. a odwołanie ze stycznia 2023 r., podczas gdy organ odwoławczy wydał decyzję 2 marca 2023 r. bez uprzedniego zawiadomienia trybie art. 10 § 1 k.p.a. W sytuacji skarżącego wydaje się konieczne zrealizowanie takiego zawiadomienia, zwłaszcza że w międzyczasie młodsza jego córka uzyskała pełnoletniość.
Obok uwag przytoczonych wyżej należy także podkreślić, że organ administracji wydając decyzję w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r. opartą na tzw. "uznaniu administracyjnym" nie jest związany treścią wniosku zobowiązanego do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, lecz może w pewnym zakresie samodzielnie dokonać oceny, czy np. mimo wnioskowania o umorzenie w całości powinien szerzej rozważyć umorzenie ale jedynie w części. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli osoba wniosła o przyznanie jej najdalej idącego zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o jakim mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., to w razie negatywnego załatwienia wniosku o umorzenie świadczeń w całości organy administracji publicznej powinny rozważyć możliwość udzielenia tożsamej ulgi
w części. Rozważeniu temu powinno towarzyszyć uzasadnienie, dlaczego również
i w takim mniejszym zakresie organy tej ulgi nie przyznają. Nie wystarczy samo skonkludowanie, że nie ma podstaw do umorzenia zaległości "w całości bądź
w części". Natomiast sąd podziela ten pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym
w odniesieniu do ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przyjmuje się, że ma zastosowanie zasada rozporządzalności przez jednostkę swoim prawem, co powoduje, iż warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie tych ulg jest wniosek strony (por. K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, tezy do art. 30 i np. wyrok w sprawie II SA/Go 412/19,
w którym wskazano, że gdy strona występuje o umorzenie należności wystarczające jest jedynie pouczenie o możliwości skorzystania z pozostałych ulg a nie orzekanie
o nich z urzędu). W sprawie niniejszej zatem, zwłaszcza wobec treści żądania
o umorzenie należności w całości i przytoczenia w tymże wniosku in extenso treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. wymieniającego wszystkie możliwe ulgi, o które strona może się ubiegać (także o rozłożenie na raty i odroczenie płatności) – rozważenie rodzaju ulgi wyłącznie w postaci umorzenia było usprawiedliwione. Tyle że nie wyjaśniono
w sposób wszechstronny sytuacji faktycznej strony jak też nie odniesiono się szerzej do umorzenia należności choćby w części.
IX. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy rozstrzygając niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a.), co finalnie prowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem przedwcześnie wydano na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. decyzję odmowną. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wiadomo, czy wszechstronna analiza, której zabrakło, nie doprowadziłaby do podjęcia innego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić uwagi poczynione wyżej przez sąd, szczegółowo wyjaśnić okoliczności faktyczne istotne dla oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącego
i jego rodziny – w jej całokształcie obejmującym wszystkie aspekty a nie fragmentarycznie w sposób niedający pełnego obrazu rzeczywistej sytuacji rodziny,
o której prawach orzekają. Jest to niezbędne aby finalnie określić, czy faktycznie nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. do zastosowania umorzenia.
Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.