II SA/Bk 307/22

II SA/Bk 307/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grzegorz Dudar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Inne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 856/23 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 33 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 80 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 3, art. 80 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 160 ust. 7, art. 18 ust. 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia K. w S. i T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych na realizację przedsięwzięcia oddala skargi
Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 maja 2016 r. PPUH L. z siedzibą w B. (dalej powoływany także jako: "Inwestor") zwrócił się do Wójta Gminy N. (dalej powoływany także jako: "Wójt", organ pierwszej instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów przeznaczonych na działalność usługowo-produkcyjną, składającą się z:
1) Termicznego przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (w tym zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów energetycznych) wraz z wytwarzaniem energii elektrycznej i cieplnej;
2) Przetwarzania osadów ściekowych i skratek pochodzących z komunalnych i przemysłowych oczyszczalni ścieków wraz z niezbędnym zapleczem technicznym i magazynowym z możliwością wytwarzania produktu - nawozu rolniczego lub innych substancji polepszających glebę;
3) Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów - w tym stacji diagnostycznej pojazdów specjalistycznych, oraz pojazdów osobowych i ciężarowych;
wraz z budową niezbędnej infrastruktury jak: budynek socjalno-biurowy, dwie wagi samochodowe, parking, ogrodzenie terenu, sieć sanitarna, deszczowa, itp. na działce o nr geod. [...], obręb N., gm. N.
Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis i wyrys z ewidencji gruntów, obejmujące teren przewidziany pod inwestycję oraz teren, na który planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać, a także załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia.
Powyższe przedsięwzięcie zakwalifikowano do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny.
W dniu 21 grudnia 2016 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia. Raport ten był wielokrotnie uzupełniany m.in. na wnioski Wójta, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (PPIS). Po jego uzupełnieniu oraz przeprowadzeniu konsultacji społecznych, PPIS w S. pismem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], wydał pozytywną opinię i określił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia; z kolei postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. RDOŚ w B. uzgodniła realizację przedsięwzięcia i określiła warunki środowiskowe.
Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie uzyskanych dokumentów oraz uzgodnień, Wójt odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, ze względu na nasilające się obawy mieszkańców co do bezpieczeństwa zdrowia ludzkiego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zaniechał w praktyce prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ustalając, czy faktycznie zaistniały przesłanki do odmowy wydania przedmiotowej decyzji; co więcej, odmówił on wydania decyzji z powodu, który zgodnie z obowiązującym prawem nie może przesądzać treści rozstrzygnięć w sprawach środowiskowych uwarunkowań określonych przedsięwzięć.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt wydał decyzję z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wydania odmownej zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Ponowna analiza przedłożonych dokumentów, w tym raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jego uzupełnień oraz uzyskane na wcześniejszym etapie postępowania pozytywne opinie PPIS i RDOŚ są wystarczające do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i ustalenia środowiskowego uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniosły Stowarzyszenie K. w S. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), P. P., Towarzystwo [...] w O. (dalej jako: "Towarzystwo"), Towarzystwo Z. i Powiat S.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. SKO w B. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Powiatu S., natomiast decyzją wydaną tego samego dnia, nr [...], organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta z [...] kwietnia 2018 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie zasięgnął opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, jak też nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalono krąg stron w przedmiotowym postępowaniu. Argumentacja organu, że działka, jak i obszar wokół działki, jest terenem niezamieszkałym, nie jest wystarczająca do poprawnego ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. SKO podkreśliło przy tym, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia powinna uwzględniać różne formy tego oddziaływania. W opinii organu odwoławczego, przedłożony przez Inwestora raport był niepełny, zaś Wójt nie zweryfikował go pod względem formalnym i merytorycznym. Także i sama decyzja w swoim uzasadnieniu nie spełnia wymogów szczególnych przewidzianych dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie znalazły się w niej m.in. precyzyjne zapisy dotyczące monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (przy czym nie dochowano też wymogu umożliwienia zapoznania się społeczeństwa z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach). Organ nie rozważył też wystąpienia oddziaływań skumulowanych, nie wyjaśnił, dlaczego ruch ciężkich pojazdów wystąpi wyłącznie na etapie realizacji przedsięwzięcia i ustąpi po zakończeniu budowy.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Inwestor przedłożył nowy, uzupełniony raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zaś PPIS, RDOŚ oraz Marszałek Województwa P. pozytywnie zaopiniowali przedłożony raport oddziaływania na środowisko.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, po uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ (postanowienie z [...] września 2021 r., nr [...]) i po zasięgnięciu opinii: PPIS (opinia z [...] czerwca 2017 r., nr [...]), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (postanowienie z [...] października 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania) oraz Marszałka Województwa P. (pismo z [...] września 2021 r., nr [...]), a także po zapoznaniu się z raportem o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji, wraz z uzupełnieniami, Wójt decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego (w uproszczeniu przyjętym na potrzeby niniejszego postępowania) na budowie spalarni odpadów, w tym niebezpiecznych medycznych i weterynaryjnych, przetwarzaniu odpadów komunalnych i przemysłowych z oczyszczani ścieków oraz budowie okręgowej stacji kontroli pojazdów.
W cz. I pkt 1 organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, wskazując m.in., że projektowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie trzech linii technologicznych i usługowych, z których każda może funkcjonować odrębnie, powiązanych ze sobą jednym terenem i lokalizacją z wspólnym zagospodarowaniem i niezbędną infrastrukturą techniczną. Wydajność projektowanych linii produkcyjnych nie przekroczy 23.200 t rocznie w zakresie odpadów, w tym maksymalnie 3.200 t odpadów niebezpiecznych – głównie medycznych i weterynaryjnych oraz 50.000 t w zakresie osadów ściekowych z oczyszczalni komunalnych i przemysłowych. Praca w zakładzie odbywać się będzie przez cały rok (ok. 330 dni) na 3 zmiany. Ruch pojazdów na terenie zakładu będzie odbywał się wyznaczonym głównym ciągiem komunikacyjnym okalającym cały zakład z oddzielnym wjazdem i wyjazdem z bramami i przejazdem przez stanowiska ważenia (dwie wagi najazdowe). Do poszczególnych obiektów technologicznych przewidziano po dwa wjazdy i wyjazdy z budynków. Transport odbywał się będzie tylko w porze dziennej przez max. 16 godz. przez 240 dni w roku. Natężenie ruchu pojazdów będzie wynosiło ok. 2 poj./godz. Proces termicznego przetwarzania odpadów niebezpiecznych odbywać się będzie w hali.
