II SA/Bk 298/24

II SA/Bk 298/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Narew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr NK-II.4131.74.2024.PB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LVIII/354/24 Rady Gminy Narew z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Narew w 2024 roku oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Narew 28 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr LVIII/354/24 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Narew w 2024 roku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2024 r. poz. 1298). W uchwale jako schronisko dla zwierząt, w którym należy umieszczać bezdomne zwierzęta z terenu gminy wskazano schronisko dla zwierząt bezdomnych prowadzone przez Stowarzyszenie T. ul. [...], [...].
Uchwałę przedstawiono Wojewodzie Podlaskiemu w trybie nadzoru.
Na wezwanie Wojewody Podlaskiego Powiatowy Lekarz Weterynarii w Mińsku Mazowieckim (dalej: PLW) pismem z 25 marca 2024 r. poinformował, że 5 marca 2024 r. na posesji pod adresem ul. [...] została przeprowadzona wizja lokalna, w celu sprawdzenia czy jest na niej prowadzone przez ww. stowarzyszenie nielegalne schronisko dla zwierząt lub czy w tym miejscu znajduje się siedziba ww. stowarzyszenia. Na miejscu osoba, która podawał się za właścicielkę posesji oświadczyła, że na jej działce nie jest prowadzone schronisko dla zwierząt oraz nie jest to siedziba rzeczonego stowarzyszenia. Poinformowała, że zna osobę prowadzącą ww. stowarzyszenie, ale od dawna nie utrzymują kontaktów. Przekazała, że przez krótki okres w 2013 r. było tutaj prowadzone zarejestrowane schronisko dla zwierząt. Kontrolujący na posesji widzieli wyłącznie puste boksy oraz budy po nieistniejącym schronisku. PLW nadmienił, że podane informacje o legalnie funkcjonującym schronisku w 2013 r., znajdują potwierdzenie w rejestrach prowadzonych przez PLW w Mińsku Mazowieckim. Pod ww. adresem, w okresie od 7 października 2013 r. do 17 grudnia 2013 r. działało schronisko dla zwierząt. Od tamtej pory nie zgłoszono prowadzenia schroniska dla zwierząt pod tym adresem.
Również na wezwanie Wojewody Główny Lekarz Weterynarii (dalej: GLW) pismem z 28 marca 2024 r. poinformował, że z analizy rejestrów podmiotów nadzorowanych przekazywanych do GLW wynika, że:
- podmiot M., prowadzący działalność pod tym samym adresem, został wpisany do rejestru schronisku 7 października 2013 r., a następnie 17 grudnia 2013 r. został wyrejestrowany,
- podmiot Stowarzyszenie T., prowadzący działalność pod adresem [...], został wpisany do rejestru schronisk 28 lipca 2010 r., a 19 października 2011 r. wyrejestrowany. Następnie podmiot zgłosił prowadzenie działalności pod adresem ul. [...] i został wpisany do rejestru schronisk 18 lipca 2012 r., po czym został wyrejestrowany 18 września 2013 r.
W piśmie z 28 marca 2024 r. Wojewoda zawiadomił Radę Gminy Narew o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, dalej: u.o.z.) oraz istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 kwietnia 2024 r., nr NK-II.4131.74.2024.PB, Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Narew nr LVIII/354/24 z 28 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wyjaśnił, że analiza uchwały wykazała, ż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając ten obowiązek na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, który obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.), usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.) oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Elementy te są obligatoryjne.
