II SA/Bk 297/25

II SA/Bk 297/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi PPHU K. sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr AB-II.7840.4.8.2024.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2024 r. znak AB-II.7840.4.8.2024.ED Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 29 sierpnia 2024 r. znak DUA-XIII.6740.67.2024, którą odmówiono P.P.U.H. K. Spółce z o.o. w B. (dalej: inwestor, Spółka) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...] i części działki nr [...] przy ulicy [...] w B.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 18 marca 2024 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z funkcją usługową i handlową w parterze, garażem podziemnym, garażem w parterze budynku, czterema ścianami oporowymi, zbiornikiem retencyjnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] części działki nr [...] (obręb [...]) przy ulicy [...] w B.
Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), Prezydent Miasta zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia. Jednym z obowiązków wskazanych w postanowieniu było doprowadzenie projektu do zgodności z obowiązującym planem miejscowym w zakresie sposobu kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 8 ust. 1 i 3 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 27 marca 2023 r. nr LXIX/942/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wysoki Stoczek w Białymstoku w rejonie ulic Ogrodniczki i Gromadzkiej, Dz. Urz. Woj. Podl. z 2023 r., poz. 1747 z późn. zm., dalej: plan miejscowy).
W dniu 29 lipca 2024 r. wpłynęła od inwestora uzupełniona dokumentacja oraz pisemne wyjaśnienie. Odnośnie realizacji § 8 ust. 1 i 3 planu miejscowego, tj. wykonania placu zabaw, inwestor wskazał, że teren inwestycyjny nie jest, w jego ocenie, objęty jednym z dwóch rodzajów obszarów ZP – zieleni urządzonej i nie może być uznany za teren w liniach wydzielenia wewnętrznego do zagospodarowania w formie zieleni urządzonej (brak na załączniku graficznym do planu miejscowego kreskowania skośną linią koloru zielonego na tym obszarze).
W piśmie z 1 sierpnia 2024 r. inspektor w Departamencie Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku, w odpowiedzi na zapytanie skierowane przez Dyrektora tego Departamentu, wyjaśnił że spełnienie wymagań planu miejscowego obejmuje na terenie inwestycyjnym lokalizację placu zabaw, co wynika z § 35 ust. 3 w związku z § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu. Zapis taki wprowadzono w związku z wnioskami okolicznych mieszkańców.
W zawiadomieniu z 2 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta poinformował strony postępowania w trybie art. 79a § 1 k.p.a. o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie, w tym o nieusunięciu przez inwestora wszystkich nieprawidłowości projektu budowlanego wskazanych w wezwaniu wystosowanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Wśród wymienionych kwestii znalazło się niewyrysowanie w części graficznej projektu budowlanego placu zabaw przy projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W zawiadomieniu poinformowano, że strona może uzupełnić dotychczasową dokumentację.
W odpowiedzi na zawiadomienie z 2 sierpnia 2024 r. inwestor w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. odniósł się do zastrzeżeń organu pierwszej instancji, w tym podtrzymał stanowisko o braku obowiązku realizacji placu zabaw. Dodatkowo zwrócił uwagę, że obowiązek realizacji placu zabaw nie wynika również z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie WT). Stanowisko to zostało przez inwestora podtrzymane w piśmie z 23 sierpnia 2024 r. Natomiast w piśmie z 20 sierpnia 2024 r. inwestor odniósł się do stanowiska właściciela działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z projektowaną inwestycją – w zakresie usunięcia ogrodzenia między działkami. W dokumentacji projektowej inwestor zadeklarował pozostawienie ogrodzenia.
Decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową i handlową przy ulicy [...] w Białymstoku, tj. budynku opisanego we wniosku wszczynającym postępowanie, zaprojektowanego na działkach nr [...] i części działki nr [...]. Powodem wydania decyzji odmownej było nieuzupełnienie projektu budowlanego o plac zabaw, którego obowiązek realizacji wynika, zdaniem organu, z § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" w związku z § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego regulujących zasady kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że powyższą regulację wprowadzono na wniosek okolicznych mieszkańców, a obowiązek wykonania placu zabaw na terenie projektowanej inwestycji potwierdził w piśmie z 1 sierpnia 2024 r. inspektor Referatu Planów Miejscowych Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku. W decyzji wyjaśniono również, ustosunkowując się do stanowiska właściciela działki nr [...], że wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie inwestycyjnym oznaczonym symbolem 1.2 MW,U na części wyznaczonej liniami wydzielenia wewnętrznego "A" i "B" wynosi maksymalnie 40 % (§ 35 ust. 4 pkt 1a planu miejscowego).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) w związku z § 8 ust. 3 pkt 1c oraz § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego przez ich niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę istniała konieczność lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacji, podczas gdy na przedmiotowym obszarze taki wymóg nie obowiązywał, ponieważ na terenie objętym wnioskiem nie ma terenów oznaczonych symbolem ZP;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o postanowienie, które zawierało błędnie sformułowane wymagania poprawienia projektu budowlanego pod kątem zgodności z wymogami planu miejscowego;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., podczas gdy wszystkie obowiązki nałożone przez organ zostały spełnione, a inwestycja jest zgodna z planem miejscowym;
4) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z wadliwej wykładni planu miejscowego, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Odwołujący wskazał, że wraz z odwołaniem wnosi zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2024 r. wydane w trybie art. 35 ust. 3 p.b., bowiem zakres wezwania nie miał oparcia w przepisach prawa.