W pkt 2 opisano warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, zaś pkt 3 zawiera wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył, że nie określa się wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowej, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających ryzyko jej wystąpienia (pkt 4), a na podstawie przeprowadzonych analiz oraz w związku z rodzajem i lokalizacją przedsięwzięcia wyklucza się możliwość oddziaływania poza granicami Polski, wobec czego nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt 5).
W cz. II organ stwierdził konieczność zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez: a. monitorowanie stanu technicznego i prawidłowości eksploatacji urządzeń ochrony środowiska poprzez ich okresowe przeglądy i remonty; b. ciągłe i okresowe pomiary emisji substancji do powietrza zgodnie z przepisami szczegółowymi w tym zakresie; c. ciągły monitoring parametrów procesu spalania zgodnie z przepisami szczegółowymi w tym zakresie; d. przekazywanie sprawozdania z działalności zakładu raz do roku do Wójta gminy N. Jednocześnie w cz. III Wójt nie stwierdził konieczności: wykonania kompensacji przyrodniczej, przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dalej, w cz. IV decyzji, nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu z uwzględnieniem wyników pomiarów wielkości emisji uzyskanych w ramach monitoringu, zaś wyniki pomiarów i analizy przedstawić przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania Wójtowi oraz RDOŚ.
W uzasadnieniu organ zauważył, że na etapie koncepcji realizowano różne warianty przedsięwzięcia, przy czym to wariant realizacyjny jest wariantem najkorzystniejszym środowiskowo. W trakcie realizacji przedsięwzięcia (faza budowy) wystąpią okresowe oddziaływania akustyczne, podwyższona emisja związków pyłów, które będą spowodowane pracą maszyn i urządzeń budowlanych oraz transportem samochodowym; prace budowlane będą prowadzone wyłącznie w godzinach dziennych. Podczas prowadzonych prac wykorzystywany będzie wyłącznie sprzęt sprawny technicznie, spełniający wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń do środowiska.
Wójt, odnosząc się do oddziaływań w fazie eksploatacji, zauważył, że na tym etapie będą występować emisje substancji zanieczyszczających do powietrza, pochodzące z termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz ze stacji kontroli pojazdów i z komunikacji na terenie przedsięwzięcia. Substancjami odorotwórczymi emitowanymi do powietrza z zakładu będą: lotne kwasy organiczne w tym tłuszczowe, organiczne związki siarki (merkaptany), alkohole, organiczne związki azotu, amoniak. Zastosowane urządzenia oraz system oczyszczania spalin spowodują dotrzymanie standardów jakości powietrza, przy nałożeniu niniejszą decyzją na Inwestora szeregu warunków ograniczających emisję do powietrza.
Jak zauważył organ, na etapie eksploatacji przedsięwzięcie będzie źródłem hałasu o charakterze przemysłowym. Do źródeł zaklasyfikowano źródła wynikające z funkcjonowania linii technologicznych, w tym zestawy wentylacji nawiewnej lub wywiewnej. Przy czym obszar przedsięwzięcia nie jest objęty ochroną akustyczną. W czasie eksploatacji na terenie zakładu powstawać będą ścieki przemysłowe (technologiczne) oraz ścieki bytowe; w decyzji zawarto warunek zastosowania urządzeń podczyszczających o parametrach technicznych zapewniających podczyszczenie ścieków do jakości wymaganej przepisami. Wójt zaznaczył, że po przeanalizowaniu przedstawionego raportu, dokonanych analiz oraz po zasięgnięciu stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznano, że planowana inwestycja nie będzie zagrożeniem dla jakości wód powierzchniowych, ani podziemnych.
Odnośnie gospodarki odpadami, zwrócono uwagę, że na etapie realizacji przedsięwzięcia, w celu właściwego gospodarowania odpadami, zapewniona musi być odpowiednia organizacja i planowanie robót, zorganizowanie placu budowy i zaplecza technicznego. Oddziaływanie wytwarzanych odpadów na środowisko dotyczy głównie ich magazynowania i późniejszego składowania, co wiąże się bezpośrednio z oddziaływaniem na powierzchnię ziemi i zajmowaniem terenu, choć oddziaływanie może mieć również charakter pośredni, przez emisję i przedostawanie się do środowiska substancji lub fragmentów odpadów. Nałożono na Inwestora szereg obowiązków o charakterze organizacyjnym i porządkowym w zakresie gospodarowania odpadami na etapie budowy instalacji i jej funkcjonowania.
Praca w zakładzie odbywać się będzie przez cały rok (ok. 330 dni) na 3 zmiany. Ruch pojazdów na terenie zakładu odbywał się będzie wyznaczonym głównym ciągiem komunikacyjnym okalającym cały zakład z oddzielnym wjazdem i wyjazdem z bramami i przejazdem przez stanowiska ważenia (dwie wagi najazdowe). Do poszczególnych obiektów technologicznych przewidziano po dwa wjazdy i wyjazdy z budynków. Zakłada się transport tylko w porze dziennej przez max. 16 godz. przez 240 dni w roku. Natężenie ruchu pojazdów będzie wynosiło ok. 2 poj./godz. Organ, biorąc pod uwagę charakter transportowanych materiałów oraz obawy mieszkańców gminy niniejszą decyzją, zobowiązał Inwestora do właściwego transportowania odpadów zarówno do/z zakładu oraz zobowiązał do prowadzenia transportu poprzez drogę niezależną od układu drogowego miejscowości N.
Podczas likwidacji, podobnie jak w fazie budowy, nastąpi wprowadzenie sprzętu ciężkiego na teren inwestycji oraz prowadzone będą prace rozbiórkowe. Działania jednak będą występować okresowo i ustaną z zakończeniem prac.