Z posiadanych informacji przez organ nadzoru wynika, że zadanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt powierzone zostało podmiotowi, który pod wskazanym adresem nie prowadzi schroniska dla zwierząt, brak jest również jakiejkolwiek informacji w zakresie zamiaru prowadzenia schroniska pod wskazanym adresem, a także ww. podmiot nie figuruje w rejestrze podmiotów nadzorowanych przekazywanych do GLW. Tym samym organ nadzoru stwierdził, że analizowany Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Narew w 2024 r. w powyższym zakresie jest niewykonalny. Organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił że charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Tym samym organ przyjął, że wskazanie podmiotu, który de facto nie prowadzi schroniska pod wskazanym adresem - nie ma charakteru wykonawczego, a ponadto wprowadza w błąd adresatów tej normy. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma bowiem istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też kto jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Zatem Rada Gminy Narew nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. W ocenie organu nadzoru tego rodzaju wymogów nie wypełnia podmiot, który nie figuruje w rejestrach podmiotów nadzorowanych przekazywanych do Głównego Lekarza Weterynarii i nie prowadzi schroniska pod wskazanym adresem.
Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał także na inne uchybienia Programu. W § 1 ust. 3 pkt 1 Programu, w którym przedstawiono podział środków finansowych na realizację: "odławiania bezdomnych zwierząt, zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, sterylizacja, kastracja, trwałe znakowanie, obsługa adopcyjna, usypianie ślepych miotów, utylizacja - 18 000,00 zł". Prawodawca lokalny ma obowiązek dokonywania regulacji w płaszczyznach wyraźnie mu przez ustawodawcę powierzonych, nie może on wkraczać w inne dziedziny - dokonywać regulacji kwestii nie wskazanych mu przez ustawodawcę. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony Program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Organ nadzoru wskazał, że finansowanie zadania jakim jest utylizacja w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowi zadania gminy zmierzającego do realizacji obowiązku w tym zakresie.
Za naruszające przepisy prawa w sposób istotny organ nadzoru uznał także § 2 ust. 1 i 2 Programu stanowiący, że: "odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Narew zajmują się pracownicy schroniska. Pracownicy schroniska współpracują w ramach wykonywania zadań z Policją i organizacjami społecznymi oraz pracownikami Urzędu Gminy Narew". Zdaniem Wojewody organ stanowiący Gminy Narew nie został upoważniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników podmiotów zewnętrznych ani zatrudnionych w strukturach urzędu gminy. Powyższe stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z.
W ocenie organu nadzoru błędnym było również przyjęcie, że wynagrodzenie za odłowienie i utrzymanie zwierzęcia w schronisku uwzględnia koszty jego ewentualnej sterylizacji lub kastracji (§ 5 ust. 2 Programu). Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że pozostawienie nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków finansowych nie daje gwarancji czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane.
Organ nadzoru zwrócił także uwagę na § 6 ust. 3 Programu, z którego wynika, że Gmina pokrywa koszty uśpienia ślepych miotów psów lub kotów bezdomnych, wskazując że z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wynika wyłącznie, że program obejmuje usypianie ślepych miotów. Ograniczenie finansowania zabiegów usypiania ślepych miotów jedynie do bezdomnych psów lub kotów, pozostaje w sprzeczności z zapisem ustawowym.
Organ zaznaczył także, że regulacje § 10 ust. 2-4 Programu, w których Rada Gminy Narew zobowiązała prowadzącego gospodarstwo rolne do zapewnienia wskazanych warunków bytowania, nie mieszczą się w granicach upoważnienia art. 11 ust. 1 u.o.z.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła Gmina Narew. Zarzuciła w niej naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez brak wykazania i uzasadnienia występowania istotnych uchybień kwalifikowanych uchwały, uzasadniających stwierdzenie nieważności całej uchwały;
2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), polegające na rażącym naruszeniu zasady zaufania do organu władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a mianowicie wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego z wykroczeniem poza posiadane kompetencje, wskazaniu rzekomych istotnych naruszeń, których organ nie wskazywał wobec poprzednich trzech uchwał, pomimo tożsamości ich treści;
3. art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na rażącym wykroczeniu poza kompetencje organu nadzorczego, tj. na przypisaniu sobie kompetencji dokonywania ustaleń faktycznych i dokonaniu oceny stanu wykonywania uchwały - mianowicie przyjęciu jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego dowolnego ustalenia, że podmiot współwykonujący uchwałę (schronisko) faktycznie nie istnieje/nie może wykonywać na zlecenie Gminy uchwały;
4. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., polegające na dowolnym przyjęciu, że rada gminy nie zapewniła bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
5. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z., polegające na dowolnym przyjęciu, że rada gminy błędnie uregulowała w uchwale kwestię wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków;
6. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez przyjęcie, że niewystarczającym jest stwierdzenie nieważności treści § 6 ust. 3 załącznika do uchwały, w sytuacji, w której organ nadzoru winien korzystać z własnych uprawnień w sposób proporcjonalny, co w tym przypadku winno było polegać na stwierdzeniu konkretnej jednostki redakcyjnej aktu, a nie całości uchwały;
7. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., poprzez przyjęcie, że uregulowanie obowiązków podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w zakresie warunków bytowania przyjętych zwierząt stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały, w sytuacji, w której organ nadzoru winien w pierwszej kolejności dokonać oceny skutków ewentualnego naruszenia i w tym przypadku, dojść do wniosku, że wystarczającą jest częściowa ingerencja w akt prawa miejscowego, a polegająca na stwierdzeniu nieważności kwestionowanej części uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 załącznika do uchwały oraz § 10 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały.