Zdaniem odwołującego się inwestora teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obejmuje żadnego z dwóch rodzajów terenów oznaczonych symbolem ZP, z jakimi mamy do czynienia w planie miejscowym. Dlatego żądanie wrysowania placu zabaw w ramach zieleni urządzonej jest bezpodstawne. Jest ono również niezgodne z aktem wyższego rzędu, tj. § 40 rozporządzenia WT, który wymaga realizacji placu zabaw w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Przepisy planu miejscowego powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu, tj. rozporządzeniami, ustawami i Konstytucją.
Zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2024 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaakceptował ustalenie o nieuzupełnieniu przez inwestora projektu budowlanego w sposób wymagany regulacjami planu miejscowego. Zasadnie, zdaniem Wojewody, wezwano na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. do doprowadzenia, w określonym terminie, inwestycji m.in. do zgodności z planem miejscowym przez wykazanie spełnienia wymogu wynikającego z § 8 ust. 1 i 3 planu miejscowego odnośnie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (pkt 2 lit. "c" postanowienia). Jak wynika bowiem z § 8 ust. 3 lit. "c" planu miejscowego w zakresie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się konieczność zapewnienia placów zabaw i miejsc rekreacji. Wojewoda nie podzielił stanowiska inwestora, że brak wyrysowania symbolu "ZP" kreskowaniem skośnym zielonym na terenie inwestycji wyklucza obowiązek realizacji placu zabaw. Jak wyjaśnił, teren działek inwestycyjnych nr [...] i części działki nr [...] oznaczony jest w planie miejscowym symbolem 1.2MW,U (§ 35 ust. 1 - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną), na którym – zgodnie z § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego - kształtowanie zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz części terenów wydzielenia wewnętrznego "ZP" należy realizować na zasadach określonych w § 8 ust. 1 i 3. Jak wynika z § 8 ust. 3 planu miejscowego w zakresie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz na częściach terenów wyznaczonych liniami wydzielenia wewnętrznego "ZP" ustala się m.in. lokalizację placów zabaw i miejsc rekreacji.
Wojewoda podkreślił, że § 8 ust. 3 planu miejscowego zbudowany jest przy użyciu spójnika "oraz" (inaczej "i", "a także", "jak również") co oznacza, że mamy do czynienia z koniunkcją, czyli zdaniem składającym się z dwóch innych zdań połączonym spójnikiem. Z § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego wynika zatem obowiązek lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacji dla obu zdań/elementów składowych tj. zarówno dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i dla terenów wyznaczonych liniami wydzielenia wewnętrznego "ZP". Fakt, że w granicach terenu planowanej inwestycji nie znajduje się obszar wydzielenia wewnętrznego "ZP" nie zwalnia Inwestora z obowiązku zapewnienia placu zabaw (na potrzeby projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na obszarze o symbolu 1.2 MW,U) w ramach zieleni urządzonej towarzyszącej temu budynkowi. Użycie w § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego spójnika "oraz" świadczy o tym, że obowiązek lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacji został ustalony dla zabudowy wielorodzinnej na całym terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 1.2MW,U a nie tylko na terenie wydzielenia wewnętrznego "ZP". Powoduje to, że nałożony w postanowieniu z 17 kwietnia 2024 r. obowiązek ma umocowanie w prawie, a brak jego realizacji skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że postanowienie wzywające sporządzone zostało w sposób jasny i czytelny. Nadto inwestor był informowany w trybie art. 79a k.p.a. i dwukrotnie umożliwiono mu uzupełnienie projektu wyraźnie określając zakres obowiązku uzupełnienia.