Wpływ funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi należy rozpatrywać w aspekcie wpływu na zdrowie mieszkańców najbliżej zlokalizowanych zabudowań mieszkalnych, jak i pracowników zakładu. Ochronę pracowników na stanowisku pracy reguluje szereg ustaw i rozporządzeń normujących poszczególne parametry takie jak hałas, temperaturę, czas pracy czy emisję oraz ogólnie bezpieczeństwo i higienę pracy. Dodatkowo z uwagi na charakter i profil zakładu będzie on musiał spełniać wymogi sanitarne określone odrębnymi przepisami prawnymi. Zakład otoczony jest terenami upraw rolnych, jednak biorąc pod uwagę znaczną odległość planowanego przedsięwzięcia od terenów zamieszkałych oraz wprowadzone niniejszą decyzją środki minimalizujące negatywne oddziaływanie należy stwierdzić, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na ludzi, ani w okresie eksploatacji, ani w okresie realizacji. Nie nastąpi pogorszenie warunków życia mieszkańców okolicznych domów mieszkalnych. Przedmiotowa inwestycja położona jest poza obszarami europejskiej sieci Natura 2000. W ocenie organu planowane przedsięwzięcie przy zastosowaniu warunków określonych w niniejszej decyzji, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne terenu planowanej inwestycji w kontekście ochrony przyrody. W zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie występują obszary przyrodnicze w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Na etapie realizacji przedsięwzięcia oddziaływanie inwestycji na krajobraz będzie typowe (ruch ciężkich pojazdów) i ustąpi po zakończeniu budowy, a na etapie eksploatacji przedsięwzięcia, w wyniku realizacji inwestycji, nastąpią nieznaczne zmiany krajobrazu, poprzez stworzenie dominanty widokowej w postaci nowych zabudowań, oświetlenia oraz w wyniku likwidacji dotychczas istniejącej zieleni. Nie spowoduje to negatywnych zmian w krajobrazie. Prace budowlane związane z realizacją i eksploatacją inwestycji nie spowodują znaczących zmian warunków klimatycznych. Projektowana inwestycja nie będzie źródłem pola elektrycznego lub magnetycznego, którego poziom mógłby naruszyć wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 poz. 2448). Organ zauważył, że przedmiotowa instalacja nie zalicza się ani do zakładu o zwiększonym ryzyku, ani do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Dla terenu, na którym planuje się lokalizację przedsięwzięcia, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, jak i Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa P., dopuszczają budowę nowych lub modernizację istniejących instalacji mających na celu termiczne przekształcanie odpadów medycznych i weterynaryjnych. W ramach instalacji przetwarzającej osady ściekowe analiza dokumentów strategicznych o zasięgu krajowym i wojewódzkim wykazała, że każde inicjatywy z proponowanych metod i sposobów unieszkodliwiania osadów ściekowych prowadzących do ponownego ich wykorzystania w rolnictwie i dziedzinach podobnych będzie w gospodarce osadami ściekowymi poprawny i pożądany.
Z przeprowadzonych analiz wynika, że planowana instalacja będzie spełniała wymogi wynikające z konkluzji BAT w odniesieniu do spalania odpadów, w tym obniżonych wartości standardów emisyjnych z instalacji. Organ nie stwierdził przy tym obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż informacje dostępne w raporcie o oddziaływaniu na środowisko są wystarczająco szczegółowe, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie stwierdzono też konieczności przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Odnosząc się do kwestii udziału społecznego, organ zauważył m.in., że 7 lutego 2017 r. poinformował mieszkańców, zamieszczając na tablicach ogłoszeń oraz w BIP informację o konsultacjach społecznych w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych do urzędu wpłynęło 235 ankiet. Po analizie zebranych ankiet stwierdzono niską świadomość ankietowanych w zakresie planowanej inwestycji. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania swój udział na prawach strony zgłosiło kilka organizacji społecznych. W toku prowadzonej procedury organ zbierał przekazany przez stronę społeczną materiał (uwagi i wnioski) i wykorzystał podczas nakładania środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Stowarzyszenie i Towarzystwo.
Stowarzyszenie zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie:
1) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej jako: "ustawa środowiskowa"), poprzez ograniczenie udziału społeczeństwa w postępowaniu;
2) art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy środowiskowej, poprzez niewzięcie pod uwagę i ocenę przy orzekaniu uwag i wniosków złożonych przez Stowarzyszenie oraz mieszkańców,
3) art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez utrudnianie możliwości zapoznawania się z aktami postępowania;
4) art. 73 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie stronom dostępu do dokumentów postępowania, a tym samym możliwości analizy dowodów i przedstawienia swoich wniosków i dowodów;
5) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej, poprzez brak oceny konfliktu społecznego, w tym niewzięcie pod uwagę negatywnego stanowiska Rady Gminy N. wobec planowanego przedsięwzięcia.
Stowarzyszenie, w oparciu o powyższe zarzuty, wniosło o uchylenie ww. decyzji lub wydanie decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych.
Z kolei Towarzystwo podniosło zarzuty naruszenia:
1) art. 80 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, poprzez ustalenie uwarunkowań środowiskowych inwestycji sprzecznie z treścią studium zagospodarowania przestrzennego Gminy N.;
2) art. 81 ust. 1 ustawy o środowiskowej w zw. z art. 160 ust. 7 i art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej jako: "u.o.o."), poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w sytuacji, gdy nie jest ono możliwe do realizacji w żadnym z wariantów, z uwagi na brak wysokiej efektywności odzysku energii;
3) art. 73 § 1 k.p.a., poprzez utrudnianie stronom dostępu do dokumentacji zgromadzonej w sprawie;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 38j dawnej ustawy - Prawo wodne, poprzez wydanie decyzji opartej na niepełnej analizie wpływu inwestycji na stan ochrony wód;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wydanie decyzji opartej na niepełnej analizie wpływu inwestycji na środowisko;
6) art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, poprzez zaniechanie oceny rozwiązań proponowanej instalacji z wymaganiami BAT;
7) art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez zaniechanie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia z uwagi na zidentyfikowane potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko,
8) art. 20 ust. 3 i 4 u.o.o., poprzez nieokreślenie obszaru pochodzenia odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz obszaru, na którym miałyby być stosowane osady ściekowe;
9) art. 158 ust. 2a u.o.o., poprzez dopuszczenie do termicznego przekształcania odpadów zebranych selektywnie.
Skarżące Towarzystwo wniosło o zmianę decyzji i odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi do ponownego rozpoznania.
Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło że w jego ocenie organ pierwszej instancji wypełnił wszystkie zalecenia wynikające z uprzedniej decyzji kasacyjnej. Organ wziął pod uwagę stanowiska stron, mieszkańców gminy oraz organizacji społecznych, biorących udział w postępowaniu, o czym świadczą pisma adresowane do Inwestora, w związku z wątpliwościami podnoszonymi przez strony postępowania. Wójt także na bieżąco informował strony o przebiegu postępowania, a zatem udział społeczeństwa w postępowaniu został zapewniony. Organ właściwie też ocenił przedłożony przez Inwestora raport, uznając zasadnie, że jest kompletny i zawiera wszystkie ustawowo wymagane dokumenty. Poddana została analizie kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko w aspekcie transportu materiałów oraz obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (z pominięciem dróg układu drogowego miejscowości N.). Zostały także, zgodnie z zaleceniem Kolegium, doprecyzowane terminy i organy, wobec których inwestor będzie przedkładał wyniki monitorowania i sprawozdań z działalności zakładu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium uznało je za niezasadne. Odnośnie odwołania Stowarzyszenia, SKO wskazało, że organ pierwszej instancji wielokrotnie informował to stowarzyszenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ostatni raz 1 października 2021 r. oraz na BIP. Okoliczność, iż w okresie tym trwały prace polowe oraz rozchorował się jednej z członków Stowarzyszenia, nie mogły stanowić uzasadnionej przesłanki do wydłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę szybkości postępowania, które i tak toczy się od 2016 r. Trudno jednocześnie zweryfikować stanowisko Stowarzyszenia, że strona BIP organu pierwszej instancji nie działała, bowiem w czasie orzekania przez Kolegium strona ta działała prawidłowo i zawierała wszelkie dokumenty zebrane przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji (opinie, uzgodnienia, analizy, pisma). Podobnie Kolegium oceniło zarzut braku dostępu do akt w siedzibie organu, bowiem obecnie nie można tego zweryfikować.
Organ odwoławczy wskazał także, że obawy służb wojskowych i granicznych co do funkcjonowania zakładu nie mogą mieć wpływu na ocenę rozstrzygnięcia w sprawie, podobnie jak obawy skarżącego Stowarzyszenia o zwożenie odpadów spoza województwa podlaskiego – tej kwestii organy nie badają na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co najwyżej dopiero na etapie funkcjonowania zakładu. Organy nie badają także jakie firmy będą odbierać popiół po procesie spalania oraz w jaki sposób będą go zagospodarowywać. Z kolei sprzeciw lokalnej społeczności – Rady Gminy w N., zgodnie z wolą ustawodawcy nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej.
Odnośnie zarzutów Towarzystwa, Kolegium wyjaśniło, że organ wydający decyzję środowiskową nie ma obowiązku stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jedynie z planem miejscowym, którego w analizowanym obszarze nie uchwalono. Odnoście wykorzystania BAT, SKO wskazało że Marszałek Województwa wielokrotnie opiniował raport negatywnie z uwagi na powyższą kwestie, ale po złożeniu szczegółowych wyjaśnień i uzupełnień raportu przez Inwestora, ostatecznie raport został w tej kwestii zaopiniowany pozytywnie. Za nietrafne Kolegium uznało także zarzuty nieuwzględnienia w decyzji kodów odpadów, które mają być przetwarzane. Organ pierwszej instancji odniósł się również w zaskarżonej decyzji do wpływu planowanej inwestycji na stan wód, chociaż błędnie wskazał, że w tym zakresie nastąpiło zasięgnięcie stanowiska Wód Polskich, bowiem organy Wód Polskich umorzyły postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zaznaczył, że Inwestor przedłożył Ocenę ryzyka skażenia wód podziemnych przez czynniki pochodzące z przetwarzanych odpadów, co stanowi załącznik do raportu, które były analizowane przez RDOŚ; organ opiniujący stwierdził, że ryzyko skażenia wód podziemnych nie występuje.
Kolegium nie zgodziło się ze Stowarzyszeniem, jakoby art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu UE mógł stanowić przeszkodę do realizacji danego przedsięwzięcia. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie konkretne przepisy prawa krajowego.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargi do WSA w Białymstoku wniosło zarówno Stowarzyszenie, jak i Towarzystwo.
Zaskarżając decyzję w całości, Stowarzyszenie w istocie powieliło zarzuty odwołania, wskazując na naruszenie:
- art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez ograniczenie udziału społeczeństwa w postępowaniu;
- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy, poprzez niewzięcie pod uwagę i oceny przy orzekaniu złożonych uwag i wniosków przez Stowarzyszenie oraz mieszkańców;
- art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechania zbadania naruszenia przez organ pierwszej instancji:
a. art. 10 § 1 i 2 k.p.a., poprzez utrudnianie możliwości zapoznawania się z aktami postępowania;
b. art. 73 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie stronom dostępu do dokumentów postępowania, a tym samym możliwości analizy dowodów i przedstawienia odnośnych swoich wniosków i dowodowych;
- zasady bezstronności i równego traktowania wyrażonej w art. 8 k.p.a., poprzez wyraźne faworyzowanie Inwestora w trakcie prowadzonego postępowania;
- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej, poprzez brak oceny konfliktu społecznego, w tym niewzięcie pod uwagę negatywnego stanowiska Rady Gminy N. Dwór wobec planowanego przedsięwzięcia;
- art. 66 w zw. z art. 62 ust. [nie wskazano niższej jednostki redakcyjnej – przyp. sąd] ww. ustawy, polegające na niedokonaniu pogłębionej analizy oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poprzez oparcie się na nierzetelnym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Z kolei Towarzystwo, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości, zarzuciło naruszenie:
- art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zaskarżona decyzja jedynie ocenia postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy;
- art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, poprzez zaniechanie oceny rozwiązań proponowanej instalacji z wymaganiami BAT;
- art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 160 ust. 7 i art. 18 ust. 7 u.o.o., poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w sytuacji, gdy nie jest ono możliwe do realizacji w żadnym z wariantów z uwagi na brak wysokiej efektywności odzysku energii;
- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez wydanie decyzji opartej o niepełną analizę wpływu inwestycji na środowisko;
- art. 20 ust. 3 i 4 u.o.o., poprzez nieokreślenie obszaru pochodzenia odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz obszaru, na którym miałyby być stosowane osady ściekowe;
- art. 158 ust. 2a u.o.o., poprzez dopuszczenie do termicznego przekształcania odpadów zebranych selektywnie.
Mając na uwadze powyższe, Towarzystwo wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie o kosztach.
W odpowiedzi na obie skargi, Kolegium, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w obu skargach okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spalarni odpadów, w tym niebezpiecznych medycznych i weterynaryjnych, przetwarzaniu odpadów komunalnych i przemysłowych z oczyszczalni ścieków oraz budowie okręgowej stacji kontroli pojazdów.