Zdaniem skarżącej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano przepisów ustawy o ochronie zwierząt, jakie zostały rzekomo naruszone przez radę gminy. W ocenie skarżącej, organ nadzoru w sposób rażący naruszył również zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a., bowiem tożsame treści uchwały, która podejmowana jest co roku, były już przedmiotem oceny organu nadzoru w poprzednich latach. Do tej pory organ nadzoru nie stwierdzał nieważności uchwały, z uwagi na okoliczności poruszone w treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądowym za naruszającą zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Zdaniem skarżącej organ nadzoru nie wyjaśnia powodów zmiany stanowiska w odniesieniu do nowych zarzutów wyrażonych w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Odnosząc się do naruszenia dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. skarżąca wyjaśniła, że stanowisko to zostało wywiedzione w oparciu o dokonane przez organ nadzoru z przekroczeniem kompetencji ustalenie, że podmiot prowadzący schronisko de facto nie istnieje. Wskazanie na okoliczność, że schronisko, które wbrew twierdzeniom nadzoru od lat wykonuje usługi na rzecz szeregu gmin w województwie, w ocenie nadzoru faktycznie nie istnieje nie może stanowić podstawy do ingerencji nadzorczej w treść uchwały. Rada wskazała konkretny podmiot i w swojej ocenie wypełniła tym delegację ustawową regulując obligatoryjny element uchwały.
W kwestii naruszenia art. 11 a ust. 5 u.o.z. skarżąca wskazała, że obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Wszystkie powyższe postulaty zostały wypełnione w treści ocenianej uchwały.
Natomiast skarżąca za zasadne uznała zarzuty organu nadzoru odnośnie wadliwego uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów oraz § 10 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, to jest zapisów dotyczących obowiązków podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich. Jednak jej zdaniem w takiej sytuacji zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności jedynie tych zapisów uchwały.
Reasumując skarżąca wskazała, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, a jej zdaniem należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Taka sytuacja, jej zdaniem, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak uchwały Rady Gminy Narew zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g., zaś pełnomocnik skarżącej wniósł o nieuwzględnienie tego wniosku z uwagi na treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić nieprawidłowość niepodniesioną w zarzutach skargi.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Dany akt lub jego część nie wywołuje wówczas skutków prawnych od samego początku. Istotnym naruszeniem prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy.
W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580; dalej: u.o.z.).
W myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Obowiązkowe elementy programu zostały zatem określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 (dotyczący wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu), natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 (plan znakowania zwierząt w gminie) i 3a (plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie).
