II SA/BK 846/12

III SA/Łd 74/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Monika Krzyżaniak
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 2 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 grudnia 2022 r. nr KO.434.28.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 grudnia 2022 r., nr KO.434.28.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od decyzji Wójta Gminy W. z 27 września 2022 r., znak; RGK.6830.1.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonych w obrębie G., tj. działki o nr ewid. [...] - stanowiącej własność D. K., z działką oznaczoną nr ewid. [...] - stanowiącą współwłasność W. F. (w 3/18 części), G. L. (w 3/18 części), M. Ś. (w 1/3 części) i A. Ś. (w 1/3 części) i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Jak wynika z akt sprawy 21 października 2019 r. D. K. złożył wniosek o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie G., tj. o nr działki o nr ewid. [...] stanowiącej jego własność z działką o nr ewid. [...] - stanowiącej wówczas własność (zgodnie z ewidencją gruntów) – M. F., W. F., M. Ś., A. Ś. i G. L..
20 listopada 2019 r. organ poinformował strony postępowania, że powziął informację o śmierci strony postępowania, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania. Na podstawie aktu zgonu ustalono, że M. F. zmarł 1 czerwca 1999 r. W związku z powyższym 4 lutego 2020 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M. F..
10 marca 2020 r. do Urzędu Gminy w W. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 maja 2000 r., sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po M. W. F. nabyły dzieci: G. L. i W. F. w 1/2 części każdy z nich wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym.
Postanowieniem z 2 czerwca 2020 r. Wójt Gminy W. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
Do przeprowadzenia czynności ustalenia granic upoważniono uprawnionego geodetę S. B., który 30 lipca 2020 r. przeprowadził czynności na gruncie przy udziale stron, podczas których zostały ujawnione dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz numer księgi wieczystej obejmującej działkę ewid. nr [...]. W wyniku badania księgi wieczystej Nr [...] stwierdzono, że jest w niej ujawniony jako właściciel działki (w dziale II) K. K. (w 1/2 części) oraz B. K. (w 1/2 części). Wystąpiła więc rozbieżność pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej, a stanem ujawnionym w ewidencji gruntów na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z 7 kwietnia 2008 r., w którym jako właściciel ujawniony jest D. K.. Zaistniałe rozbieżności i konieczność ustalenia stron postępowania rozgraniczeniowego spowodowały, że nie spisano protokołu granicznego.
W pismach z 4 sierpnia 2022 r., 12 sierpnia 2020 r. oraz 14 sierpnia 2020 r. M. Ś. zgłosiła uwagi do postępowania rozgraniczeniowego.
11 września 2022 r. do organu wpłynęło pismo D. K. informujące, że złożył do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o "ponowne wykonanie wniosku z aktu notarialnego z 7 kwietnia 2008 r., Rep [...]". W związku z powyższym Wójt Gminy W. odstąpił od umowy z 2 czerwca 2020 r. zawartej z firmą G s.c. S. B., K. S. w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia.
11 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy W. zawarł kolejną umowę na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z firmą G s.c. S. B., K. S.. Geodeta przeprowadził czynności na gruncie 27 lipca 2022 r. oraz 5 sierpnia 2022 r.
14 września 2022 r. do organu wpłynęło kolejne pismo M. Ś. zawierające uwagi do postępowania rozgraniczeniowego.
W piśmie z 19 września 2022 r. geodeta S. B. odniósł się do wątpliwości zgłaszanych przez stronę postępowania.