Odnosząc się do zarzucanej sprzeczności § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego z § 40 rozporządzenia WT Wojewoda wskazał, że plan miejscowy jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje tak długo, jak długo nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości inwestycyjnej. Ustalenia zawarte w kwestionowanym przez inwestora planie miejscowym jednoznacznie określają konkretne obszary (tj. tereny zieleni urządzonej towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, a także części terenów wydzielenia wewnętrznego "ZP"), na których należy zlokalizować plac zabaw. Ponadto akt prawa miejscowego, jako normujący sytuację prawną obowiązującą na danym terenie (jako przepis o charakterze szczególnym) posiada silniejszą pozycję niż inny akt normatywny będący aktem wykonawczym do ustawy o charakterze generalnym. Zatem w analizowanej sprawie wymagania zawarte w § 8 ust. 1 i 3 w związku z § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego nakładające obowiązek zapewnienia placu zabaw na terenie inwestycji (w ramach zieleni urządzonej towarzyszącej projektowanemu budynkowi mieszkalnemu wielorodzinnemu) mają pierwszeństwo zastosowania przed § 40 rozporządzenia WT. Dlatego brak zaprojektowania placu zabaw na potrzeby planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego świadczy o niezgodności inwestycji z planem miejscowym oraz o niewywiązaniu się inwestora z obowiązku nałożonego w pkt 2 lit. "c" postanowienia z 17 kwietnia 2024 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Skutkowało to wydaniem decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., która – w przypadku niewypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z art. 35 ust. 3 p.b. – byłą decyzją obligatoryjną a nie uznaniową.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów dotyczących analizy akt sprawy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego (art. 77 i art. 80 K.p.a.).
Skargę do sądu administracyjnego wywiódł inwestor. Zarzucił naruszenie
1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a, w zw. z art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmownej organu pierwszej instancji w oparciu o wystosowane do inwestora postanowienie zawierające błędnie sformułowane wymagania w zakresie poprawienia projektu budowlanego pod kątem zgodności z planem miejscowym;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 1c w zw. z § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego przez ich niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, z uwagi na przepisy ww. planu miejscowego, istnieje konieczność lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacji, podczas gdy wymóg taki nie obowiązuje, bowiem na terenie tym nie ma terenów oznaczonych symbolem ZP;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor nie wykonał w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., podczas gdy wszystkie te obowiązki zostały spełnione, a inwestycja jest zgodna z przepisami planu miejscowego;
4) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 1c planu miejscowego oraz § 40 ust. 1 rozporządzenia WT przez ich błędną wykładnię i uznanie, że akt prawa miejscowego (plan miejscowy) posiada "silniejszą pozycję" niż rozporządzenie będące aktem generalnym, podczas gdy właściwym powinno być stwierdzenie, że treść aktu miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw;
5) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu tj. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z wadliwej wykładni przepisów planu miejscowego skutkujących wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarżąca argumentowała, że teren inwestycji położony na obszarze planistycznym o symbolu 1.2 MW,U (pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną - § 35 ust. 1 planu miejscowego) – nie znajduje się jednocześnie na żadnym z dwóch występujących w planie miejscowym obszarów oznaczonych symbolem ZP, tj. terenie wyznaczonym linią wydzielenia wewnętrznego na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną i urządzenia infrastruktury technicznej. Na terenie inwestycji nie wyznaczono terenów zaznaczonych kreskowaniem skośną linią koloru zielonego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przedstawił opinię urbanistyczną.
Zdaniem skarżącego, gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organów, to objęcie wnioskiem o pozwolenie na budowę terenu ZP wydzielenia wewnętrznego, obok terenu MW, oznaczałoby obowiązek realizacji placu zabaw na jednym i drugim. Tymczasem z planu miejscowego wynika, że obowiązek taki istnieje wyłącznie na terenie wydzielenia wewnętrznego.
Skarżący wywiódł, że nie ma znaczenia prawnego notatka służbowa z 1 sierpnia 2024 r. sporządzona przez Referat Planów Miejscowych Departamentu Urbanistyki i Architektury, w której wyjaśniono, że zapis o obowiązku realizacji placu zabaw wynikał z wniosków okolicznych mieszkańców. Jest to wyłącznie informacja sporządzona przez pracownika departamentu, który wydawał decyzję w pierwszej instancji. Tymczasem analiza zapisów planu miejscowego prowadzi do wniosku, że dla każdego wprowadzonego w tym planie terenu MW (lub MW.U) uchwałodawca wskazał lokalizacje obszarów wydzielenia wewnętrznego ZP (jako właściwego dla zrealizowania placów zabaw), który z terenem inwestycji jedynie graniczy. Nadto wykładnia § 8 pkt 3 planu miejscowego dokonana przez organy prowadzi do sprzeczności z § 40 ust. 1 rozporządzenia W (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku), z którego wynika potrzeba realizacji placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych wyłącznie dla zespołów budynków wielorodzinnych. W sprawie mamy natomiast do czynienia z jednym budynkiem wielorodzinnym.