Przypomnieć należy, że decyzja środowiskowa służy ocenie następstw realizacji inwestycji dla środowiska, zwłaszcza zidentyfikowaniu negatywnych skutków wykonywania i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazaniu działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem. Sąd podkreśla, w szczególności mając na uwadze zarzuty podniesione w skargach, że decyzja środowiskowa nie stanowi jeszcze zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego, a określa jedynie uwarunkowania środowiskowe, których uwzględnienie jest konieczne, aby zgoda na realizację przedsięwzięcia mogła nastąpić. Postępowanie środowiskowe nie jest więc postępowaniem, które ma na celu zbadanie zgodności realizacji inwestycji z ogółem regulujących te kwestie przepisów, ale w tym jej zakresie, który dotyczy jedynie wpływu inwestycji na środowisko. Decyzja taka stanowi zatem jeden z wielu etapów postępowania realizacyjnego. Wymagania stawiane przez ustawodawcę, zmierzające do zapobieżenia zanieczyszczeniom środowiska przez działające instalacje, ujęte są bowiem w logicznym ciągu działań podejmowanych przez różne organy, na różnych etapach realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia.
Wspomniany ciąg działań obejmuje po pierwsze, ocenę uwarunkowań wiążących się z określoną lokalizacją projektowanej inwestycji, która to ocena wynika z aktualnego stanu środowiska na danym terenie i oceną zakresu i kierunków oddziaływania instalacji na ten stan. Po drugie, określenie wymagań, jakie przyszła instalacja powinna spełniać po jej oddaniu do użytkowania, zapewniających należyte wykonywanie obowiązków związanych z ochroną środowiska. Po trzecie, zbadanie, czy wybudowania instalacja spełnia ustawowe wymagania w tym zakresie. Po czwarte, wiążące określenie zakresu dopuszczalnych emisji i ewentualnie innych oddziaływań na środowisko.
W tych czterech etapach w odniesieniu do instalacji uciążliwych dla środowiska wymagane są różne decyzje administracyjne, w prawem określony sposób ze sobą powiązane: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, decyzje związane z określeniem dopuszczalnych oddziaływań na środowisko funkcjonującej instalacji (w szczególności pozwolenia emisyjne, decyzje związane z wytwarzaniem odpadów i gospodarowaniem nimi, pozwolenie wodnoprawne na pobór wody, ewentualnie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć też należy, że mimo iż to na organie wydającym decyzję środowiskową spoczywa główny ciężar oceny dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska, to jednak ustawodawca umożliwił mu wykorzystanie szeregu elementów pomocniczych tak, by jego ocena była wszechstronna i wieloaspektowa. Wskazanymi elementami są m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien spełniać wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej; postępowanie wpadkowe uzgodnieniowe, w którym uzyskuje się opinie wyspecjalizowanych organów uzgadniających, także wydane po analizie przedłożonego przez inwestora raportu; zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowywania i wydawania decyzji środowiskowej. Nadto, jeśli zdaniem organu w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich następstw funkcjonowania przedsięwzięcia, to istnieje możliwość nałożenia obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej.
Wskazać trzeba, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy; 2. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4. wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Nie ulega również wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej nie jest zwolniony z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania pełnego materiału dowodowego i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.).
Zaakcentować przy tym należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową - co oznacza, że właściwy organ jest zobligowany wydać tą decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Tym bardziej więc organ nie bierze pod uwagę jakichkolwiek czynników czy kryteriów pozaustawowych, które mogłyby wpłynąć na kształt rozstrzygnięcia. Z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że odmowa wydania decyzji środowiskowej następuje tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych przez ustawodawcę (art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1, 2 i 3 ustawy), tj.: (-) niezgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co w niniejszej sprawie nie występuje, ze względu na brak m.p.z.p.); (-) odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy wymienione w art. 77 ust. 1 ustawy (co nie miało miejsca w tym postępowaniu, gdyż RDOŚ oraz PPIS wydały pozytywne opinie (uzgodnienia)); (-) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie (co też nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem kwestionowana decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana na skutek zgody inwestora na realizację inwestycji w wariancie najkorzystniejszym środowiskowo spośród innych wariantów alternatywnych); (-) gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 (taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej, por. str. 33-34 decyzji organu pierwszej instancji); (-) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami powierzchniowymi lub podziemnymi (sytuacja taka nie zaistniała na gruncie tej sprawy); (-) jeżeli z przeprowadzonego postępowania wynikać będzie niemożliwe do zlikwidowania czy zminimalizowania do poziomu dopuszczalnych emisji, negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko.
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja środowiskowa nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza z przepisami o postępowaniu wyjaśniającym. Decyzja określa środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji zaliczającej się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 i w § 3 ust. 1 pkt 82 i pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839)).
W realiach niniejszej sprawy Inwestor kilkukrotnie przedstawiał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy czym był wzywany do jego uzupełnienia. Finalnie jednak PPIS i RDOŚ, uzgodniły pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, które spotkało się także (po kilku negatywnych opiniach) z pozytywnym zaopiniowaniem przez Marszałka Województwa P. Na marginesie sąd zauważa, że z uwagi na złożenie wniosku o wydanie decyzji w 2016 r., obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania opinii organu Wód Polskich.
W opinii składu orzekającego, obszerność materiału dowodowego uwzględnionego i przeanalizowanego przez organy uzgadniające, a następnie przez organy wydające decyzję środowiskową w obydwu instancjach, przełożyła się na rodzaj, liczbę oraz szczegółowość i zindywidualizowanie wymagań środowiskowych. Prawidłowo też wyniki uzgodnienia RDOŚ oraz opinii PPIS zostały przez organy orzekające w sprawie niniejszej uwzględnione zgodnie z wymogami art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.
Należy zatem zaaprobować pozytywną ocenę organów dotyczącą przedłożonego raportu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, raport jest dokumentem prywatnym, ale opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedsięwzięcia. Podważenie ustaleń raportu powinno nastąpić poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych, której wnioski pozostawałyby w sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (zob. wyroki: NSA z 28 października 2016 r., II OSK 844/16; WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., II SA/Kr 795/16; WSA w Szczecinie z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1496/15). Inaczej rzecz ujmując, każdorazowe zarzuty i zastrzeżenia stron wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, a powinny zostać wszechstronnie uzasadnione, przy czym największą przeciwwagę dla raportu stanowi dowód o równorzędnym ciężarze gatunkowym, tj. kontrraport (ekspertyza), która wskaże wady raportu inwestora lub nietrafność przyjętych w nim rozwiązań. Kontrdowód przeciwko specjalistycznemu raportowi powinien reprezentować wartość merytoryczną na co najmniej równym poziomie kompleksowości, a nie stanowić uwag negujących założenia w nim zawarte, niepopartych głębszą analizą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 lutego 2015 r., II SA/Bd 750/14).
