I OSK 1182/22

I OSK 1182/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2650/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 92-100
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2650/21 w sprawie ze skargi S.U. i J.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., I SA/Wa 2650/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę S.U. i J.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Gminy Brwinów (dalej Burmistrz), działając z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), postanowieniem z 2 lutego 2021 r. (dalej postanowienie z 2 lutego 2021 r.) zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. Brwinów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] obr. [...].
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2009 r. nr [...] poz. [...], dalej Plan), działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolami 6 MNu i 26 KDD. Dla terenu oznaczonego symbolem 6 MNu plan ustala: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej i usług nieuciążliwych; 2) dojazd - istniejącymi oraz ustalonymi planem drogami (ulicami) publicznymi lub istniejącymi i dopuszczonymi planem drogami wewnętrznymi. W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się powierzchnię minimalną działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usług - 1200 m2. W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną powierzchnię nowo tworzonej działki w zabudowie wolnostojącej - 900 m2, bliźniaczej - 600 m2, szeregowej 450 m2 przy zachowaniu minimalnej szerokości frontu działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej; 13,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 9,0 m dla zabudowy szeregowej. Dla terenu oznaczonego symbolem 26 KDD plan ustala: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny komunikacji kołowej - ulica w ciągu drogi publicznej klasy D w części poszerzenie istniejącej drogi wraz z placem do zawracania; 2) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających - jak na rysunku planu. Burmistrz stwierdził, że przedmiotowy podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego związanego z wydzieleniem gruntu pod drogę publiczną gminną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], symbolami - 23 KDD i 26 KDD oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], symbolem - 24 KDD. W wyniku podziału z dz. nr [...] zostanie wydzielona część gruntu oznaczona na wstępnym projekcie podziału jako dz. nr [...]/1 z przeznaczeniem pod drogę oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla miejscowości [...] symbolem 26 KDD. Wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21, po rozpoznaniu zażalenia S.U. i J.U., utrzymało w mocy postanowienie z 2 lutego 2021 r. wskazując, że z załącznika mapowego stanowiącego integralną cześć zaskarżonego postanowienia wynika, że dz. nr [...] ma zostać podzielona na dwie działki: projektowaną dz. nr [...]/1 o pow. 0,0103 ha i projektowaną dz. nr [...]/2 o pow. 0,1897 ha. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ugn zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz dokonał oceny projektowanego podziału nieruchomości pod kątem jego zgodności z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym. Zgodnie z Planem, przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolami 6MNu i 26KDD. Zgodnie z § 3 pkt 7 ustaleń Planu symbolem MNu oznaczone są "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych", które przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych (jako przeznaczenia dopuszczonego) wraz z niezbędnymi budynkami garażowo-gospodarczymi, garażowymi, dojazdami oraz drogami wewnętrznymi, dojściami jak również zielenią towarzyszącą. W terenach tych dopuszcza się realizację dróg (ulic) wewnętrznych w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl § 3 pkt 9 ustaleń Planu symbolem KDD oznaczone zostały "tereny dróg publicznych" przeznaczone do użytkowania istniejących i realizacji nowych dróg (ulic) publicznych wraz z towarzyszącymi drogami w obrębie pasa terenu zawartego w liniach rozgraniczających wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym niezbędnymi obiektami inżynierskimi, instalacjami, sieciami i urządzeniami związanymi z komunikacją, obsługą ruchu oraz infrastrukturą techniczną. Przepisy ogólne dotyczące zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości (§ 6 ustaleń Planu) stanowią, że: 1) W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną powierzchnię nowo tworzonej działki w zabudowie wolnostojącej - 900 m2, bliźniaczej - 600 m2, szeregowej 450 m2 przy zachowaniu minimalnej szerokości frontu działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej, 13,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 9,0 m - dla zabudowy szeregowej (pkt 1). 