W trakcie wykonywania czynności geodezyjnych uprawniony geodeta poddał analizie materiały geodezyjne znajdujące się w PODGiK, tj. operaty archiwalne: nr [...] ([...]), nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]). W obecności stron geodeta przedstawił przebieg granic według danych z operatu archiwalnego nr [...] ([...]), wykonał również tymczasowe utrwalenie i pomiar granic określony na podstawie ww. dokumentu. W trakcie czynności granicznych wykonano wywiad terenowy, podczas którego znaleziono punkty osnowy ewidencyjnej z operatu scaleniowego: pkt 7 - znak granitowy, pkt 8 - butelka szklana odwrócona dnem do góry, pkt 9 - rurka drenarska, pkt 10 i 11 - znak granitowy, pkt 24/Ż - znak bet. z dziurą, pkt 25/Ż - butelka szklana oraz pomierzono zagospodarowanie terenu przy spornej granicy. Na spornej granicy nie znaleziono żadnych znaków granicznych.
Decyzją z 27 września 2022 r. Wójt Gminy W. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w obrębie G., tj. działki nr [...], stanowiącej własność D. K. z działką oznaczoną nr [...], stanowiącą współwłasność W. F. (w 3/18 części), G. L. (w 3/18 części), M. Ś. (w 1/3 części) i A. Ś. (w 1/3 części) i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawniony geodeta prawidłowo wykonał czynności geodezyjne. Dokumentacja techniczna powstała w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości G. została zweryfikowana i włączona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego 1 września 2022 r., nr [...].
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istnieje spór graniczny pomiędzy stronami. Pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody, nie została zawarta ugoda. Jak wynika z protokołu granicznego, podczas czynności znaków granicznych nie odnaleziono, a okazane punkty graniczne zamarkowano palikami drewnianymi. Wobec powyższego brak było możliwości ustalenia przebiegu granicy.
W sytuacji kiedy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic to wówczas należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), dalej: p.g.i.k.
Od powyższej decyzji M. Ś. złożyła odwołanie wskazując, że podczas czynności rozgraniczeniowych prowadzonych przez geodetę doszło na naruszenia przepisów prawa. W ocenie skarżącej wady pracy technicznej i protokołu granicznego są nie do usunięcia. Skarżąca zarzuciła, że geodeta nie sprawdził stanu prawnego działek o nr [...] i [...] przyjmując stan prawny działki nr [...] na podstawie księgi wieczystej założonej w 1992 r., na podstawie odnowienia ewidencji gruntów z 1973 r., podczas gdy granica prawna tej działki, co pomija geodeta, jest granicą ustaloną na podstawie aktu własności ziemi (AWZ) Nr [...].
Ponadto geodeta nie wykorzystał operatu podstawowego z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. (szerokość działki nr [...] wynosi 47,80 m, po przedłużeniu linii 6 - 7 43,5 m). Wskazane wielkości charakteryzujące działkę nr [...] odzwierciedlają granice prawne, jak również stan spokojnego posiadania, który nie zmienił się od 100 lat. Bez sprawdzenia dokumentacji geodeta wyznaczył spotkanie na gruncie 30 lipca 2020 r., które następnie przełożone zostało na 7 sierpnia 2020 r. Kolejne czynności rozgraniczeniowe zostały przeprowadzone 27 lipca 2022 r. i 5 sierpnia 2022 r. Geodeta opierał się na operacie z 1963 r., a na pytania kierowane podczas czynności rozgraniczeniowych skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi.
Organ swoją decyzję opiera na dokumentach przedstawionych przez geodetę, które zostały negatywnie zweryfikowane przez Starostę Piotrkowskiego. Organ nie odniósł się do tej okoliczności stwierdzając jedynie, że ocena poprawności wykonanej pracy technicznej jest dokonywana przez inny organ. Pomimo jednak niepoprawionych wad dokumentacja została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Skarżąca podkreśliła, że zgłaszała wnioski o powtórne rozgraniczenie lub wynajęcie innego geodety, do czego wójt gminy się nie odniósł umarzając postępowanie rozgraniczeniowe. Skarżąca podniosła również, że informowała organ, że wniosek D. K. o rozgraniczenie działek jest bezpodstawny. Granica raz prawnie ustalona (AWZ) podlega "wznowieniu znaków granicznych" i nie wiąże się z jakąkolwiek ingerencją organów administracji publicznej. Organ nie odniósł się do kwestii zasadności przeprowadzenia rozgraniczenia przyjmując wniosek D. K. bez sprawdzenia wszystkich dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji o rozgraniczeniu.