Istotne jest, że raport powinien zostać poddany ocenie przez prowadzące postępowanie organy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy czym ocena ta nie może wkraczać w treść specjalistyczną raportu, której organ nie posiada. Rolą organu administracji publicznej jest więc ocena raportu pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Sąd administracyjny także nie może poddawać ocenie merytorycznej ustaleń faktycznych raportu, jeśli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych. Ocena sądu odnośnie raportu może dotyczyć tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny oraz czy spełnia wymagania ustawowe (zob. wyroki: NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 552/15; z 29 września 2016 r., II OSK 662/15; z 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; WSA w Poznaniu z 16 września 2015 r., II SA/Po 459/15). Ocena przedłożonego raportu powinna w szczególności dotyczyć spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia.
Prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne, organy dokonały wszechstronnej oceny raportu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, natomiast nie miały okazji do oceny kontrdowodu w postaci ekspertyzy lub innego raportu podważającego ustalenia raportu inwestora, gdyż taki nie został przedstawiony przez skarżące stowarzyszenia. Zarzuty podnoszone zarówno w odwołaniu, jak też na etapie skargi, sprowadzają się bowiem do ogólnikowej polemiki ze stanowiskiem organu, o czym szczegółowo w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5); określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (pkt 6); porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na przyrodę, ziemię, dobra materialne, zabytki, krajobraz wyszczególnione w pkt a-g przepisu 66 ust. 1 pkt 6a: uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko (pkt 7). Wariantowanie ma służyć znalezieniu właściwych proporcji pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym. Analiza wariantowa może być przeprowadzona w różnym kontekście np.: lokalizacyjnym, technicznym, technologicznym.
W sprawie niniejszej, jak już wskazano powyżej, wariant przedstawiony przez Inwestora stanowił podstawę wydania decyzji, jako wariant jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska (szczegółowo omówiony na str. 28 decyzji organu pierwszej instancji).
Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę, że przedmiotowa inwestycja, dotycząca m.in. budowy spalarni odpadów, jest okolicznością doniosłą społecznie i budzącą silne emocje, o czym świadczy także stopień niezadowolenia mieszkańców gminy, wyrażonego w drodze ankiet, jak i wstąpienie do postępowania administracyjnego m.in. skarżących organizacji. Niemniej jednak, należy przyznać rację organom, że nie zachodziły żadne przeszkody prawne, by odmówić Inwestorowi wydania decyzji środowiskowej w zakresie przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów obu skarg, sąd podkreśla, że rolą postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie negatywnych skutków wykonywania i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem.
Przede wszystkim brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze Stowarzyszenia. W istocie sprowadzają się one w głównej mierze do trzech kwestii: rzekomego ograniczenia udziału społeczeństwa w postępowaniu, a przez to oparcie się na nierzetelnym raporcie, bez uwzględnienia stanowiska m.in. Stowarzyszenia i Rady Gminy N. (zarzuty naruszenia: art. 33 ust. 1, 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej), utrudniania zapoznania się z aktami postępowania, czym naruszono też zasadę bezstronności i równego traktowania (zarzuty naruszenia art. 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z: art. 10 § 1 i 2; art. 73 § 1; art. 8 k.p.a.) oraz niedokonaniu pogłębionej analizy oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zarzuty naruszenia art. 66 w zw. z art. 62 ustawy środowiskowej). Takie sytuacje nie miały jednak w toku postępowania miejsca.
Z akt sprawy wynika, że Wójt zarządzeniem z 7 lutego 2017 r. ogłosił konsultacje społeczne w sprawie przedmiotowej inwestycji w sołectwach terenu gminy N. w terminie od 7 lutego 2017 r. do 14 marca 2017 r. Konsultacje były przeprowadzone w dwóch formach: pisemne ankiety złożone w urzędzie gminy lub przesłane pocztą elektroniczną oraz zebrania wiejskiego z mieszkańcami 24 lutego 2017 r. w siedzibie N. Ośrodka Kultury. Ankiety były imienne ze względu na wyznaczone sołectwa, które znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W BIP urzędu 18 kwietnia 2017 r. ogłoszono wyniki konsultacji społecznych. Wpłynęło w sumie 235 ankiet, z czego 221 osób biorących udział w ankiecie wyraziło negatywną opinię co do realizacji przedsięwzięcia, 2 osoby nie miały zdania, a 10 osób poparło realizację. Co szczególnie istotne, jedynie 7 osób zapoznało się z raportem. W argumentacji ankietowanych przeciwnych przedsięwzięciu pojawiały się najczęściej obawy przed nieprzyjemnym zapachem, pogorszeniem jakości produktów rolnych, pogorszeniem ludzkiego zdrowia oraz chorób. Podkreślenia wymaga również fakt, że w toku postępowania swój udział na prawach strony zgłosiło kilka organizacji społecznych, m.in.: skarżące w niniejszej sprawie Stowarzyszenie i Towarzystwo. Zgromadzony materiał dowodowy, jak też treść decyzji organu pierwszej instancji, dowodzą, że organ zbierał przekazany przez stronę społeczną materiał (uwagi i wnioski) i wykorzystał podczas nakładania środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia. Organ na bieżąco informował biorące udział w postępowaniu podmioty o zgromadzonym materiale dowodowym, zaś zgłaszane wątpliwości i postulaty mieszkańców były przekazywane Inwestorowi, aby się do nich ustosunkował. To, że lokalni mieszkańcy nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie także w uchwale Rady Gminy N., nie oznacza samo w sobie, że dana inwestycja nie może być zrealizowana czy też, że wydana decyzja narusza prawo. Zapewnienia udziału społeczeństwu w postępowaniu, o którym mowa w przepisach ustawy środowiskowej nie można utożsamiać z wydawaniem decyzji wyłącznie zgodnych z wolą społeczeństwa; organ winien poddać analizie opinię społeczeństwa, ale ostatecznie to przepisy i treść raportu determinują treść rozstrzygnięcia. Na marginesie zauważyć należy, że jednym z powodów uchylenia decyzji Wójta z [...] lutego 2018 r., nr [...], było to, że głównym trzonem argumentacji decyzji odmownej organu były związane z planowaną inwestycją obawy mieszkańców co do bezpieczeństwa zdrowia ludzkiego. Pojawiające się w skardze Stowarzyszenia wzmianki o obawach mieszkańców, wbrew twierdzeniom strony, nie były przez organ niedostrzeżone – wręcz przeciwnie, jak była już mowa powyżej, negatywne opinie miały swoje odzwierciedlenie we wcześniej prowadzonych konsultacjach, były znane organowi, lecz same w sobie nie mogły stanowić podstaw do wydania negatywnego rozstrzygnięcia.