2) W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się powierzchnię minimalną działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usług - 1200 m2 (pkt 7). Pprzepisy szczegółowe dotyczące warunków zagospodarowania oraz zabudowy w poszczególnych terenach objętych planem (§ 8 pkt 4 i 21 Planu) stanowią, że: I. dla terenu oznaczonego symbolem 6 MNu ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej i usług nieuciążliwych; 2) dojazd - istniejącymi oraz ustalonymi planem drogami (ulicami) publicznymi lub istniejącymi i dopuszczonymi planem drogami wewnętrznymi; 3) nieprzekraczalna linia zabudowy - jak na rysunku planu, a od terenów komunikacji wewnętrznej - zgodnie z przepisami ogólnymi planu (§ 7 ust. 4, tj. w odległości minimum 5,0 m - od granicy terenu komunikacji wewnętrznej); II. dla terenu oznaczonego symbolem 26 KDD ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny komunikacji kołowej - ulica w ciągu drogi publicznej klasy D w części poszerzenie istniejącej drogi wraz z placem do zawracania; 2) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających - jak na rysunku planu. Jak wskazał Burmistrz w uzasadnieniu postanowienia, przedmiotowy podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego związanego z wydzieleniem gruntu pod drogę publiczną gminną oznaczoną w planie miejscowym symbolami - 23 KDD i 26 KDD oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. nr [...] poz. [...]) symbolem - 24 KDD. W wyniku opiniowanego podziału z dz. nr [...] zostanie wydzielona część gruntu oznaczona na wstępnym projekcie podziału jako dz. nr [...]/1, która jest przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną w planie miejscowym symbolem 26 KDD. Część gruntu oznaczona na wstępnym projekcie podziału jako dz. nr [...]/2 jest położna w granicach terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 6MNu, który stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej i usług nieuciążliwych. W ocenie Kolegium, Burmistrz prawidłowo ustalił, że wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych dz. nr [...]/1 i nr [...]/2. W ocenie Kolegium wskazany cel projektowanego podziału nieruchomości z urzędu, tj. wydzielenie gruntu pod drogę publiczną, niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ugn.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.U. i J.U., przywołując numer KOA/954/Pd/21 postanowienia Kolegium, wskazali, że zaskarżają Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Brwinów, obejmujący jednostkę administracyjną [...] w części rozdz. II pkt 21, pkt 18, jako ustalenia prawnie wadliwe. Podnieśli, że z definicji celu publicznego wskazanego w art. 6 ugn, budowa placu do zawracania wraz z drogą dojazdową 26KDD do niego, dla sąsiadów z sąsiedniej wsi [...] mieszkających kilometr dalej, nie jest celem publicznym, tylko zwykłą prywatą. Osoby te mają możliwość realizacji tego pomysłu na swych odrolnionych gruntach, a także na jezdni ulicy [...] o szerokości min. 10 m, specjalnie przeznaczonej dla ww. beneficjentów, bez niszczenia zagospodarowanych enklaw przyrody z gniazdami lęgowymi ptaków na działkach należących do skarżących (k. 3-5, 8-11 akt I SA/Wa 2650/21).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (k. 13-13v akt I SA/Wa 2650/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2650/21, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.
Sąd I instancji pismami z 15 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 1047/21 wezwał skarżących do sprecyzowania, czy przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21, w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że zaskarżono ww. postanowienie.
Pismem z 21 czerwca 2021 r. skarżący wskazali, że zaskarżają pkt 18 i pkt 21 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Brwinów, obejmujący jednostkę administracyjną [...] w części rozdz. II. Jednocześnie podnieśli zarzuty odnoszące się do postanowienia Kolegium z 26 marca 2021 r., w którym, w ich ocenie, powielono jedynie błędne uzasadnienie postanowienia Burmistrza, wskazując nieprawidłowo na okoliczność, że budowa przedmiotowej drogi stanowi cel publiczny, choć mieszkańcy potrzeby takiej nie wyrażali. Zdaniem skarżących, obszar zabudowany 6MNU ma infrastrukturę drogową wystarczającą i w pełni zapewniającą potrzeby mieszkańców. Gdyby istniała potrzeba budowy drogi 26KDD wraz z placem do zawracania na działkach należących do skarżących, to byłaby ona uwzględniona w projekcie planu miejscowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Do pisma załączono postanowienie Kolegium z 24 listopada 2020 r. uchylające uprzednio wydane postanowienie Burmistrza pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału przedmiotowej działki i obecnie wydane postanowienie Kolegium z 26 marca 2021 r.
Mając na uwadze owe wyjaśnienia i wskazanie w skardze numeru postanowienia SKO w Warszawie z 26 marca 2021 r., zarządzeniem z 2 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1047/21 "Sąd" [winno być "Przewodniczący" - uw. NSA] uznał, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia Kolegium z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21.
Zarządzeniem z 4 listopada 2021 r. VII SA/Wa 1047/21, ww. skargę potraktowano również jako skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...].
Skargę skarżących na postanowienie Kolegium z 26 marca 2021 r., nr KOA/954/Pd/21, w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, przekazano dnia 5 listopada 2021 r. zgodnie z właściwością Wydziałowi I, gdzie zarejestrowano ją pod sygn. akt I SA/Wa 2650/21, zaś skargę skarżących na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], zarejestrowano w Wydziale VII pod sygn. akt VII SA/Wa 186/22.