Skarżąca nadmieniła również, że wskutek prowadzenia sprawy przez 2 lata jest narażona na dodatkowe koszty, które ulegną zwiększeniu jeżeli sprawa trafi do sądu. Zaznaczyła, że poniosła już koszty związane z pozyskaniem z archiwum dostępnych dokumentów oraz na konsultacje z geodetami.
Postanowieniem z 9 listopada 2022 r. Wójt Gminy W. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z 27 września 2022 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie G., prawidłowo wpisując nr działek i ich właścicieli.
Wskazaną na wstępie decyzją z 12 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.i.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.i.k. - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta uprawniony, upoważniony przez wójta. W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 i ust. 4 p.g.i.k.).
Z powyższych uregulowań prawnych jednoznacznie wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe odbywa się przy udziale upoważnionego przez organ geodety. Zgodnie z art. 46 p.g.i.k. osoba wykonująca samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii ma wykonywać swoje zadania przestrzegając przepisów prawa, dochowując należytej staranności i zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej. Z kolei zasady i tryb wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu reguluje art. 24 k.p.a., do którego odsyła art. 84 § 2 k.p.a. W myśl art. 24 § 3 k.p.a., w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany na żądanie biegłego lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć biegłego od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 art. 24 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego.
Z przywołanych przepisów k.p.a. wynika, że organem właściwym do wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu jest organ, który prowadzi postępowanie, czyli w tym wypadku Wójt Gminy W., jednakże wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony w trakcie prowadzonego postępowania, z odpowiednią argumentacją uprawdopodobniającą istnienie okoliczności, niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogłyby wywoływać wątpliwość co do bezstronności biegłego. Tymczasem o "wynajęcie innego geodety" M. Ś. zawarła wniosek w piśmie z 28 września 2022 r., czyli już po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji.
Wbrew stanowisku skarżącej nie można uznać, że w sprawie nie ma sporu o przebieg granicy między działkami o nr [...] i nr [...] w obrębie G., wobec czego wniosek D. K. o rozgraniczenie jest bezpodstawny. Akta sprawy, w tym w szczególności dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości, opracowana przez upoważnionego geodetę S. B. oraz okoliczności przedstawiane przez skarżącą w składanych w toku postępowania przed organem I instancji pismach oraz w odwołaniu wskazują, że granice ww. nieruchomości są sporne. Podczas czynności ustalania przebiegu granic w terenie 5 sierpnia 2022 r. strony wskazały różny przebieg granicy między działkami o nr [...] i [...], obręb G., co znajduje odzwierciedlenie na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu granicznego z 5 sierpnia 2022 r. Według M. Ś. przebieg granicy ustalony na podstawie operatu scaleniowego z 1973 r., jest niewiarygodny i nie uwzględnia stanu posiadania, nie jest też zgodny z AWZ z 1972 r.
Odwołując się poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres, a więc "zasięg" prawa własności sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości niezależnie od tego, czy jest rozstrzygana na drodze administracyjnej, czy też na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym ma jednolity przedmiot oraz istotę. Jest to sprawa o wiążące ustalenie przebiegu granic gruntów, które nie zostały ustalone, albo które zostały ustalone, lecz stały się sporne (art. 153 k.c.)
Zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 p.g.ik., właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 p.g.i.k. lub zgodnych oświadczeń stron. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.i.k., upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.i.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania.
Z akt wynika, że upoważniony geodeta podczas czynności ustalania przebiegu granic między działką o nr [...], stanowiącą własność D. K. z działką o nr nr [...] stanowiącą współwłasność W. F., G. L., i M. Ś. i A. Ś. po przeprowadzonej wizji w terenie stwierdził, że brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających ustalić przebieg granicy.