Nie zgodził się skarżący ze stanowiskiem organu, iż akt prawa miejscowego normujący sytuację prawną na danym terenie (przepis o charakterze szczególnym) posiada silniejszą pozycję niż inny akt normatywny będący aktem wykonawczym do ustawy o charakterze generalnym. Przepisy planu miejscowego i ich wykładnia powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu tj. z rozporządzeniami, ustawami oraz Konstytucją (wskazał wyrok z 12 marca 2019 r., II SA/Wr 81/19 oraz wyrok z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10).
Zdaniem skarżącego przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami p.b. oraz planu miejscowego, inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., a swoje stanowisko wyjaśniał dodatkowo w pismach procesowych. Nieprawidłowe nałożenie obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 p.b. skutkuje naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), a niewykonanie nieprawidłowo nałożonych obowiązków nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.
Do skargi przedłożono dokument zatytułowany "Opinia urbanistyczna".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 5 marca 2025 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę.
Podczas rozprawy w dniu 11 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie. Na pytanie sądu wskazał, że "§ 8 ust. 3 należy interpretować w sposób jakby miał brzmienie "w zakresie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. na częściach terenów wyznaczonych liniami wydzielenia wewnętrznego "ZP".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, bowiem ocena organów o nieusunięciu przez inwestora niezgodności projektu budowlanego z regulacjami obowiązującego planu miejscowego nie narusza prawa.
Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.).
Na terenie inwestycji, tj. na działkach nr [...] i części działki nr [...] obowiązuje uchwała Rady Miasta Białystok z 27 marca 2023 r. nr LXIX/942/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wysoki Stoczek w Białymstoku w rejonie ulic Ogrodniczki i Gromadzkiej (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2023 r., poz. 1747), dalej: plan miejscowy. Zgodnie z tym planem teren inwestycji położony jest na obszarze o symbolu 1.2MW,U oznaczającym przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 35 ust. 1). Stosownie do treści § 35 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego na terenie 1.2 MW,U kształtowanie zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz części terenów wyznaczonych linią wydzielenia wewnętrznego "ZP" – następować powinno zgodnie z § 8 ust. 1 i 3. Stosownie do przepisu § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego, w zakresie kształtowania zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz na częściach terenów wyznaczonych liniami wydzielenia wewnętrznego "ZP", z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych, ustala się lokalizację placów zabaw i miejsc rekreacji.
Oś sporu w sprawie niniejszej koncentruje się na interpretacji § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego i odpowiedzi na pytanie, czy inwestor ma obowiązek zrealizować plac zabaw na terenie inwestycji w ramach "zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej", czy też takiego obowiązku nie ma, w związku z czym przedłożony do oceny projekt budowlany niewrysowujący placu zabaw na terenie inwestycji jest zgodny z ww. regulacjami planu. W ocenie sądu organy prawidłowo wyprowadziły taki obowiązek w sprawie niniejszej i konsekwentnie prawidłowo odmówiły wydania pozwolenia na budowę. Trafne jest bowiem ustalenie, że niewrysowanie placu zabaw w projekcie stanowi naruszenie §8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego, a więc i niespełnienie wymagań zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b.).
Tekst planu miejscowego wskazuje, że jego autor w części ogólnej (słowniczek) zdefiniował pojęcie "zieleni urządzonej" jako tereny pokryte roślinnością, świadomie kształtowaną przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, sportowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzysząca przy obiektach budowlanych (§ 3 pkt 23). W § 5 ust. 1 pkt 1 – 10 planu przypisano poszczególne symbole określonym przeznaczeniom podstawowym terenów, w tym w punkcie 2 wskazano symbol "MW" jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w punkcie 3 wskazano symbol "U" jako zabudowa usługowa, w tym z zakresu o którym mowa w punkcie 4 (z zakresu oświaty), w punkcie 9 wskazano symbol "ZP" jako zieleń urządzona, a w punkcie 10 symbol "IT" jako infrastruktura techniczna.
Dalsza lektura tekstu planu wskazuje, że jego autor rozróżnia w istocie cztery rodzaje zieleni urządzonej, z tym że tylko dwa mają wyraźne odzwierciedlenie w części graficznej planu. Są to:
(-) tereny wyznaczone liniami wydzielenia wewnętrznego "ZP" (symbol w kółku), które mają swój odpowiednik w części graficznej planu jako tereny oznaczone zielonym skośnym kreskowaniem występujące wyłącznie na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, także z usługami, o symbolach: 1.1 MW, 2.1 MW, 3.1 MW oraz 3.2 MW (§ 34 ust. 1 i ust. 4 pkt 5) oraz 1.2 MW,U, 1.3 MW,U, 2.2 MW,U, 2.3 MW,U, 3.4 MW,U (§ 35 ust. 1 i ust. 4 pkt 6) oraz
(-) tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 7.2 IT,ZP oraz 8.1 IT,ZP o przeznaczeniu podstawowym pod infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 42 ust. 1).