Zdaniem Sąd I instancji w części dotyczącej zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III Rozdziału 1 (art. 92-100) ugn. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 zd. 1 ugn). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 ugn wynika, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ugn).
Wskazanie w art. 93 ust. 2 ugn, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta winna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.
Sąd I instancji ocenił, że, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały art. 93 ust. 2 ugn. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z [...] 2009 r.) wynika, że dz. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolami 6MNu i 26KDD. Zgodnie z § 3 pkt 7 ustaleń Planu symbolem MNu oznaczone są "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych", które przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych (jako przeznaczenia dopuszczonego) wraz z niezbędnymi budynkami garażowo-gospodarczymi, garażowymi, dojazdami oraz drogami wewnętrznymi, dojściami jak również zielenią towarzyszącą. W terenach tych dopuszcza się realizację dróg (ulic) wewnętrznych w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 9 ustaleń planu miejscowego symbolem "KDD" oznaczone zostały "tereny dróg publicznych" przeznaczone do użytkowania istniejących i realizacji nowych dróg (ulic) publicznych wraz z towarzyszącymi drogami w obrębie pasa terenu zawartego w liniach rozgraniczających wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym niezbędnymi obiektami inżynierskimi, instalacjami, sieciami i urządzeniami związanymi z komunikacją, obsługą ruchu oraz infrastrukturą techniczną. Przepisy ogólne dotyczące zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości (§ 6 ustaleń Planu) stanowią, że: 1) W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną powierzchnię nowo tworzonej działki w zabudowie wolnostojącej - 900 m2, bliźniaczej - 600 m2, szeregowej 450 m2 przy zachowaniu minimalnej szerokości frontu działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej, 13,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 9,0 m - dla zabudowy szeregowej (pkt 1). 2) W terenach oznaczonych symbolem MNu ustala się powierzchnię minimalną działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usług - 1200 m2 (pkt 7). Przepisy szczegółowe dotyczące warunków zagospodarowania oraz zabudowy w poszczególnych terenach objętych planem (§ 8 pkt 4 i 21 Planu) stanowią: I. dla terenu oznaczonego symbolem 6MNu ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej i usług nieuciążliwych; 2) dojazd - istniejącymi oraz ustalonymi planem drogami (ulicami) publicznymi lub istniejącymi i dopuszczonymi planem drogami wewnętrznymi; 3) nieprzekraczalna linia zabudowy - jak na rysunku planu, a od terenów komunikacji wewnętrznej - zgodnie z przepisami ogólnymi planu (§ 7 ust. 4, tj. w odległości minimum 5,0 m - od granicy terenu komunikacji wewnętrznej); II. dla terenu oznaczonego symbolem 26KDD ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny komunikacji kołowej - ulica w ciągu drogi publicznej klasy D w części poszerzenie istniejącej drogi wraz z placem do zawracania; 2) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających - jak na rysunku planu.
Skoro z załącznika mapowego stanowiącego integralną cześć postanowienia Burmistrza wynika, że dz. nr [...], ma zostać podzielona na dwie działki, tj. projektowaną dz. nr [...]/1 o pow. 0,0103 ha (103 m2) przeznaczoną pod drogę publiczną oznaczoną w planie miejscowym symbolem 26KDD i projektowaną dz. nr [...]/2 o pow. 0,1897 ha (1897 m2), położną w granicach terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 6MNu, który stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej i usług nieuciążliwych, to uznać należy, że wstępny projekt podziału dz. nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek nr [...]/1 i nr [...]/2. Wydane w sprawie postanowienia nie naruszają art. 93 ust. 2 ugn.
Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, stanowiącego materialnoprawną podstawę postanowienia Burmistrza, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Jak wynika z akt sprawy, zaopiniowany w niniejszej sprawie podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego związanego z wydzieleniem gruntu pod drogę publiczną gminną oznaczoną w planie miejscowym symbolami - 23KDD i 26KDD i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2010 r. symbolem - 24KDD.
Istotne jest, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Analogiczne stanowisko jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rezultacie organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że cel projektowanego podziału nieruchomości z urzędu, tj. wydzielenie gruntu pod drogę publiczną, niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ugn.