W protokole granicznym z czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami podjętymi 5 sierpnia 2022 r., upoważniony geodeta wskazał, że w wyniku analizy dokumentacji technicznej znajdującej się w PODGiK w Piotrkowie Trybunalskim stwierdził, że dokumentami określającymi przebieg granicy między ww. działkami są:
- operat podstawowy nr [...] ([...]) - dokumentacja geodezyjna, w której znajduje się pomiar gruntów wsi Ż. wykonany w latach 1957-1960. Dokumentacja zawiera mało czytelne szkice z pomiaru działek oraz obliczenia powierzchni działek metodą graficzną. Brak jest współrzędnych dotyczących osnowy ewidencyjnej. Działki ujawnione pod nr [...] o pow. 1,97 ha i 123 o pow. 2,08 ha;
- operat scaleniowy nr [...] ([...]) - dokumentacja geodezyjna, w której znajduje się pomiar gruntów wsi Ż. wykonany w 1972 r. Na gruntach wyłączonych ze scalenia wykonano nowy pomiar dowiązując do osnowy państwowej, obliczono powierzchnie działek (metodą graficzną). Dokumentacja zawiera czytelne szkice z pomiaru, pomiar ciągów oraz obliczenia współrzędnych punktów osnowy ewidencyjnej (scaleniowej). Dokumentacja geodezyjna spójna i nadająca się do wykorzystania. Działki ujawnione to nr [...] o pow. 1,60 ha (obecny nr [...]) i [...] o pow. 2,55 ha (obecny nr [...]);
- operat techniczny nr [...] ([...]) - dokumentacja geodezyjna wykonana w latach 1983 - 1984 przez WBGiTR, jako rodzaj pracy - założenie ewidencji gruntów. W dokumentacji wykonano przenumerowanie działek oraz przyłączenie wsi Ż. do obrębu G.. Nie wykonywano pomiarów przebiegu granic. Działka nr [...] o pow. 1,60 ha otrzymała nr [...] o pow. 1,60 ha, działka nr [...] o pow. 2,55 ha otrzymała nr [...] o pow. 2,55 ha.
W protokole granicznym opisując wyniki wywiadu terenowego wskazano, że w pkt 7 znaleziono znak granitowy, w pkt 8 - butelkę szklaną, w pkt 9 - rurkę drenarską, w pkt 10 i pkt 11 - znak granitowy, pkt 24/Ż - znak betonowy z dziurą, pkt 25/Ż - butelkę szklaną. Na spornej granicy nie znaleziono znaków granicznych.
W piśmie z 19 września 2022 r., stanowiącym odpowiedź na pismo M. Ś. z 14 września 2022 r., geodeta wyjaśnił, że przeprowadził wywiad terenowy podczas którego podjął próbę odszukania znaków granicznych oraz punktów granicznych, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich położenia oraz punktów osnowy ewidencyjnej. W związku z tym, że w dokumentacji geodezyjnej z pomiaru wsi Ż. w latach 1957 - 1960 brak jest współrzędnych dotyczących osnowy ewidencyjnej, dokumentacja ta zawiera mało czytelne szkice z pomiaru, a w terenie brak jest punktów osnowy ewidencyjnej, to nie jest możliwe odtworzenie przebiegu linii granicznej z wymaganą dokładnością na podstawie tej dokumentacji. Przebieg granicy nie został ustalony, mimo nakłaniania stron do zawarcia ugody.
W związku z powyższym zasadnie organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a zachodzą przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 p.g.i.k., przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 p.g.i.k.).
Z powyższego wynika, że dla rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy podstawowe znaczenie ma wynik analizy dotychczas istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Geodeta uprawniony wykonujący czynności na gruncie, przebieg granicy powinien określić na podstawie śladów i znaków granicznych, map i innych dokumentów, jeśli na ich podstawie możliwe jest ustalenie przebiegu granicy oraz punktów osnowy geodezyjnej.
Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określa rozporządzenie wykonawcze Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Z rozporządzenia tego wynika, że podstawę ustalania przebiegu granic stanowią, w szczególności dokumenty geodezyjne określające położenie punktów granicznych (§ 3 pkt 2 i § 5 rozporządzenia).
Dokumentacja z rozgraniczenia sporządzona przez upoważnionego geodetę, została włączona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego 1 września 2022 r., co potwierdza skierowane do Wójta Gminy W. pismo z dnia 2 września 2022 r. W piśmie tym wskazano m.in., że dokumentacja została poddana weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k. oraz opracowywania wyników tych pomiarów oraz kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W związku z pozytywnym wynikiem weryfikacji dokumentacja została włączona do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.
Z załączonego przez skarżącą do pisma z 2 listopada 2022 r. protokołu weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego, obejmującego przekazane dokumenty z rozgraniczenia ww. nieruchomości wynika, że nieprawidłowości stwierdzone we wcześniejszym protokole weryfikacji zostały usunięte przez wykonawcę, wobec powyższego odnotowano pozytywny wynik kontroli i wpisano dokumentację do ewidencji materiałów zasobu.
W ocenie organu stanowisko skarżącej, która kwestionuje czynności geodety i wysnute przez niego wnioski tylko dowodzi o istnieniu niejasności co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...], obręb G., których w postępowaniu administracyjnym nie można było usunąć. Skarżąca sama wskazuje w złożonym odwołaniu, że sprawa jest skomplikowana, a w piśmie z 28 września 2022 r. przedstawia własną analizę AWZ i dokumentów geodezyjnych wnosząc końcowo o "wynajęcie innego geodety".
Skarżąca z przedkładanych dokumentów wywodzi okoliczności mające przemawiać za jej stanowiskiem, że granica powinna być ustalona na podstawie AWZ z 1972 r. oraz operatu podstawowego z 1963 r., podczas gdy geodeta stwierdził, że dokumentacja ta jest mało czytelna i brak jest w niej współrzędnych dotyczących osnowy ewidencyjnej. W związku z powyższym przy ustalaniu granic działek powinna być wykorzystana dokumentacja ze scalenia.
Reasumując organ wskazał, że nie leży gestii organu, lecz kognicji sądu powszechnego, dokonywanie rozgraniczenia nieruchomości w sytuacjach, gdy strony nie zawarły ugody, ich twierdzenia co do przebiegu granicy są sprzeczne, a ich weryfikacja, pomimo prawidłowych czynności geodety, nie jest możliwa. W postępowaniu sądowym można posłużyć się także innymi dowodami, aniżeli zebrane w postępowaniu administracyjnym, przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego, np. zeznaniami świadków, opiniami powołanych dodatkowych biegłych, których to opinie mogą przyczynić się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do przebiegu granicy między spornymi nieruchomościami.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i powtórne przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości lub zlecenie przeprowadzenia rozgraniczenia innemu geodecie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przeprowadzając rozgraniczenie geodeta nie przeanalizował dokładnie stanu prawnego działek o nr [...] i [...] uznając, że księga wieczysta dla działki nr [...] stanowi dokument pierwotny. Tymczasem księga wieczysta została założona w 1992 r. dotyczy innej powierzchni, tj. z odnowienia ewidencji gruntów w 1973 r. i nie jest to dokument pierwotny. Dokumentem pierwotnym, w ocenie skarżącej jest AWZ wydany na podstawie ustawy uwłaszczeniowej oraz operat podstawowy, którego geodeta nie wziął pod uwagę. Dokonując czynności rozgraniczenia geodeta nie wykorzystał operatu podstawowego z 1963 r. i nie dokonał synchronizacji osnowy obrębów Ż. i G. oraz osnowy z operatu odnowienia ewidencji (scalenia) z 1973 r.