Skład orzekający zauważa, że wskazywane w odwołaniu, skardze, jak i późniejszych pismach procesowych przez Stowarzyszenie okoliczności związane z utrudnionym dostępem do raportu oddziaływania na środowisko, jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mają charakter historyczny, bowiem dotyczą lat 2017-2018 oraz wiosny 2020 r. Tymczasem inwestor przedłożył na żądanie organu pierwszej instancji nowy, kompleksowy raport we wrześniu 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, aby członkowie Stowarzyszenia mieli utrudnioną możliwość zapoznania się z tymże raportem po wrześniu 2020 r., zważywszy na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana ponad rok później - [...] listopada 2021 r. Brak jest również dowodów potwierdzających, że członkowie Stowarzyszenia starali się uzyskać dostęp do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego (zaskarżona decyzja została wydana [...] lutego 2022 r.) czy też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – akta zostały przesłane przez Kolegium do sądu 4 maja 2022 r. Dopiero ustanowiony dla Stowarzyszenia pełnomocnik z urzędu zapoznał się z aktami sprawy 18 sierpnia i 9 listopada 2022 r. Przyjąć zatem należało, że skarżące Stowarzyszenie, jak i mieszkańcy, mieli zapewnioną możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu, chociażby za pośrednictwem strony internetowej BIP Urzędu Gminy w N., gdzie umieszczono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, jak też dokumenty poprzedzające wydanie decyzji, zawiadomienia, opinie, uzgodnienia, raport oraz wezwania do jego uzupełnienia. Przy czym, co należy podkreślić, nie poddaje się weryfikacji przez sąd kwestia problemów, zapewne przejściowych, z dostępem do serwisu internetowego BIP Gminy, podnoszona w skardze jak i późniejszych pismach procesowych.
Zdaniem sądu Kolegium zasadnie oceniło, że wskazywane przy odwołaniu okoliczności związane z chorobą pani prezes Stowarzyszenia oraz koniecznością wykonywania prac polowych nie mogą uzasadniać wydłużenia terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, szczególnie, że materiał ten był gromadzony od wielu lat i Stowarzyszenie miało możliwość na bieżąco zapoznawać się z aktami sprawy na wcześniejszych etapach (chociażby od września 2020 r. do października 2021 r.). Stowarzyszenie miało możliwość uzupełnienia złożonego odwołania, zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium, jednakże z tego prawa nie skorzystało. Organ wywiązał się z obowiązku, jaki nakładał na niego art. 10 k.p.a., tj. poinformował o zebranym materiale dowodowym. To, że Stowarzyszenie nie skorzystało z przysługującego mu prawa zapoznania się z aktami nie stanowi w żaden sposób przesłanki uzasadniającej przedłużenie ww. terminu, a mogłoby jedynie wpłynąć na nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Nawet jeśliby założyć, że jedynie pani prezes była na tyle rozeznana w okolicznościach sprawy, by dokonać efektywnej kwerendy materiału dowodowego, to w żaden sposób nie usprawiedliwia to niezapoznania się z materiałem dowodowym przez któregokolwiek innego członka tego podmiotu. Prawo to przysługiwało bowiem Stowarzyszeniu, nie zaś jego indywidualnym członkom. Jak już wyżej zauważono, również konieczność prac polowych w danym okresie, pokrywającym się z terminem wyznaczonym do zapoznania się z aktami sprawy, nie może być uznana za czynnik uniemożliwiający udział w postępowaniu administracyjnym. Choć sąd zdaje sobie sprawę z tego, że działalność w ramach Stowarzyszenia nie jest zapewne jedynym obowiązkiem jego członków, to jednak zapewnienie w ramach jego struktury organizacji pracy, która umożliwiłaby partycypację w postępowaniu przed organami, pozostaje w istocie w interesie samego Stowarzyszenia; ewentualne niedogodności związane z jego sprawami wewnętrznymi nie mogą za tym oddziaływać na tok całego postępowania. Tym samym nie można zgodzić się ze Stowarzyszeniem, że nastąpiło naruszenie art. 10 czy też 73 k.p.a., jak też innych powołanych wyżej w tym zakresie przepisów proceduralnych.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, jakoby w sprawie nie została przeprowadzona analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś sporządzony raport był nierzetelny. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z RDOŚ i PPIS oraz Marszałkiem Województwa P., które to organy ostatecznie dokonały pozytywnych uzgodnień. W zakresie wpływu planowanej budowy studni głębinowej na poziom wód gruntowych (poprzez jego obniżenie i zagrożenie sąsiadujących torfowisk oraz źródeł rzeki B. i N.) wskazać należy, że z przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko (str. 124 raportu) wynika, że ilość pobieranej wody zostanie określona w pozwoleniu wodnoprawnym na poziomie niepowodującym powstania dopuszczalnego leja depresyjnego. Z ustawy Prawo wodne wynika, że przedsiębiorca przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku o jego wydanie niezbędnym jest przedłożenie operatu wodnoprawnego, w którym należy opisać rodzaj i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystani z wód (tut. wybudowania studni głębinowej) na otoczenie, w tym uwzględnienia planu gospodarowania wodami na obszarze danego dorzecza. Dlatego też, na etapie postępowania o udzielenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, ogólne wskazanie, że pobór wód podziemnych nie wpłynie znacząco na środowisko przyrodnicze jest wystarczające, bowiem szczegółowe zasady poboru wód, w tym jej ilości, tak aby nie wpłynęło to na okoliczne, wskazywane w stanowisku Dyrektora BPN torfowiska, jest wystraczające. Jednocześnie wskazać należy, że do raportu oddziaływania na środowisko została dołączona "Ocena ryzyka skażenia wód podziemnych czynnikami zakaźnymi pochodzącymi z odpadów niebezpiecznych na terenie planowanej inwestycji", z której to oceny, analizowanej również przez RDOŚ wynika, że ryzyko skażenia wód podziemnych nie występuje. Zatem planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan ochrony wód, natomiast w zakresie ilości pobieranej wody zostanie wydana odrębna decyzja wodnoprawna, gdzie będzie wskazana maksymalna ilość pobieranej wody, tak aby nie zaszkodzić środowisku naturalnemu. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia sformułowanego w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 66 w zw. z art. 62 ustawy środowiskowej.