Podkreślić trzeba, że na tych terenach (MW i MW,U z terenami wydzielenia wewnętrznego ZP oraz IT,ZP) wprowadzono zapisany wprost w planie obowiązek kształtowania zieleni urządzonej według zasad wynikających z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. "c" (§ 34 ust. 4 pkt 5 i § 35 ust. 4 pkt 6). Zieleń urządzona jest zatem na tych terenach rodzajem przeznaczenia podstawowego równoważnego z przeznaczeniem mieszkaniowym, co wymagało jej odzwierciedlenia w części graficznej planu. Inaczej rzecz ujmując, na terenach oznaczonych graficznie ZP (liniami wydzielenia wewnętrznego na terenach o symbolu podstawowym MW i MW,U bądź łącznie z symbolem podstawowym IT) zieleń urządzona pełni funkcję rekreacyjno-wypoczynkową wobec całego kompleksu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wobec całego osiedla). Tak istotna jej funkcja, ściśle powiązana z przeznaczeniem podstawowym mieszkaniowym, wymagała odzwierciedlenia w części graficznej, co nie budzi wątpliwości sądu.
Inaczej rzecz się przedstawia z pozostałymi dwoma rodzajami zieleni urządzonej, które wyróżniono wyłącznie w tekście planu miejscowego. Jednym z nich jest "zieleń urządzona towarzysząca zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej" wskazana w § 8 ust. 3 planu, która nie posiada swojego odzwierciedlenia w części graficznej planu miejscowego. Zasady jej urządzenia są takie same jak zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP, bowiem tam gdzie jest ona przewidziana według tekstu planu – jednocześnie uchwałodawca zawarł odniesienie do § 8 ust. 3 planu. Sytuacja taka występuje np. w § 34 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 dla terenów 1.1 MW, 2.1 MW, 3.1 MW, 3.2 MW oraz w § 35 ust. 1 i ust. 4 pkt 6 dla terenów 1.2 MW, U, 1.3 MW,U, 2.2 MW,U oraz 3.3 MW, U i 3.4 MW, U.
Ostatnim zaś rodzajem zieleni urządzonej jest zieleń urządzona wymieniana w tekście planu jako możliwy sposób zagospodarowania terenu obok przeznaczenia podstawowego. Taka sytuacja występuje m.in. w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 – tereny dróg oznaczone KD-D; § 36 ust. 1 – tereny pod parkingi KX; § 37 ust. 1, § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, § 41 ust. 1 – tereny odpowiednio pod zabudowę usługową, zabudowę usługową z zakresu oświaty oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz – właśnie - zielenią urządzoną. W tym przypadku, zdaniem sądu, kreacja sposobu zagospodarowania zieleni urządzonej została pozostawiona swobodzie inwestora z tym zastrzeżeniem, że powinna ona odpowiadać co najmniej ogólnym wymaganiom sformułowanym dla tej zieleni w definicji z § 3 pkt 23 planu miejscowego.
Należy nadto zauważyć, że tylko w jednym przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną uchwałodawca zrezygnował – przy wskazaniu przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną – z odwołania się do zasad jej urządzania wynikających z § 8 ust. 3 planu miejscowego. Jest to przypadek terenu 5.1 MW,U opisany w § 40 ust. 1.
Zdaniem sądu, całokształt powyższych okoliczności wyklucza wykładnię przepisu § 8 ust. 3 planu miejscowego w sposób, jaki wskazał pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie, tj. z pominięciem spójnika "oraz" i zastąpienie go słowem "to jest". Analiza tekstu oraz rysunku planu w ich całokształcie wskazuje bowiem, że lokalny prawodawca konsekwentnie, celowo i świadomie wyodrębnia tereny zieleni urządzonej oznaczone graficznie na rysunku planu symbolem ZP (obok symbolu IT oraz w ramach wydzielenia wewnętrznego – symbol w kółku "ZP") oraz tereny zieleni urządzonej "towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej" oraz inne tereny zieleni urządzonej. Nie da się zaprzeczyć, że dwa rodzaje tych terenów ostatnio wymienione nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku planu. Nie mogą być jednak, w ocenie sądu, przy interpretacji przepisów planu miejscowego pominięte. Różnica między dwoma pierwszymi a dwoma ostatnimi polega bowiem na ich funkcji.