Podniosła również, że przed wydaniem decyzji wójt gminy nie zweryfikował poprawności prac wykonanych przez geodetę pomimo zgłaszanych przez skarżącą uwag i przedstawionych dokumentów, co spowodowało naruszenie art. 31 ust. 2 i 3 p.g.i.k.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 12 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 27 września 2022 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie G., oznaczonymi jako działki o nr ewid. [...] - stanowiącą własność D. K., z działką oznaczoną nr ewid. [...] - stanowiącą współwłasność W. F., G. L., M. Ś. i A. Ś.. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wystąpił D. K., natomiast odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe i skargę do sądu administracyjnego złożyła M. Ś.
Materialnoprawną podstawą ww. rozstrzygnięć stanowił 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), dalej p.g.i.k.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 p.g.i.k., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Natomiast w myśl art. 34 ust. 2 p.g.i.k., organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne przyjął koncepcję administracyjno-sądowego postępowania w sprawie rozgraniczania nieruchomości, przy czym etap postępowania przed organami administracji jest etapem niejako wstępnym, który w gruncie rzeczy zależy w przeważającym stopniu od zewnętrznego podmiotu (podmiotu spoza administracji), tj. upoważnionego geodety. W prawie geodezyjnym i kartograficznym zostały ściśle określone sytuacje, gdy ustalenie granicy (a więc rozstrzygnięcie co do meritum sprawy) jest możliwe już w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.i.k. Merytoryczną decyzję administracyjną zatwierdzającą granice organ administracji może wydać w okolicznościach przewidzianych tym przepisem, w przeciwnym zaś wypadku kończy umorzeniem administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe i przekazuje z urzędu sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Sprawa zatem zostaje jedynie formalnie zakończona przed organem administracji, natomiast co do istoty sprawy (rozgraniczenia) ma się wypowiedzieć w formie stosownego orzeczenia sąd.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co wprost zresztą wynika z akt administracyjnych, że między właścicielami nieruchomości, tj. skarżącą (współwłaścicielką działki o nr ewid. [...]) oraz D. K. (właścicielem działki o nr ewid. [...]) nie doszło do zawarcia ugody. Brak jest też zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy między spornymi działkami, a jednocześnie na ustalenie między nimi granicy nie pozwalał zebrany w sprawie materiał dowodowy, który nie pozwalał na jednoznaczne określenie granic wobec istniejących rozbieżności w dokumentacji, a stanowiska stron co do jej przebiegu są sprzeczne.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie w trakcie wykonywania czynności geodezyjnych uprawniony geodeta poddał analizie następujące materiały geodezyjne znajdujące się w PODGiK w Piotrkowie Trybunalskim, tj.: operat podstawowy nr [...] ([...]) obejmujący pomiar gruntów wsi Ż. wykonany w latach 1957-1960; operat scaleniowy nr [...] ([...]) wykonany w 1972 r. i operat techniczny nr [...] ([...]) sporządzony w latach 1983 – 1984. Z kolei analiza stanu prawnego nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o dane znajdujące się w Księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w Wydziale Ksiąg Wieczystych w Piotrkowie Trybunalskim.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy podczas czynności ustalania przebiegu granic w terenie 5 sierpnia 2022 r. strony wskazały różny przebieg granicy między działkami o nr [...] i [...], obręb G., co znajduje odzwierciedlenie na szkicu granicznym, stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu granicznego z 5 sierpnia 2022 r. Skarżąca w trakcie czynności geodezyjnych oświadczyła, że przebieg granicy powinien być ustalony na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1972 r. oraz operatu podstawowego z 1963 r., natomiast D. K. - właściciel działki o nr ewid. [...] oświadczył, że przebieg granicy powinien być ustalony na podstawie operatu scaleniowego.