Za Kolegium wskazać jeszcze trzeba, w odniesieniu do końcowej części skargi, że bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie (a także wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego) pozostają obawy m.in. funkcjonariuszy służby granicznej w zakresie położenia spalarni bądź dotyczące pochodzenia odpadów. O ile oczywiście sama dopuszczalność takiego umiejscowienia obiektu była badana i została zaakceptowana, to poza postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej jest kwestia pochodzenia odpadów, co de facto wiąże się już z funkcjonowaniem spalarni i dopiero na tym etapie mogłoby podlegać kontroli.
Za nieznajdujące uzasadnienia należało uznać także zarzuty stawiane przez Towarzystwo.
Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. str. 8), jednoznacznie wynika, że organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Okoliczność, że Kolegium skupiło się na wcześniejszych zaleceniach, wynikających z wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej, a skierowanych do organu pierwszej instancji nie świadczy o naruszeniu art. 15 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy zaakceptował ustalenia i stanowisko Wójta wynikające z zaskarżonej w toku postępowania administracyjnego decyzji, którą strona zna, to bezcelowe byłoby ich powtarzanie także w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Za najbardziej ważkie SKO uznało te elementy postępowania, które korelowały z zaleceniami decyzji kasacyjnej, nic więc dziwnego, że to właśnie one zostały najszerzej opisane, by możliwie najlepiej rozwiać wątpliwości pojawiające się we wcześniej przeprowadzonym przez Wójta postępowaniu.
Skład orzekający nie zgodził się także z zarzucanym uchybieniem art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, poprzez zaniechanie oceny rozwiązań proponowanej instalacji z wymaganiami BAT (najlepszymi dostępnymi technikami, best available techniques). Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać zgodność z najlepszymi dostępnymi technikami. Powyższy wymóg został spełniony w raporcie, czemu wyraz dano także w decyzji organu pierwszej instancji, na str. 35-56. Jak zauważył Wójt, w raporcie dokonano analizy poszczególnych rozwiązań z wymogami decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2010/75/UE oraz pomimo iż nie było to wymagane również dla najnowszej decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej 2019/2010/UE ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do spalania odpadów. Analizy te pozwalają na stwierdzenie, że planowana instalacja będzie spełniała wymogi wynikające z konkluzji BAT w odniesieniu do spalania odpadów, w tym obniżonych wartości standardów emisyjnych z instalacji. Należy podkreślić, że w ramach toczącego się postępowania pierwszoinstancyjnego uzyskano pozytywną opinię Marszałka Województwa P. (zob. pismo z [...] września 2021 r., nr [...]; k. 888 akt administracyjnych) jako organu odpowiedzialnego za wydanie pozwolenia zintegrowanego dla omawianego przedsięwzięcia. W treści ww. opinii Marszałek wskazał (cyt.): "(...) pozytywnie opiniuję przedłożony raport oddziaływania na środowisko dla ww. inwestycji w zakresie informacji niezbędnych do uzyskania pozwolenia zintegrowanego i spełniania przez planowaną instalację IPPC wymagań ochrony środowiska wynikających z konkluzji BAT - Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U. UE L z dnia 17 sierpnia 2018 r.)". Nie budzi zatem wątpliwości, że kwestia ta była rzetelnie zbadana, tym bardziej, że Marszałek dopiero po kilkukrotnych opiniach negatywnych, dotyczących w dużej mierze niewyjaśnienia kwestii związanych z BAT, podjął rozstrzygnięcie aprobujące.
Odnosząc się zbiorczo do kwestii podnoszonych w ramach zarzutów naruszenia: art. art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 160 ust. 7 i art. 18 ust. 7 u.o.o.; art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej; art. 20 ust. 3 i 4 u.o.o.; art. 158 ust. 2a u.o.o., sąd uznaje je za nieuzasadnione. Część z nich znalazła już swój wyraz we wcześniejszych fragmentach niniejszego uzasadnienia.
Sąd podkreśla, że na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie bada się zasady bliskości, wynikającej z art. 20 ust. 3 i 4 u.o.o., która nota bene nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada ta tyczy się sfery funkcjonowania zakładu i winna zostać uwzględniona w warunkach zamówień w trybie postępowania o udzielenie zamówienia (np. zawarte w SIWZ). Nie stanowi natomiast warunku, od którego spełnienia zależy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie wydawania decyzji środowiskowej. To, czy przetwarzane odpady będą pochodziły z woj. podlaskiego czy też innych rejonów kraju, będzie miało znaczenie dopiero na etapie działania spalarni, nie ma zatem wpływu na zgodność z prawem wydanej decyzji. Podobnie należało ocenić kwestię niewystarczającej liczby odpadów medycznych i weterynaryjnych wytwarzanych w woj. podlaskim, w powiązaniu z wydajnością linii do ich spalania - zagadnienie to nie jest analizowane na etapie decyzji o warunkach środowiskowych planowanej inwestycji.
Brak jest również dowodów wskazujących, że w projektowanej spalarni będą termicznie przekształcane odpady zebrane selektywnie. W decyzji organu pierwszej instancji (str. 9-12) wymienione zostały kody odpadów przeznaczonych do przetwarzania metodą termiczną na linii o wydajności 0,4 Mg/h oraz linii o wydajności 2,5 Mg/h. Wśród nich próżno doszukiwać się odpadów selektywnie zebranych w celu przeznaczenia ich do ponownego użycia lub recyklingu; w tabeli na str. 12 decyzji mowa jest jedynie o odpadach opakowaniowych, włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi, natomiast nie wskazano, aby były to odpady zebrane w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu. Niezależnie od tego, sąd za organem odwoławczym wskazuje, że powołany przez Towarzystwo art. 158 ust. 2a ustawy środowiskowej nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten został dodany na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2151). Zgodnie z art. 19 tej ustawy, ustawa zmieniona wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 35 i pkt 40 lit. a, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawach dotyczących przetwarzania odpadów i uznawania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Uznając obie skargi za niezasadne i nie znajdując przy tym innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd orzekł o oddaleniu skarg w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).