Zieleń urządzona towarzysząca zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (nieoznaczona symbolem ZP) - wobec konkretnych obiektów (a nie całego osiedla), przy których powinna być zlokalizowana zgodnie z § 8 ust. 3 planu, pełni funkcję towarzyszącą, służebną, uzupełniającą. Nie jest ona zielenią urządzoną kompleksu całego osiedla, ale zielenią przynależną konkretnym obiektom budowlanym (wielorodzinnym). Organy nazywają ją zielenią urządzoną "na potrzeby planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego", a takie określenie jej funkcji znajduje potwierdzenie i umocowanie w tekście planu miejscowego. Nawet gdyby przyjąć teoretycznie, że inwestor objąłby wnioskiem o pozwolenie na budowę zarówno teren ZP wydzielenia wewnętrznego i teren MW bądź MW,U poza tym wydzieleniem oraz miałby w związku z tym wykonać dwa place zabaw (jak sugeruje skarżący na s. 6 skargi), to nadal nie zmieniałoby to faktu, że funkcja zieleni urządzonej na terenie ZP i poza tym terenem jest z założenia odmienna.
Co zaś istotniejsze, zdaniem sądu, zieleń towarzysząca zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej niewyróżniona symbolem graficznym "ZP" w kółku na załączniku graficznym planu miejscowego, nie wyklucza zabudowy tego terenu, jak ma to miejsce w przypadku terenu ZP wydzielenia wewnętrznego. Potwierdza to analiza sposobu kształtowania zieleni urządzonej wynikająca wprost z § 8 ust. 3 planu, w którego punktach 1 i 2 nie przewidziano obiektów kubaturowych jak budynki mieszkalne wielorodzinne, a dopuszczono wyłącznie zagospodarowanie zielenią oraz nawierzchniami utwardzonymi z dopuszczeniem urządzeń sportowych i towarzyszących. Taki sposób interpretacji znajduje też potwierdzenie w tekście Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XII/165/19 Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r. zmienionego uchwałą nr LXXVII/1079/23 Rady Miasta Białystok z 18 grudnia 2023 r., w którym teren zieleni urządzonej ZP oznaczony i zdefiniowany został jako teren wyłączony spod zabudowy (s. 547 studium i następne). Przypomnieć należy, że ustalenia studium są wiążące dla organów przy uchwalaniu planów miejscowych (zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania planu, Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p. Powyższe, w ocenie sądu, zostało również potwierdzone w notatce służbowej – wypowiedzi pracownika departamentu odpowiedzialnego za planowanie przestrzenne (notatka z 1 sierpnia 2024 r.). Dowód ten sąd traktuje jako niewiążący ale wpisujący się w całokształt okoliczności potwierdzających stanowisko organów, które – niezależnie od zawartego w notatce stanowiska – samodzielnie dokonały interpretacji przepisów planu miejscowego.
W konsekwencji odmienność funkcji, jaka została przewidziana dla terenów zieleni urządzonej oznaczonej na załączniku graficznym do planu miejscowego symbolem ZP oraz zieleni urządzonej tak nie oznaczonej (towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz pozostałej) uzasadniała zróżnicowanie graficzne na rysunku planu miejscowego (tj. nieodzwierciedlenie m.in. zieleni urządzonej towarzyszącej). Z tego powodu nie można mówić o rozbieżności między tekstem a rysunkiem planu miejscowego. Jak wskazał przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1839/11 "Jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamierza się utworzyć, czy też potwierdzić istnienie terenów zielonych o dużej powierzchni pełniących niejako funkcje terenów rekreacyjno-wypoczynkowych wobec całego "osiedla", należy w tym planie w sposób wyraźny takie tereny oznaczyć – wyodrębnić. W odniesieniu jednak do zachowania terenów zielonych o małej powierzchni, których rolą jest pełnienie funkcji towarzyszących – niejako usługowych, wobec zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabieg taki jest nie tylko niepotrzebny, ale dodatkowo nieracjonalny. Wymagałby on bowiem wyznaczenia w planie olbrzymiej liczby jednostek terenowych i uczyniłby taki plan przez to zupełnie nieczytelnym" (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo wskazać trzeba, że sprawa niniejsza jest sprawą ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, przy wydawaniu której bada się zgodność rozwiązań projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie bada się co do zasady zgodności z prawem ustaleń planu. Służy temu inna procedura, tj. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ze skargi indywidualnej na plan miejscowy, w której należy wykazać obiektywne naruszenie indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem skarżący, po pierwsze pomijając jednoznaczne brzmienie § 8 ust. 3 planu miejscowego, tj. użycie w tym przepisie spójnika "oraz" (co, jak wyżej wykazano, było świadomym zabiegiem lokalnego prawodawcy różnicującym odrębne kategorie zieleni urządzonej w planie miejscowym) oraz po drugie wskazując na istniejącą, jego zdaniem, rozbieżność między tekstem planu a jego załącznikiem graficznym (jeśli by przyjąć wykładnię § 8 ust. 3 planu z uwzględnieniem spójnika "oraz") – próbuje w istocie doprowadzić do odmowy zastosowania przepisu § 8 ust. 3 planu miejscowego w jego jednoznacznym i konsekwentnym brzmieniu, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd ma na uwadze, że w wyjątkowych przypadkach możliwa jest odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisu prawa miejscowego lub przepisu rozporządzenia. Jak wskazał jednak NSA w sprawie II OSK 2490/16 (wyrok z 16 października 2019 r.) "Zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być jednak wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji (patrz: wyrok NSA z 27 października 2016 r. I OSK 2200/15 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)". W sprawie niniejszej sąd takiej istotnej i rzucającej się "od razu w oczy" niezgodności z ustawą nie dostrzega, zresztą nie wskazał jej również skarżący. W tym kontekście nie może odnieść skutku zarzut dokonania wykładni § 8 ust. 3 planu miejscowego na niekorzyść inwestora w świetle prawa do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, co jednolicie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że "postanowienia miejscowego planu nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Baza NSA). Także w doktrynie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014 r., s. 468). Dlatego ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (vide wyrok z 20 listopada 2019 r., IV SA/Po 451/19). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej, w której przepis § 8 ust. 3 planu miejscowego – zinterpretowany w kontekście całego aktu prawa miejscowego i gdy wynik interpretacji jest zgodny z jego literalnym brzmieniem – jest jasny i jednoznaczny, a przy tym akceptowalny, bo pozostający w granicach władztwa planistycznego.
Nieadekwatne, w ocenie sądu, są orzeczenia wskazane przez skarżącą Spółkę. Dotyczą one wyprowadzania zakazów wprost nie wyrażonych w tekście aktu prawnego (np. zakazu lokalizacji obiektu małej architektury na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy plan miejscowy takiego zakazu wprost nie przewiduje; bądź zamieszczania w aktach prawa miejscowego definicji wysokości zabudowy bez uwzględnieniem definicji wysokości budynku zawartej w regulacjach rozporządzenia o warunkach technicznych, tak np. w sprawie II OSK 531/10). W sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia z interpretacją na niekorzyść polegającą na wyprowadzeniu drogą wykładni regulacji niemającej wprost odzwierciedlenia w tekście planu. Mamy bowiem do czynienia z przepisem (§ 8 ust. 3), który przez użycia spójnika "oraz" wprost wskazuje na wyodrębnienie oprócz terenów zieleni urządzonej w ramach wydzielenia wewnętrznego (symbol ZP kreskowany na zielono na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), także terenów zieleni urządzonej towarzyszącej (nieoznaczonej symbolem ZP), obowiązujących dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która to zieleń może być zrealizowana zgodnie z § 8 ust. 3 planu ale w sposób wybrany przez inwestora.
Sąd nie stwierdza także niezgodności ustalenia § 8 ust. 3 planu miejscowego z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie WT.
W dacie składania wniosku (18 marca 2024 r.) przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia WT przewidywał obowiązek wykonania placu zabaw dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji (10 grudnia 204 r.) przepis ten obowiązywał już w wersji zmienionej, którą wprowadzono obowiązek wykonania placu zabaw w przypadku budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym liczba mieszkań przekracza 20. W budynku zaprojektowanym w sprawie niniejszej przewidziano do realizacji 18 mieszkań w jednym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Nie wyłącza to jednak obowiązku zrealizowania placu zabaw wynikającego z § 8 ust. 3 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego i – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – nie mamy tu do czynienia z niezgodnością ustaleń planu miejscowego z przepisami aktu wyższego rzędu. W ocenie sądu, rozporządzenie WT nakłada na inwestorów obowiązki będące swoistego rodzaju minimum, poniżej którego "nie wolno zejść". Innymi słowy nie wolno wprowadzić w planie miejscowym ustalenia nakładającego na inwestora obowiązek wykonania placu zabaw dopiero wówczas, gdy liczba mieszkań będzie wynosiła np. 25 (w rozporządzeniu podano liczbę 20). Nie wolno więc modyfikować minimalnych wymagań wynikających z rozporządzenia WT. Natomiast, w ocenie sądu, możliwa jest modyfikacja w drugą stronę, tj. gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, uwzględniając uwarunkowania lokalne, może wprowadzić obowiązek wykonania placów zabaw na terenie wskazanym w planie także gdy liczba mieszkań w budynku wielorodzinnym jest mniejsza niż 20. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku. Jeśli bowiem gmina może wprowadzić zakaz zabudowy danego terenu, to tym bardziej może wprowadzić obowiązek wykonania placu zabaw w ramach zieleni urządzonej towarzyszącej, surowszy niż wynika to z rozporządzenia WT.
Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi odwołujące się do terenu powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy dla terenów wydzielenia wewnętrznego A i B na obszarze o symbolu 1.2 MW,U – jako wskaźniki wyższe niż dla całego terenu 1,2 MW, U (tj. powierzchnia zabudowy do 40 % przy regule do 30%; powierzchnia biologicznie czynna minimum 25% przy regule minimum 35 % dla zabudowy z funkcją mieszkaniową - § 35 ust. 4 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" planu). Skarżący wskazuje, że akceptując argumentację organów obydwu instancji o obowiązku wykonania placu zabaw, trudno jest zrealizować ww. wskaźniki. Nie jest to jednak argument mogący prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie wykazano bowiem, że są to wskaźniki niemożliwe do zrealizowania. To, że skarżący musiałby zaprojektować mniejszy obiekt, nie oznacza że naruszone zostało jego prawo do zabudowy w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i odmowę zastosowania przepisów planu miejscowego. To w trybie skargi indywidualnej z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący może dowodzić, że nie ma możliwości zrealizowania zabudowy według wskaźników i parametrów oraz obowiązków wynikających z planu miejscowego (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 592/18).
Sąd nie podziela również konkluzji zawartej w przedłożonej wraz ze skargą opinii urbanistycznej z 9 grudnia 2024 r. (która była przedkładana na etapie odwoławczym, ale wpłynęła do Wojewody Podlaskiego dzień po wydaniu zaskarżonej decyzji). Autor opinii akcentuje wyodrębnienie dwóch tylko rodzajów zieleni urządzonej, mających odzwierciedlenie w części graficznej planu miejscowego, tj. zieleni na terenie IT, ZP oraz na terenach wydzielenia wewnętrznego ZP. Pomija jednak treść § 8 ust. 3 planu miejscowego i konsekwencję autora planu w wyodrębnieniu w tekście planu terenu zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (nie tylko § 8 ust. 3, ale też – jak wyżej wskazywano – § 34 ust. 4 pkt 5 i § 35 ust. 4 pkt 6), która pełnić ma funkcję służebną wobec konkretnych obiektów budowlanych a nie wobec całego terenu MW,U. Tym samym autor opinii urbanistycznej dokonuje interpretacji planu contra legem, tj. z pominięciem jednoznacznego brzmienia § 8 ust. 3 w zakresie użycia w nim spójnika "oraz". Poza tym opinia ta, niezależnie od polemiki między skarżącą Spółką a organem odwoławczym odnośnie tytulatury i uprawnień osoby sporządzającej opinię, dotyczy w istocie nie stanu faktycznego a sposobu interpretacji przepisów prawa. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega regułom wykładni tak jak inne akty prawne, a obowiązek tej wykładni spoczywa w pierwszej kolejności na organach, a następnie - w razie wniesienia skargi - na sądzie administracyjnym. Przedłożona opinia, w założeniu przez skarżącego jako rodzaj opinii biegłego, dotyczy w istocie sposobu interpretacji przepisów prawa, zatem może być potraktowana wyłącznie jako opinia prywatna.
Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w szczególności te dotyczące naruszenia przepisów procesowych w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Odmowa wydania pozwolenia na budowę nastąpiła na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z ust. 5 pkt 1 p.b., tj. na skutek niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ustalenia stanu faktycznego odnośnie tej okoliczności (notatka służbowa z 1 sierpnia 2024 r., którą poddano swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a.) musiały być siłą rzeczy ograniczone, bowiem istota odmowy opiera się na wykładni przepisów prawa, czyli planu miejscowego. W konsekwencji skoncentrowanie się organu odwoławczego na argumentach związanych z regulacją § 8 ust. 3 planu miejscowego, z wyłączeniem innych okoliczności niemających istotnego wpływu na wynik sprawy, nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w punkcie 5 skargi.
Konsekwencją powyższej oceny jest stwierdzenie, że postanowienie z 17 kwietnia 2024 r. wydane w trybie art. 35 ust. 3 p.b. wzywające inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego przez doprowadzenie go do stanu zgodnego z regulacją 8 ust. 3 planu miejscowego nie naruszało prawa. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że inwestorowi kilkukrotnie sygnalizowano sporną nieprawidłowość i miał czas na jej usunięcie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) skargę oddalono.