W obecności zainteresowanych stron geodeta przedstawił przebieg granic według danych z operatu archiwalnego nr [...] ([...]), wykonał również tymczasowe utrwalenie i pomiar granic określony na podstawie ww. dokumentu. W trakcie czynności granicznych wykonano wywiad terenowy, podczas którego znaleziono punkty osnowy ewidencyjnej z operatu scaleniowego, tj.: pkt 7 - znak granitowy, pkt 8 - butelka szklana odwrócona dnem do góry, pkt 9 - rurka drenarska, pkt 10 i 11 - znak granitowy, pkt 24/Ż - znak betonowy z dziurą, pkt 25/Ż - butelka szklana. Na spornej granicy nie odnaleziono natomiast znaków granicznych.
Konkludując, wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu, biegły w swojej opinii stwierdził, że granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] powinna przebiegać według dokumentacji geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...] ([...]) jako scalenie gruntów. Biegły wskazał ponadto, że nie jest możliwe ustalenie przebiegu granicy w sposób zaproponowany przez skarżącą, tj. na podstawie operatu podstawowego (założenia ewidencji gruntów i budynków) o nr [...] ([...]), ponieważ w dokumentacji geodezyjnej z pomiaru wsi Ż. w latach 1957 - 1960 brak jest współrzędnych dotyczących osnowy ewidencyjnej, dokumentacja zawiera mało czytelne i niespójne szkice z pomiaru stanu użytkowania (tj. ujawnione powierzchnie działek są obliczone i kilkakrotnie przekreślone). W operacie scaleniowym z 1972 r. został wykonany pomiar stanu użytkowania na gruncie i ponownie obliczone powierzchnie działek zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a w przypadku działki o nr ewid. [...] została założona księga wieczysta. Biegły w uzasadnieniu swojej opinii, jak również w toku postępowania administracyjnego odnosił się do zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń, w szczególności dotyczących braku uwzględnienia Aktu Własności Ziemi z 1972 r. oraz operatu podstawowego z 1963 r.
W ocenie sądu, organ dokonując oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych słusznie uznał, że dokumentacja została sporządzona przez biegłego zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami, zaś geodeta prawidłowo wykonał czynności geodezyjne. Dokumentacja ta została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 września 2022 r. za nr [...]. Stanowisko skarżącej, kwestionującej wnioski biegłego oraz przedkładane przez nią dowody w toku postępowania administracyjnego, w żadnej mierze powyższego stanu nie zmieniają. Dowodzą tylko istnienia niejasności, których w postępowaniu administracyjnym nie można było usunąć. Skarżąca opiera swoje stanowisko w sprawie na podstawie dokumentacji zakwestionowanej przez biegłego w toku kontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego, co samo w sobie wskazuje na istnienie sporu granicznego.
W świetle powyższych za okoliczności bez znaczenia dla sprawy należało uznać dowody przedstawione przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego w postaci m.in. protokołu weryfikacji Nr [...] zbiorów danych oraz innych danych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Aktów Własności Ziemi z 1972 r. oraz poświadczone za zgodność z treścią materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie map i wyrysów sporządzone przed 1972 r. na okoliczność ustalenia prawidłowego przebiegu granicy między działkami. Część z tych dokumentów była przedmiotem oceny biegłego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżąca z przedłożonych dokumentów wywodzi okoliczności mające przemawiać za jej stanowiskiem, podczas gdy druga strona sporu swoje racje opiera na stanowisku biegłego wyrażonym w operacie technicznym.
W tym zasadniczym zatem zakresie, kwestie sporne pozostają nierozstrzygnięte, a ponadto w świetle opinii biegłego nie było możliwe ich rozwiązanie na etapie administracyjnego prowadzenia sprawy.