Skarżący, jak wynika z uzasadnienia skargi i pisma procesowego z 21 czerwca 2021 r., nie kwestionują ani procedury podziałowej ani tego, że ów podział pozostaje w zgodzie z częścią graficzną i tekstową wiążącego planu miejscowego. Oznacza to, że w istocie skarżący kwestionują nie samą czynność podziału (a więc i nie postanowienie o zaopiniowaniu podziału nieruchomości) lecz zasadność przeznaczenia w planie miejscowym konkretnej części ich nieruchomości pod drogę publiczną. Możliwość zgłaszania tego typu zastrzeżeń pod adresem planu ustawodawca przewidział w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372). Z możliwości tej skarżący skorzystali, jednak dopiero po wydaniu kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia z 26 marca 2021 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 186/22).
Sąd I instancji wskazał, że analiza zebranego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego, jak również ocena podniesionych przez skarżących zarzutów potwierdziły brak podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa) i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się rozstrzygają sprawę w uzasadnieni swych postanowień (art. 107 § 1 i 3 kpa; k. 57, 83-87 akt I SA/Wa 2650/21).
Skargę kasacyjną wywiodło jedno ze skarżących – S.U., reprezentowany przez adw. P.C., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2650/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (174 pkt 2 ppsa):
a. art. 134 ppsa - oparcie wyroku na mylnym odczytaniu treści skargi i wyjście istotnie poza jej granice;
b. art. 141 § 4 ppsa - sporządzenie uzasadnienia wyroku przy błędnym założeniu, że wniesiona przez skarżącego skarga dotyczy postanowienia SKO w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 - w konsekwencji tego nieporozumienia uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób koncentrujący się na wątkach zupełnie nierelewantnych z punktu widzenia treści skargi i jednocześnie pomija wątki istotne;
c. art. 6 ppsa - Sąd I instancji w toku postępowania zaniechał udzielania skarżącemu niezbędnych pouczeń mimo tego, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika a treść składanych przez niego pism uzasadniała przekonanie, że nie jest on w minimalnym stopniu zorientowany nawet odnośnie [co] do sposobu odczytywania przez Sąd I instancji jego intencji i przedmiotu prowadzonego postępowania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa, zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego S.U. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 1 ppsa; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy (k. 97-101 akt I SA/Wa 2650/21).
Zarządzeniem z 10 lutego 2023 r., na podstawie art. 182 § 2 ppsa, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 115 akt I SA/Wa 2650/21).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi oraz ich uzasadnieniem.
Skarga kasacyjna, jako wysoce sformalizowany środek prawny, powinna spełniać wymagania wynikające z art. 176 ppsa, a więc powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym w tym przepisie wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Z powyższych przepisów wynika, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W konsekwencji przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie muszą być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony oraz precyzować lub uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem kasatora jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych przez wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jak to naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych, należy do koniecznych, jak również istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 ppsa). Jednocześnie przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyroki NSA z: 16.4.2021 r. I OSK 249/21; 6.12.2022 r. II GSK 919/19, cbosa).
Opierając środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ppsa, czyli na naruszeniu przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, należy mieć na uwadze, że ww. wpływ obejmuje istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną winien uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący winien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (np. postanowienia). Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenie prawa procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu organu, a więc na ukształtowanie w nim stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. By uchylić zaskarżony akt z tych przyczyn należałoby wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Przypomnienie tych zasad sporządzania skargi kasacyjnej było konieczne, gdyż sformułowane w niej zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom stawianym rozpoznawanemu środkowi prawnemu. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 134 ppsa nie dostrzegł, że przepis ten zawiera w istocie dwa paragrafy i nie wskazał, który z nich został jego zdaniem naruszony. Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że kasator zarzuca przekroczenie przez Sąd I instancji granic sprawy sądowoadministracyjnej (wyjście poza jej granice), co jest równoważne naruszeniu art. 134 § 1 ppsa.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa (art. 134 § 1 ppsa). Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobligowany z urzędu dokonywać pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, czyniąc to w granicach sprawy, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wreszcie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że niezależnie od treści zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (np. wyroki NSA z: 11.3.2022 r. I OSK 1974/2; 28.4.2022 r. II GSK 811/20, cbosa).
Sytuacje wyżej wskazane w niniejszej sprawie nie miały miejsca. W obliczu braku dostatecznie klarownego żądania skarżących zawartego w skardze z 19 kwietnia 2021 r. do Sądu I instancji, Sąd ten pismami z 15 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 1047/21 wezwał skarżących do sprecyzowania, co tak naprawdę stanowi przedmiot zaskarżenia w sporządzonym przez nich środku prawnym. Następnie kierując się wyjaśnieniami skarżących zawartymi w piśmie z 21 czerwca 2021 r., w tym wskazaniem przez nich we wniesionej skardze numeru postanowienia SKO w Warszawie z 26 marca 2021 r., Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący kwestionują zarówno postanowienie Kolegium z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, jak i uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów - część obejmująca jednostkę administracyjną - miejscowość [...] w jej pkt 18 oraz pkt 21. Tym samym skargę przekazano wedle właściwości odpowiednio: do Wydziału I, gdzie zarejestrowano ją pod sygn. akt I SA/Wa 2650/21 (w przedmiocie postanowienia Kolegium z 26 marca 2021) oraz do Wydziału VII, w którym zarejestrowano ją pod sygn. akt VII SA/Wa 186/22 (w przedmiocie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r.; k. 16-14, 15-29v, 37-40 akt I SA/Wa 2650/21).