Za każdym razem gdy w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 u.o.z. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją przez schronisko dla zwierząt rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075, dalej: u.o.z.z.). Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony w niej rozdział 2 reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia (art. 5 ust. 1 pkt 2), a powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9). Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 u.o.z.z. zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, które szczegółowo określają m.in. odległość schroniska od budynków mieszkalnych czy obiektów użyteczności publicznej, wskazano jak powinien wyglądać teren schroniska i jego ogrodzenie, opisano pomieszania, które wyodrębnia się w schronisku, a także określono zakres opieki weterynaryjnej w schronisku.
Sąd podkreśla, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zarzucił Radzie Gminy naruszenie przepisów art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 11a ust. 5 oraz przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. Organ nadzoru wskazał, że schronisko, wskazane przez organ w Programie, prowadzone przez Stowarzyszenie T. nie figuruje w rejestrze podmiotów nadzorowanych, przekazywanych do Głównego Lekarza Weterynarii, czyli podmiot ten nie prowadzi schroniska w myśl art. 4 pkt 25 u.o.z.
Z tym stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić. Powołane powyżej przepisy u.o.z.z. dokładnie określają wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej - w tym także - prowadzenia schronisk dla zwierząt. Podjęcie działalności nadzorowanej, w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jego prowadzenia właściwemu miejscowo powiatowemu lekarzowi weterynarii. Następnie, jak wskazano wcześniej, na wniosek podmiotu zainteresowanego, w którym należy określić m.in. lokalizację obiektów budowlanych i miejsc, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana, oraz planowanego czasu jej prowadzenia, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną na obszarze jego właściwości, w omawianym zakresie. Regulacja wykonawcza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez treść przepisów w niej zamieszczonych jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. Wszystkie powołane wyżej postanowienia w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych przewidują reżim normatywny dotyczący zasad prowadzenia działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt. Naruszenie tych norm umożliwia interwencję służb weterynaryjnych, włącznie z zakazem prowadzenia takiej działalności.
W przedmiotowej sprawie zadanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt powierzone zostało podmiotowi, który pod wskazanym adresem nie prowadzi schroniska dla zwierząt, brak jest również jakiejkolwiek informacji w zakresie zamiaru prowadzenia schroniska pod wskazanym adresem, a także ww. podmiot nie figuruje w rejestrze podmiotów nadzorowanych przekazywanych do GLW (pisma: PLW w Mińsku Mazowieckim z 25 marca 2024 r. oraz GLW z 28 marca 2024 r.). Z informacji uzyskanych od GLW wynika, że Stowarzyszenie T. nie prowadzi żadnego schroniska na terenie kraju. Bez wątpienia stwierdzić więc należy, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Narew w 2024 r. w zakresie wskazanym w u.o.z. jest niewykonany.
Sąd wskazuje, że wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie polega na wskazaniu dowolnego podmiotu, lecz takiego, który spełnia ustawowe przesłanki do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt i tę działalność prowadzi. Wskazany przez Radę podmiot legalnie nie funkcjonuje, na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy w postaci pism wskazanych w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie można zatem uznać, że podmiot, który w rzeczywistości schroniska nie prowadzi miałby w jakimkolwiek stopniu zapewnić realizację ustawowych zadań gminy. Schronisko dla zwierząt zgodnie z ustawową definicją jest miejscem przeznaczonym do opieki nad zwierzętami domowymi spełniającym warunki określone w u.o.z.z. To w tej ustawie określone zostały szczegółowe wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia takiej działalności, których naruszenie umożliwia interwencję służb weterynaryjnych. Stowarzyszenie, które na terenie Polski nie prowadzi zarejestrowanego schroniska nie podlegałoby takiej kontroli. Zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym w nieistniejącym schronisku ma zatem charakter fikcyjny. Podkreślania wymaga także, że wskazanie podmiotu, który nie prowadzi schroniska pod wskazanym adresem wprowadza w błąd adresatów tej normy. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też kto jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych.
Organ nadzoru właściwie poczynił ustalenia w tym zakresie, a zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Ocenę dokonaną przez ten organ nie sposób uznać także za naruszającą art. 8 k.p.a. – organ nadzoru dokonał weryfikacji, której efektem był wydanie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nie przekroczył swoich uprawnień, a w myśl art. 8 § 2 k.p.a. odstąpił od utrwalonej praktyki jedynie z powodu uzasadnionej przyczyny, którą Sąd szczegółowo omówił powyżej.