Wskazać należy, że istota rozwiązania przyjętego na gruncie powołanych dotychczas przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, sprowadza się do tego, że ustalenie granic nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy strony tego postępowania złożyły w tym zakresie zgodne oświadczenie (co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca) albo ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Dodać jednak trzeba, że zgromadzony materiał dowodowy musi w sposób jednoznaczny i niewątpliwy pozwalać na ustalenie granicy nieruchomości, bowiem tylko wówczas w należyty sposób chronione jest prawo własności właścicieli działek, których sprawa dotyczy. Z tego powodu wszelkie rozbieżności i wątpliwości muszą skutkować tym, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu w trybie art. 33 ust. 1 p.g.i.k. staje się niedopuszczalne, gdyż wobec niejasności stanu faktycznego sprawy decyzja taka mogłaby istotnie godzić ww. prawo. Dla zapewnienia jego lepszej i pełniejszej ochrony ustawodawca przewidział zatem rozwiązanie obligujące organ do umorzenia w tego rodzaju okolicznościach postępowania rozgraniczeniowego i przeniesienia sporu granicznego na grunt postępowania przed sądem powszechnym, w którym to strony sporu mogą w pełniejszym zakresie dowodzić swoich racji, m.in. poprzez szersze możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, choćby na skutek powołania dodatkowych biegłych, których opinie mogą przyczynić się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do przebiegu granicy między spornymi nieruchomościami. Nie można więc wykluczyć, że przeprowadzone przed sądem powszechnym postępowanie potwierdzi stanowisko skarżącej, co było niemożliwe z uwagi na ograniczenia wynikające z charakteru postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez organy administracji, które wymaga jednoznacznych danych, aby mogło zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem.
W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie było faktycznych, a co za tym idzie także prawnych podstaw do wydania przez organ merytorycznej decyzji w zakresie rozgraniczenia, a jedynym możliwym i rozsądnym rozwiązaniem było skierowanie sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Nie tylko ze względu na możliwość zastosowania w nim szerszego wachlarza środków dowodowych.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane tak, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, organ zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.i.k. ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.i.k. nie ma więc charakteru decyzji uznaniowej. Inaczej rzecz ujmując, administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane są i niekwestionowane znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, ale w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające, bądź sprzeczne, a przebiegu granicy nie ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy, wówczas konieczne jest umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 846/12 oraz z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 727/18; wyrok WSA w Opolu z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 195/19; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 578/17 – CBOSA).
Wobec wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, zdaniem sądu nie było podstaw do zastosowania przez organy art. 33 ust. 1 p.g.i.k., a zatem przepisu tego nie naruszono. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 p.g.i.k. należy uznać, że zarzut ten jest niezasadany. Wskazany przepis stanowi, że wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, kiedy geodeta wytyczył przebieg granicy. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organu było natomiast dokonanie oceny, czy wnioski geodety o braku możliwości wytyczenia przebiegu granicy były prawidłowe. Na podstawie przeprowadzonej przez siebie analizy tak zgromadzonego i opisanego materiału dowodowego, organ doszedł do wniosku, że zebrane w sprawie dokumenty nie dają podstaw do wytyczenia granicy, albowiem nie dają jednoznacznej odpowiedzi co do przebiegu granicy. Wynika to z opracowanych przez geodetę: operatu technicznego oraz protokołu granicznego. W tych warunkach nie można czynić zarzutu organom, że zaaprobowały stanowisko wyrażone przez geodetę o braku możliwości wytyczenia przebiegu granicy na podstawie analizowanych dokumentów. Dlatego też podniesiony zarzut nie jest zasadny.
Poza sporem jest, że strony nie zawarły ugody w zakresie przebiegu granicy pomiędzy ich nieruchomościami, ani też ich oświadczenia, co do przebiegu granicy nie były zgodne. W konsekwencji organ zasadnie zastosował w sprawie art. 34 ust. 1 p.g.i.k., a podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi są chybione.
Należy również wskazać, że wojewódzki sąd administracyjny procedując nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Zdaniem sądu wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez skarżącą zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
eg