Ponieważ Sąd I instancji kwestionowanym wyrokiem I SA/Wa 2650/21 rozpoznał skargę na postanowienie SKO w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, to nie sposób skutecznie stawiać mu zarzut, zgodnie z którym nastąpiło mylne odczytanie treści skargi oraz wyjście, w stopniu istotnym, poza jej granice w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa. Konsekwentnie nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu podmiotowym albo też przedmiotowym.
Z powyższych przyczyn nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, polegający na tym, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone przy błędnym założeniu, że wniesiona przez skarżącego skarga dotyczyła postanowienia SKO w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21. Wedle powołanego pod lit. b petitum skargi kasacyjnej przepisu, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymienionych w nim elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Tymczasem kasator twierdzi, że - w jego ocenie - wydane rozstrzygnięcie nijak się ma do złożonej skargi, gdyż skarżony kasacyjnie wyrok w ogóle nie dotyczy kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego. W efekcie zaistniałego nieporozumienia również uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma nie spełniać warunków wynikających z przepisów prawa, co uzasadnia jego uchylenie. W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sad Administracyjny jeszcze raz podkreśla, że sporny wyrok I SA/Wa 2650/21 prawidłowo dotyczył bezpośrednio kontroli postanowienia z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 SKO w Warszawie. Dlatego uzasadnienie wyroku I SA/Wa 2650/21, nie budzące zastrzeżeń w kontekście wymogów określonych w art. 141 § 4 ppsa, koncentrowało się na ocenie zgodności z prawem przedmiotowego postanowienia SKO w Warszawie (którego numer skarżący wprost wskazali w skardze - k. 3-5, 8-10 akt I SA/Wa 2650/21), a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prawomocnym postanowieniem z 11 maja 2022 r. VII SA/Wa 186/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.U. i J.U. na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w sprawie I SA/Wa 2650/21 art. 6 ppsa, przez zaniechanie udzielania skarżącemu niezbędnych pouczeń pomimo tego, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika a treść składanych przez niego pism uzasadniała przekonanie, że nie jest on w minimalnym stopniu zorientowany nawet odnośnie do sposobu odczytywania przez Sąd I instancji jego intencji oraz przedmiotu prowadzonego postępowania. Należy podkreślić, że w myśl art. 6 ppsa, sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek, co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Wyrażony w tym artykule obowiązek udzielania stronie występującej bez profesjonalnego pełnomocnika pomocy nie oznacza, że sąd jest zobowiązany do szczegółowego instruowania strony co do wszelkich jej możliwych zachowań, zakresu podejmowanych czynności, ani też do informowania o obowiązku stosownego uzasadnienia składanych przez stronę pism procesowych oraz wniosków. To strona jako inicjator postępowania winna wiedzieć, że składane przez nią wnioski i środki zaskarżenia muszą zawierać stosowne uzasadnienie celem potwierdzenia podnoszonych w ich petitum racji. Zatem obowiązek sądu administracyjnego wynikający z art. 6 ppsa nie obejmuje udzielania wskazówek (nawet jeśli są potrzebne), jeśli wykraczają poza ramy danego postępowania sądowoadministracyjnego i gwarancji procesowych strony w danym procesie. W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wezwał skarżących do sprecyzowania przedmiotu skargi, a pisma sądowe zawierały prawidłowe pouczenia o istotnych na tym etapie wprawy przepisach ppsa. Dzięki prawidłowemu wypełnieniu przez Sąd obowiązków z art. 6 ppsa, skarżący skorzystali z prawa do sądu zarówno co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOA/954/Pd/21 (którego numer wprost wskazali w skardze), jak i uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga skarżących co do wskazanej uchwały tylko dlatego nie mogła zostać zbadana merytorycznie, bowiem przed wniesieniem do Sądu skargi na ww. uchwałę skarżący nie wyczerpali trybu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), co skutkowało odrzuceniem owej skargi w sprawie VII SA/Wa 186/22 (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa).
Na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).