Brak wypełnienia delegacji ustawowej (w spornej uchwale było to niezapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku), skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, co w konsekwencji doprowadziło do uznania nieważności całości uchwały. Stanowisko takie jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 160/18, LEX nr 2472044).
Zgodzić się należy także z organem nadzoru w zakresie uchybienia w § 1 ust. 3 pkt 1 Programu, w którym przedstawiono podział środków finansowych na realizację: "odławiania bezdomnych zwierząt, zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, sterylizacja, kastracja, trwałe znakowanie, obsługa adopcyjna, usypianie ślepych miotów, utylizacja - 18 000,00 zł". Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności". Poza wymienionymi w powołanym przepisie aspektami, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Sąd zgadza się z organem nadzoru, który stwierdził, że prawodawca lokalny ma obowiązek dokonywania regulacji w płaszczyznach wyraźnie mu przez ustawodawcę powierzonych, nie może on wkraczać w inne dziedziny - dokonywać regulacji kwestii nie wskazanych mu przez ustawodawcę. Niewątpliwie finansowanie zdania jakim jest utylizacja w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowi zadania gminy zmierzającego do realizacji obowiązku w tym zakresie.
Sąd zgadza się także z argumentami organu nadzoru, że przepisy prawa w stopniu istotnym narusza również § 2 ust. 1 i 2 Programu, w którym wskazano, że: "odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Narew zajmują się pracownicy schroniska. Pracownicy schroniska współpracują w ramach wykonywania zadań z Policją i organizacjami społecznymi oraz pracownikami Urzędu Gminy Narew". Powyższe zapisy stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z w art. 11a ust. 1 u.o.z. Organ stanowiący gminy nie został upoważniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników podmiotów zewnętrznych ani zatrudnionych w strukturach urzędu gminy.
Błędnym było również przyjęcie, że wynagrodzenie za odłowienie i utrzymanie zwierzęcia w schronisku uwzględnia koszty jego ewentualnej sterylizacji lub kastracji (§ 5 ust. 2 Programu). W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Natomiast ewentualny brak w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi bowiem do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por.m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r. o sygn. IV SA/Po 60/22, LEX nr 3317974, z 25 lutego 2022 r. o sygn. IV SA/Po 63/22, LEX nr 3321150, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r. o sygn. II SA/Ol 60/22, LEX nr 3320982).
W odniesieniu do § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 2-4 Programu skarżąca zgodziła się z zastrzeżeniami organu, podkreśliła jednak, że organ nadzoru powinien korzystać z własnych uprawnień w sposób proporcjonalny, co w tym przypadku winno było polegać na stwierdzeniu nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej aktu, a nie całości uchwały. Z twierdzeniem tym nie sposób się jednak zgodzić. Niewypełnienie któregokolwiek z obligatoryjnych obowiązków, o których mowa w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały.
Skoro zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, przy czym ma on charakter całościowy, a każdy z jego elementów we wzajemnym powiązaniu świadczy o kompletności programu – brak któregokolwiek z nich podważa tę kompletność i czyni program niepełnym. Brak wskazania istniejącego schroniska dla zwierząt, nieprecyzyjne wskazanie podziału środków finansowych w praktyce uniemożliwiają realizację zadań wynikających z programu.
Za niedopuszczalne uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego (w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązków na pracowników podmiotów zewnętrznych i Urzędu Gminy), a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne. (por. wyrok z 31stycznia 2018 r., II SA/Kr 1474/17, LEX nr 2449556).
Ustalenia organu nadzoru Sąd uznał za prawidłowe, a organ ten nie wykroczył także poza swoje kompetencje weryfikując status wskazanego w uchwale stowarzyszenia. Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i zaakceptować w całości stanowisko Wojewody. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.